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摘要：区际生态补偿是生态补偿重要内容之一，区际生态补偿有利于生态公平的实现、地区差距的缩小，使得生态安全得以保障，能够促进生态补偿制度体系的进一步完善。区际生态补偿机制的构建需要以法律为保障，需要国家层面的支持，当前需要确立以国家为主导的模式。为促进京津冀地区社会经济协调发展，需要建立相应的区际生态补偿机制，其实施范围主要包括流域生态补偿、森林生态补偿、固体废物生态补偿以及大气生态补偿，同时，还应建立异地开发生态补偿制度。
关键词：区际生态补偿；生态依存；异地开发；机制
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)04—0053—05
一、区际生态补偿概念界定及其意义分析
(一)区际生态补偿概念的界定
区际生态补偿(或者称为区域生态补偿)的提出源于对生态补偿类别的划分。依据资源类别、补偿主体等不同的标准，生态补偿可以划分为不同类别。有的学者认为，生态补偿在空间上可以分为国际生态补偿和国家生态补偿，而国家生态补偿又可以细分为国内生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿和跨流域生态补偿。所谓区域(际)生态补偿，就是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡(镇)内的划分，按照公平合理的一般性原则，受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。
该定义具有一定合理性，但又未尽完善。因为行政区域相邻并不是发生区际生态补偿关系的根本性原因；相邻的行政区域间存在生态的依存关系，即相邻的行政区域(或其一部分)同处于一个生态系统之中，并以该生态系统为生存、发展基础才是发生区际生态补偿关系的根本原因所在。
生态系统的划定是相对而言的。按照系统论的观点，首先可以把生态(环境)看成一个整体(即大系统)，接下来，根据其范围、层次的不同，又可以划分为大小、层次不同的子系统及次子系统。这样，生态系统大可以到整个自然界，小可以是一个池塘。生态系统界定的相对性是发生区际生态补偿的根本性原因，而某些生态系统为行政区划而分割则直接促成了区际生态补偿的发生。因此，所谓区际生态补偿，是指在空间上相邻的不同行政区域因处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系，从而需要在该区域间进行经济补偿以平衡区域间利益的生态补偿形式。
(二)区际生态补偿机制构建的意义
1、有利于区域间生态公平的实现。区域间环境关系(或称为区际生态依存关系)是行政区域间基于生态环境资源有限性、环境利益局部性、环境系统整体性和环境利益公平分配原则而缔结的一种相互依存和相互制约的关系。在当代，随着人口日益增加、环境逐步恶化、资源渐趋紧张，区域间环境关系开始成为重要的区域间关系之一。区域间环境关系的重要内容之一，就是关于该生态系统中生态资源的分配问题，而公平、合理则是生态资源在不同区域之间进行分配的基本准则。但是，实践中生态资源在不同区域之间的分配、分享往往存在事实上的不公平，从而使得以通过经济补偿而实现区域间实质公平的区际生态补偿机制成为必要。区际生态补偿机制的构建能够使区域间环境关系得以理顺、规范，有利于区域间生态公平的实现。
2、保障区际生态安全。生态安全包括两层含义：一是防止由于生态环境的退化削弱经济可持续发展的支撑能力；二是防止环境问题引发人民群众的不满，影响社会稳定。在环境问题日益凸显的今天，区域性环境问题已经成为了区域间关系稳定的重要因素。一个地区的环境状况往往会直接影响和制约相邻地区的生活和生产，一个地区发生的环境污染问题也可能会跨越行政边界侵害相邻地区。这不仅使区域生态环境保护受到威胁、区域可持续发展能力降低，而且严重影响当地人民群众的生产生活，引发不满进而影响当地社会稳定。区际生态补偿能够通过合理补偿将这种危害降至最低，从而使区际生态安全得以保障。
