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摘要：最高人民法院公布第一批行政审判十大案例中，有一件涉及到信赖利益的保护问题——郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案（简称本案）。由于信赖利益保护关涉到建立诚信政府、加强人民对执法公权力的信心，有无比重要的价值，甚且关涉到法律秩序的安定，因此在现代宪法学上，恒将此原则视为“法治国家理念的核心”。本文将以本案作为讨论信赖利益保护与界限的例子，以呈现此可称为行政法学与行政程序法中最困难、也是由纯学理所汇集而成的理念之概貌。
关键词：信赖利益 保护 界限
一、判决内容
最高人民法院公布的第一批行政审判十大案例中，有一件涉及到信赖利益保护的问题——郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案（简称本案）。由于信赖利益保护关涉到建立诚信政府、加强人民对执法公权力的信心，有无比重要的价值，甚且关涉到法律秩序的安定，因此在现代的宪法学上，恒将此原则视为“法治国家理念的核心”。这一个原则是典型的不见诸于任何法规的规定在前，而是透过公法学理的专研后，广泛形成司法审查的原则，且提升为法治国家的基本原则后，才成为拘束立法权、司法权、甚至立法权的指导原则之一。
鉴于行政权力是所有国家公权力使用最为频繁、也最容易滥权的为避免行政公权力出尔反尔、让民众相信公权力行为的信心可能顿时灭失，信赖利益保护在二次大战以后，已经提升其重要性，与行政裁量及具体行政行为一起，成为行政法学的一个重要制度。
本文将以本案作为讨论信赖利益保护与界限的例子，以呈现此可称为行政法学与行政程序法中最困难、也是由纯学理所匯集而成的理念之概貌。
（一）基本案情
1995年11月，郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称豫星调味品厂，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。
1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积12612.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。
（二）裁判结果
郑州市中级人民法院一审认为，豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围，郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施（土地管理法）办法》相关规定，遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后，河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中，均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。
最高人民法院提审后认为，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是，被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”，而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。同时，4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，所做的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，程序明显不当。此外，4号决定未充分考虑涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护（如需查清是否存在发证到注销期间合理投入），遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决，确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。
（三）典型意义
本案典型意义在于，加强对各类非公有制经济市场主体的产权保护，是当前人民法院的一项迫切任务，行政审判在监督行政机关依法行政方面意义重大。本案中，郑州市政府针对其十年前的错误颁证行为，仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之，没有考虑当事人曾在申请表中据实填写“个体”而行政机关未尽到审慎审查义务，亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性，被最高人民法院指出事实认定有误，程序明显不当。最高人民法院同时指出，对于信赖利益及如何弥补问题，可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决，对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性，具有重要的审判监督价值。
二、本案判决之评析
（一）本案值得赞许之处
本案基于保障公民财产权的立场，对于行