3、有利于缩小地区差距。在我国社会经济发展过程中，地区发展差距还广泛存在，这种差异不仅存在于宏观意义上的东部地区与西部地区、沿海地区与内陆地区，还广泛存在于微观意义上的同一地区各省(区、直辖市)之间、同一省份(区、直辖市)各地级市之间、同一地级市(盟、州)各县(区、旗)之间以及各县级行政区内不同区域之间。对于微观意义上的发展差距而言，由于区域相邻，存在生态依存，因此使得区际生态补偿机制的建立成为必要。区际生态补偿机制的构建能够有助于缩小地区发展差距，进而推动和谐社会的建设。
4、能够进一步促进生态补偿制度的完善。总的来说，生态补偿在我国还是一个新生事物，因此，还存在着许多问题。问题之一就是生态补偿还基本限于国家层面(即中央政府)，目前实施的生态补偿基本上是以中央政府为主导的。但生态补偿的实施是一个系统工程，其推进仅靠中央政府是不够的，还需要充分发挥地方政府以及市场的力量。区际生态补偿机制的构建就是着眼于此。区际生态补偿机制的构建能够分担中央政府在生态补偿实施上的压力，弥补其资金以及人力等方面的不足，实现生态补偿的“纵横”交织，并最终促进生态补偿制度的完善。
二、区际生态补偿机制构建的基础及法律制度体系探讨
(一)区际生态补偿机制构建的基础
1、必须以法律为保障。区际生态补偿机制的构建必须以法律为保障，这是由法律的特性和依法治国的基本方略所决定。一方面，法律具有规范性、程序性、特殊强制性、效率性以及高度理性化等特点，要保证生态补偿的延续性，确保生态补偿工作得以长期、稳定实施，就必须保证生态补偿依法有序的实施。另一方面，依法治国是我党执政的基本方略，生态补偿的实施也必须纳入到法制建设的框架之内。以法律为保障，就是要用法律手段保障政府有关生态补偿的方针和政策得以贯彻执行，用法律去规范、约束人们对环境资源的各种开发、利用行为。
2、政府主导模式。市场失灵和政府失灵是导致生态环境问题的两个方面，只有通过政府与市场的双向调节、双重补偿，共同发挥作用，才能维持生态——社会——经济的可持续发展。在生态补偿机制构建上，政府和市场都应该发挥其应有作用，而二者关系的处理关系到生态补偿实施的效率高低(或成功与否)。是以政府为主导，抑或以市场为主导?这就是区际生态补偿机制主导模式界定的问题。从国外的经验看，在生态补偿实施之初，均是政府补偿占据主导地位，而市场补偿则是生态补偿发展到一定阶段后才出现的。作为市场经济国家，无疑要重视市场作用的发挥，但是生态补偿在我国尚处于起步阶段，确立以政府补偿为主导的区际生态补偿机制更具合理性，也更有利于生态补偿的稳步实施。
3、国家层面支持。区际生态补偿具有浓郁的地方色彩，但区际生态补偿机制的构建有赖于中央政府的大力支持。如果没有中央的政策及法 律依据，地方生态补偿的实践很难有突破性的进展；特别是涉及跨界的问题(即区际生态补偿)，中央不搭建政策平台，地方将困难重重。国家(中央政府)对区际生态补偿的支持至少应包括：第一，制定关于构建区际生态补偿机制的政策，并在时机成熟时将有关政策上升为法律；第二，制定关于构建区际生态补偿机制的基本原则及基本制度；第三，设置关于区际生态补偿机制实施的专门性机构。
(二)区际生态补偿机制的法律制度体系
1、区际沟通协调制度。区际沟通协调制度是区际生态补偿机制的基础。区际生态补偿机制构建的目的在于解决存在于不同区域之间的环境问题，而环境问题的解决、生态关系的协调首先需要在不同区域间建立起沟通协调制度，以进行对话、磋商以及对策制定和实施，这是区际生态补偿得以实施的前提。就区际协商沟通制度的建立而言，首先要建立起相应的专门性常设机构，以解决区际生态补偿实施中的问题；其次，还要建立相应程序，诸如生态补偿申请程序、生态补偿调查程序、生态补偿决策与实施程序等。
2、区际生态系统评价与资源分配制度。区际生态系统评价与资源分配制度是区际生态补偿机制的又一基础性制度。区际生态补偿数量的计算和确定是区际生态补偿得以实施的关键，直接决定生态补偿能否顺利实施。因为，如果发达地区所提供的补偿数量过少，未能满足落后贫困地区的基本要求，落后贫困地区就不会认真处理污染问题和加大生态建设强度；而发达地区被征收补偿的数量过多，超过财政承受能力，发达地区不会愿意提供补偿。只有当补偿数量能够让发达地区和落后地区双方满意和接受时，区际生态补偿才能有效进行。
区际生态系统评价与资源分配制度的目的就在于解决区际生态补偿数量的计算和确定问题。首先，要建立生态系统评价制度，对该生态系统的环境容量、资源总量等进行评价；其次，在参考历史传统、可持续发展等因素的基础上，建立针对共享生态系统的生态资源分配制度。
3、区际横向财政转移支付制度。资金对区际生态补偿机制的顺利实施至关重要。目前，实施中的生态补偿基本上是以中央政府的财政转移支付为保障的。自2000年西部大开发实施以来，中央政府已经累计拨出1100亿元用于生态补偿。而在区际生态补偿机制的构建上，横向财政转移支付制度的建立就显得尤为必要。
区际横向财政转移支付制度是解决区域性生态服务有效供给的重要途径，其通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者在成本和收益分担与享受上趋于合理，从而激励起贫困地区保护生态环境的积极性，形成经济发展和环境保护的良性互动。
4、区际生态补偿市场化运作制度。正如上文所提及的，政府和市场作用的发挥对于生态补偿的实施同样重要，以政府补偿为主导的区际生态补偿并不排斥市场作用的发挥；并且，市场补偿注定会发挥越来越重要的作用。因此，在区际生态补偿机制的构建中，要充分重视市场作用的发挥，并建立区际生态补偿市场化运作制度。
其中，排污权交易应该成为区际生态补偿市场化运作制度的重要内容。排污权交易作为控制大气污染的一项手段，于20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，并首先在美国《清洁生产法》及其修正案中得到应用。我国2000年修订的《大气污染防治法》对大气污染物总量控制和大气污染排放许可制度进行了相应规定，奠定了我国排污权交易制度的基础。在区际生态补偿市场化运作制度中，排污权交易不仅限于大气生态补偿方面，还应扩展到流域生态补偿等方面。
三、区际生态补偿在京津冀地区的实施
京、津、冀同处华北地区，同属海河流域，彼此相邻，渊源颇深。在当前，特别是环渤海湾经济圈日渐成熟后，三地之间的社会经济联系将进一步密切，区域间环境关系(生态依存关系)也日显其重要。随着京津冀地区社会经济的进一步发展，京津冀区际生态补偿机制的建立也显得尤为必要。从实施范围讲，京津冀区际生态补偿机制的建立应该涵盖以下几个方面：
(一)流域生态补偿制度
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少和替代的环境要素。流域是以河流、湖泊等地表水为主形成的一类生态系统。水环境生态的恶化、水资源的紧缺，是我国目前水资源的现状，京津冀地区状况更为严重。据国家环保总局1997年的统计，在七大水系中，海河、滦河水污染严重，总体水质较差，监测的50％的河段为V类和超V类水质。
不同行政区域分割且缺乏必要的联动机制，是导致流域生态环境保护不力的重要原因，京津冀地区流域污染也是如此。对北京和天津而言，其境内的河流(如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等)无一例外是流经或发源于河北。由于在流域治理上还是基本以过去计划经济体制下的方式为主，缺乏合理的联动机制，导致流域污染治理不利，造成生态不公。一方面，流域污染治理效果不能令人满意，如1997年因上游生态恶化，官厅水库不得不退出供应饮用水功能，致使北京居民生活用水出现危机。另一方面，流域治理成本分担不合理，河北牺牲巨大，据初步调查显示，潮白河上游的河北赤城、丰宁等地在水土保持、封山育林等环保方面已经累计投资数亿元，而为节水改水田为旱田、压缩工业项目等也使得其财政收入损失以亿元而计。
因此，迫切需要在京津冀地区建立流域生态补偿制度，只有如此，才能使海河流域的生态环境得到根本性治理，也才能够实现京津冀地区的流域生态公平。京津冀流域生态补偿制度应该是以流域水系为单元，以政府为主导，以行政区域为主体，以“受益者补偿、损害者赔偿”为原则，以全流域水资源可持续利用为目标。
(二)森林生态补偿制度
森林生态补偿是京津冀区际生态补偿机制的又一重要内容。京津冀地区在森林生态补偿方面已经取得了一定成绩，但远没有达到预期目标，其重要原因之一就在于资金短缺。京津冀地区森林生态系统属于同一个整体，其中，河北北部地区森林的建设是其重要组成部分，是京津的“天然氧吧”、“风沙防护栏”。但是，由于当地经济落后，资金短缺，造成森林建设工作缓慢。其原因就在于森林生态补偿资金的来源过于单一，太依赖于有限的中央财政拨款。
2006年，北京市与河北省签署了一份备忘录，共同规划密云、官厅上游生态水资源保护林建设项目，北京提供部分建设资金补偿，重点支持河北丰宁、滦平、赤城、怀来四县营造生态水源保护林。这为京津冀区际森林生态补偿制度的建立开了一好头，但要完全实现京津冀区域森林生态补偿制度，还需要在更广的范围、更深的程度上进行实践和完善、推广并固定下来。
(三)固体废物生态补偿制度
所谓固体废物，是指人类在生产和生活活动过程中产生的作为无用物排出、弃置的以固态形式存 在的物质。固体废物既具有污染环境的危害性，又具有可利用性。一方面，固体废物具有多方面的环境污染危害性质，是主要的环境污染物质，能够污染大气、水源、土壤，直接危及人的身体健康。另一方面，固体废物还具有可利用性。对于某一种废物而言，其在某一生产、生活过程或环节中可能是“不再需要或不再使用”的废弃物质，或者只是利用了资源的某一部分功能和用途，尚有其他功能和用途未能利用，而在另一生产、生活过程或环节中，该种废物却可以充作原料或利用尚未被利用的功能和用途。这便使固体废物转移成为可能。
当前，京津冀地区广泛存在固体废物的跨区转移。以城市垃圾为主，由北京、天津向与之毗邻的河北廊坊、保定以及唐山等地区转移。目前在以河北文安县为中心包括任丘、大城等邻近县市的地区，已经形成了一个完整的塑料回收处理产业链，废弃塑料制品绝大多数来自北京、天津。据粗略调查，每天由北京、天津转移至该地区的废弃塑料制品就达数百吨。在废弃塑料制品的回收处理中，需要经过清洗、拉丝等环节，这个过程需要耗费大量的水、电资源，同时在塑料的重熔中，还会产生废气。同样的情况存在于废旧金属、废纸等固体废物的跨区转移和回收处理上。其后果之一就是，在减轻北京、天津生态压力的同时，给河北的生态环境造成负面影响。由于这种行为主要是市场规律作用的结果，“宜疏不宜堵”，这就使得建立固体废物生态补偿制度成为必要。
(四)大气生态补偿制度
大气是人类及其他生物赖以生存和发展的基本环境要素。大气会因某种物质的介入而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性发生改变，从而造成大气污染。我国的大气污染问题严重，大气污染物排放总量居高不下，1998年全国二氧化硫排放量高达2100万吨，烟尘排放量1400万吨，工业粉尘排放量1300万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。
由于大气的流动性，使得污染能够随大气流动而发生转移；同时，每个地区因经济发展程度不同而对大气的影响也不同。任何一个区域的大气环境容量都是一定的，如果排放的大气污染物超过了当地大气环境容量，无疑就会造成大气污染。因此，有必要建立大气生态补偿制度，在一定区域内实行大气生态补偿，以免造成生态不公。京津冀地区就存在这样的问题。北京、天津经济较河北要发达许多，因此，向大气中排放的废气数量较大，这就造成了大气污染转移的问题。一个重要的解决方案就是在现有法律基础上，建立起以排污权交易为核心的大气生态补偿制度。
(五)“异地开发”生态补偿制度
“异地开发”一词其原始范本来源于浙江省的“金磐模式”。磐安县地处浙江省中部，是浙江省最重要的水源保护地之一，素有“群山之祖，诸水之源”之称，由于地区偏僻，经济发展缓慢。1994年，经浙江省委、省政府批准，在位于金华市的金华经济技术开发区内设立了一个异地扶贫开发区——浙江金磐扶贫经济开发区。金华市和磐安县不以牺牲环境为代价，通过市县联手，异地开发，十年来，走出了一条欠发达地区经济发展与生态环境保护双赢的成功之路。以“金磐模式”为代表的异地开发制度是生态补偿机制的创新，通过实行异地开发实现了社会经济发展和生态环境保护的双赢。
反观京津冀地区的发展，同样存在建立异地开发生态补偿制度的需要。河北北部地区地处北京、天津上游，是两市天然生态保护屏障，承担着水土保持、森林养护、流域治理等重要环保功能；但是，这一地区多为山区，交通不便，经济发展缓慢，因此，极有必要仿效“金磐模式”建立异地开发生态补偿制度。但与“金磐模式”不同的是，地处下游的北京、天津虽经济发展，但是地域空间受限、区域生态环境容量饱和，由此决定京津冀在建立异地开发生态补偿制度上不能照搬“金磐模式”，应该有所变通。比较可行的变通之策，就是在河北唐山、秦皇岛以及沧州等沿海、交通便利地区建立联合开发区，北京、天津出资金，唐山、秦皇岛等地出土地，河北北部生态保护地区参与经营，搞联合异地开发，三方合理分享收益。
责任编辑 岳 林
关键词：区际生态补偿；生态依存；异地开发；机制
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)04—0053—05
一、区际生态补偿概念界定及其意义分析
(一)区际生态补偿概念的界定
区际生态补偿(或者称为区域生态补偿)的提出源于对生态补偿类别的划分。依据资源类别、补偿主体等不同的标准，生态补偿可以划分为不同类别。有的学者认为，生态补偿在空间上可以分为国际生态补偿和国家生态补偿，而国家生态补偿又可以细分为国内生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿和跨流域生态补偿。所谓区域(际)生态补偿，就是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡(镇)内的划分，按照公平合理的一般性原则，受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。
该定义具有一定合理性，但又未尽完善。因为行政区域相邻并不是发生区际生态补偿关系的根本性原因；相邻的行政区域间存在生态的依存关系，即相邻的行政区域(或其一部分)同处于一个生态系统之中，并以该生态系统为生存、发展基础才是发生区际生态补偿关系的根本原因所在。
生态系统的划定是相对而言的。按照系统论的观点，首先可以把生态(环境)看成一个整体(即大系统)，接下来，根据其范围、层次的不同，又可以划分为大小、层次不同的子系统及次子系统。这样，生态系统大可以到整个自然界，小可以是一个池塘。生态系统界定的相对性是发生区际生态补偿的根本性原因，而某些生态系统为行政区划而分割则直接促成了区际生态补偿的发生。因此，所谓区际生态补偿，是指在空间上相邻的不同行政区域因处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系，从而需要在该区域间进行经济补偿以平衡区域间利益的生态补偿形式。
(二)区际生态补偿机制构建的意义
1、有利于区域间生态公平的实现。区域间环境关系(或称为区际生态依存关系)是行政区域间基于生态环境资源有限性、环境利益局部性、环境系统整体性和环境利益公平分配原则而缔结的一种相互依存和相互制约的关系。在当代，随着人口日益增加、环境逐步恶化、资源渐趋紧张，区域间环境关系开始成为重要的区域间关系之一。区域间环境关系的重要内容之一，就是关于该生态系统中生态资源的分配问题，而公平、合理则是生态资源在不同区域之间进行分配的基本准则。但是，实践中生态资源在不同区域之间的分配、分享往往存在事实上的不公平，从而使得以通过经济补偿而实现区域间实质公平的区际生态补偿机制成为必要。区际生态补偿机制的构建能够使区域间环境关系得以理顺、规范，有利于区域间生态公平的实现。
2、保障区际生态安全。生态安全包括两层含义：一是防止由于生态环境的退化削弱经济可持续发展的支撑能力；二是防止环境问题引发人民群众的不满，影响社会稳定。在环境问题日益凸显的今天，区域性环境问题已经成为了区域间关系稳定的重要因素。一个地区的环境状况往往会直接影响和制约相邻地区的生活和生产，一个地区发生的环境污染问题也可能会跨越行政边界侵害相邻地区。这不仅使区域生态环境保护受到威胁、区域可持续发展能力降低，而且严重影响当地人民群众的生产生活，引发不满进而影响当地社会稳定。区际生态补偿能够通过合理补偿将这种危害降至最低，从而使区际生态安全得以保障。
3、有利于缩小地区差距。在我国社会经济发展过程中，地区发展差距还广泛存在，这种差异不仅存在于宏观意义上的东部地区与西部地区、沿海地区与内陆地区，还广泛存在于微观意义上的同一地区各省(区、直辖市)之间、同一省份(区、直辖市)各地级市之间、同一地级市(盟、州)各县(区、旗)之间以及各县级行政区内不同区域之间。对于微观意义上的发展差距而言，由于区域相邻，存在生态依存，因此使得区际生态补偿机制的建立成为必要。区际生态补偿机制的构建能够有助于缩小地区发展差距，进而推动和谐社会的建设。
4、能够进一步促进生态补偿制度的完善。总的来说，生态补偿在我国还是一个新生事物，因此，还存在着许多问题。问题之一就是生态补偿还基本限于国家层面(即中央政府)，目前实施的生态补偿基本上是以中央政府为主导的。但生态补偿的实施是一个系统工程，其推进仅靠中央政府是不够的，还需要充分发挥地方政府以及市场的力量。区际生态补偿机制的构建就是着眼于此。区际生态补偿机制的构建能够分担中央政府在生态补偿实施上的压力，弥补其资金以及人力等方面的不足，实现生态补偿的“纵横”交织，并最终促进生态补偿制度的完善。
二、区际生态补偿机制构建的基础及法律制度体系探讨
(一)区际生态补偿机制构建的基础
1、必须以法律为保障。区际生态补偿机制的构建必须以法律为保障，这是由法律的特性和依法治国的基本方略所决定。一方面，法律具有规范性、程序性、特殊强制性、效率性以及高度理性化等特点，要保证生态补偿的延续性，确保生态补偿工作得以长期、稳定实施，就必须保证生态补偿依法有序的实施。另一方面，依法治国是我党执政的基本方略，生态补偿的实施也必须纳入到法制建设的框架之内。以法律为保障，就是要用法律手段保障政府有关生态补偿的方针和政策得以贯彻执行，用法律去规范、约束人们对环境资源的各种开发、利用行为。
2、政府主导模式。市场失灵和政府失灵是导致生态环境问题的两个方面，只有通过政府与市场的双向调节、双重补偿，共同发挥作用，才能维持生态——社会——经济的可持续发展。在生态补偿机制构建上，政府和市场都应该发挥其应有作用，而二者关系的处理关系到生态补偿实施的效率高低(或成功与否)。是以政府为主导，抑或以市场为主导?这就是区际生态补偿机制主导模式界定的问题。从国外的经验看，在生态补偿实施之初，均是政府补偿占据主导地位，而市场补偿则是生态补偿发展到一定阶段后才出现的。作为市场经济国家，无疑要重视市场作用的发挥，但是生态补偿在我国尚处于起步阶段，确立以政府补偿为主导的区际生态补偿机制更具合理性，也更有利于生态补偿的稳步实施。
3、国家层面支持。区际生态补偿具有浓郁的地方色彩，但区际生态补偿机制的构建有赖于中央政府的大力支持。如果没有中央的政策及法 律依据，地方生态补偿的实践很难有突破性的进展；特别是涉及跨界的问题(即区际生态补偿)，中央不搭建政策平台，地方将困难重重。国家(中央政府)对区际生态补偿的支持至少应包括：第一，制定关于构建区际生态补偿机制的政策，并在时机成熟时将有关政策上升为法律；第二，制定关于构建区际生态补偿机制的基本原则及基本制度；第三，设置关于区际生态补偿机制实施的专门性机构。
(二)区际生态补偿机制的法律制度体系
1、区际沟通协调制度。区际沟通协调制度是区际生态补偿机制的基础。区际生态补偿机制构建的目的在于解决存在于不同区域之间的环境问题，而环境问题的解决、生态关系的协调首先需要在不同区域间建立起沟通协调制度，以进行对话、磋商以及对策制定和实施，这是区际生态补偿得以实施的前提。就区际协商沟通制度的建立而言，首先要建立起相应的专门性常设机构，以解决区际生态补偿实施中的问题；其次，还要建立相应程序，诸如生态补偿申请程序、生态补偿调查程序、生态补偿决策与实施程序等。
2、区际生态系统评价与资源分配制度。区际生态系统评价与资源分配制度是区际生态补偿机制的又一基础性制度。区际生态补偿数量的计算和确定是区际生态补偿得以实施的关键，直接决定生态补偿能否顺利实施。因为，如果发达地区所提供的补偿数量过少，未能满足落后贫困地区的基本要求，落后贫困地区就不会认真处理污染问题和加大生态建设强度；而发达地区被征收补偿的数量过多，超过财政承受能力，发达地区不会愿意提供补偿。只有当补偿数量能够让发达地区和落后地区双方满意和接受时，区际生态补偿才能有效进行。
区际生态系统评价与资源分配制度的目的就在于解决区际生态补偿数量的计算和确定问题。首先，要建立生态系统评价制度，对该生态系统的环境容量、资源总量等进行评价；其次，在参考历史传统、可持续发展等因素的基础上，建立针对共享生态系统的生态资源分配制度。
3、区际横向财政转移支付制度。资金对区际生态补偿机制的顺利实施至关重要。目前，实施中的生态补偿基本上是以中央政府的财政转移支付为保障的。自2000年西部大开发实施以来，中央政府已经累计拨出1100亿元用于生态补偿。而在区际生态补偿机制的构建上，横向财政转移支付制度的建立就显得尤为必要。
区际横向财政转移支付制度是解决区域性生态服务有效供给的重要途径，其通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者在成本和收益分担与享受上趋于合理，从而激励起贫困地区保护生态环境的积极性，形成经济发展和环境保护的良性互动。
4、区际生态补偿市场化运作制度。正如上文所提及的，政府和市场作用的发挥对于生态补偿的实施同样重要，以政府补偿为主导的区际生态补偿并不排斥市场作用的发挥；并且，市场补偿注定会发挥越来越重要的作用。因此，在区际生态补偿机制的构建中，要充分重视市场作用的发挥，并建立区际生态补偿市场化运作制度。
其中，排污权交易应该成为区际生态补偿市场化运作制度的重要内容。排污权交易作为控制大气污染的一项手段，于20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，并首先在美国《清洁生产法》及其修正案中得到应用。我国2000年修订的《大气污染防治法》对大气污染物总量控制和大气污染排放许可制度进行了相应规定，奠定了我国排污权交易制度的基础。在区际生态补偿市场化运作制度中，排污权交易不仅限于大气生态补偿方面，还应扩展到流域生态补偿等方面。
三、区际生态补偿在京津冀地区的实施
京、津、冀同处华北地区，同属海河流域，彼此相邻，渊源颇深。在当前，特别是环渤海湾经济圈日渐成熟后，三地之间的社会经济联系将进一步密切，区域间环境关系(生态依存关系)也日显其重要。随着京津冀地区社会经济的进一步发展，京津冀区际生态补偿机制的建立也显得尤为必要。从实施范围讲，京津冀区际生态补偿机制的建立应该涵盖以下几个方面：
(一)流域生态补偿制度
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少和替代的环境要素。流域是以河流、湖泊等地表水为主形成的一类生态系统。水环境生态的恶化、水资源的紧缺，是我国目前水资源的现状，京津冀地区状况更为严重。据国家环保总局1997年的统计，在七大水系中，海河、滦河水污染严重，总体水质较差，监测的50％的河段为V类和超V类水质。
不同行政区域分割且缺乏必要的联动机制，是导致流域生态环境保护不力的重要原因，京津冀地区流域污染也是如此。对北京和天津而言，其境内的河流(如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等)无一例外是流经或发源于河北。由于在流域治理上还是基本以过去计划经济体制下的方式为主，缺乏合理的联动机制，导致流域污染治理不利，造成生态不公。一方面，流域污染治理效果不能令人满意，如1997年因上游生态恶化，官厅水库不得不退出供应饮用水功能，致使北京居民生活用水出现危机。另一方面，流域治理成本分担不合理，河北牺牲巨大，据初步调查显示，潮白河上游的河北赤城、丰宁等地在水土保持、封山育林等环保方面已经累计投资数亿元，而为节水改水田为旱田、压缩工业项目等也使得其财政收入损失以亿元而计。
因此，迫切需要在京津冀地区建立流域生态补偿制度，只有如此，才能使海河流域的生态环境得到根本性治理，也才能够实现京津冀地区的流域生态公平。京津冀流域生态补偿制度应该是以流域水系为单元，以政府为主导，以行政区域为主体，以“受益者补偿、损害者赔偿”为原则，以全流域水资源可持续利用为目标。
(二)森林生态补偿制度
森林生态补偿是京津冀区际生态补偿机制的又一重要内容。京津冀地区在森林生态补偿方面已经取得了一定成绩，但远没有达到预期目标，其重要原因之一就在于资金短缺。京津冀地区森林生态系统属于同一个整体，其中，河北北部地区森林的建设是其重要组成部分，是京津的“天然氧吧”、“风沙防护栏”。但是，由于当地经济落后，资金短缺，造成森林建设工作缓慢。其原因就在于森林生态补偿资金的来源过于单一，太依赖于有限的中央财政拨款。
2006年，北京市与河北省签署了一份备忘录，共同规划密云、官厅上游生态水资源保护林建设项目，北京提供部分建设资金补偿，重点支持河北丰宁、滦平、赤城、怀来四县营造生态水源保护林。这为京津冀区际森林生态补偿制度的建立开了一好头，但要完全实现京津冀区域森林生态补偿制度，还需要在更广的范围、更深的程度上进行实践和完善、推广并固定下来。
(三)固体废物生态补偿制度
所谓固体废物，是指人类在生产和生活活动过程中产生的作为无用物排出、弃置的以固态形式存 在的物质。固体废物既具有污染环境的危害性，又具有可利用性。一方面，固体废物具有多方面的环境污染危害性质，是主要的环境污染物质，能够污染大气、水源、土壤，直接危及人的身体健康。另一方面，固体废物还具有可利用性。对于某一种废物而言，其在某一生产、生活过程或环节中可能是“不再需要或不再使用”的废弃物质，或者只是利用了资源的某一部分功能和用途，尚有其他功能和用途未能利用，而在另一生产、生活过程或环节中，该种废物却可以充作原料或利用尚未被利用的功能和用途。这便使固体废物转移成为可能。
当前，京津冀地区广泛存在固体废物的跨区转移。以城市垃圾为主，由北京、天津向与之毗邻的河北廊坊、保定以及唐山等地区转移。目前在以河北文安县为中心包括任丘、大城等邻近县市的地区，已经形成了一个完整的塑料回收处理产业链，废弃塑料制品绝大多数来自北京、天津。据粗略调查，每天由北京、天津转移至该地区的废弃塑料制品就达数百吨。在废弃塑料制品的回收处理中，需要经过清洗、拉丝等环节，这个过程需要耗费大量的水、电资源，同时在塑料的重熔中，还会产生废气。同样的情况存在于废旧金属、废纸等固体废物的跨区转移和回收处理上。其后果之一就是，在减轻北京、天津生态压力的同时，给河北的生态环境造成负面影响。由于这种行为主要是市场规律作用的结果，“宜疏不宜堵”，这就使得建立固体废物生态补偿制度成为必要。
(四)大气生态补偿制度
大气是人类及其他生物赖以生存和发展的基本环境要素。大气会因某种物质的介入而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性发生改变，从而造成大气污染。我国的大气污染问题严重，大气污染物排放总量居高不下，1998年全国二氧化硫排放量高达2100万吨，烟尘排放量1400万吨，工业粉尘排放量1300万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。
由于大气的流动性，使得污染能够随大气流动而发生转移；同时，每个地区因经济发展程度不同而对大气的影响也不同。任何一个区域的大气环境容量都是一定的，如果排放的大气污染物超过了当地大气环境容量，无疑就会造成大气污染。因此，有必要建立大气生态补偿制度，在一定区域内实行大气生态补偿，以免造成生态不公。京津冀地区就存在这样的问题。北京、天津经济较河北要发达许多，因此，向大气中排放的废气数量较大，这就造成了大气污染转移的问题。一个重要的解决方案就是在现有法律基础上，建立起以排污权交易为核心的大气生态补偿制度。
(五)“异地开发”生态补偿制度
“异地开发”一词其原始范本来源于浙江省的“金磐模式”。磐安县地处浙江省中部，是浙江省最重要的水源保护地之一，素有“群山之祖，诸水之源”之称，由于地区偏僻，经济发展缓慢。1994年，经浙江省委、省政府批准，在位于金华市的金华经济技术开发区内设立了一个异地扶贫开发区——浙江金磐扶贫经济开发区。金华市和磐安县不以牺牲环境为代价，通过市县联手，异地开发，十年来，走出了一条欠发达地区经济发展与生态环境保护双赢的成功之路。以“金磐模式”为代表的异地开发制度是生态补偿机制的创新，通过实行异地开发实现了社会经济发展和生态环境保护的双赢。
反观京津冀地区的发展，同样存在建立异地开发生态补偿制度的需要。河北北部地区地处北京、天津上游，是两市天然生态保护屏障，承担着水土保持、森林养护、流域治理等重要环保功能；但是，这一地区多为山区，交通不便，经济发展缓慢，因此，极有必要仿效“金磐模式”建立异地开发生态补偿制度。但与“金磐模式”不同的是，地处下游的北京、天津虽经济发展，但是地域空间受限、区域生态环境容量饱和，由此决定京津冀在建立异地开发生态补偿制度上不能照搬“金磐模式”，应该有所变通。比较可行的变通之策，就是在河北唐山、秦皇岛以及沧州等沿海、交通便利地区建立联合开发区，北京、天津出资金，唐山、秦皇岛等地出土地，河北北部生态保护地区参与经营，搞联合异地开发，三方合理分享收益。
责任编辑 岳 林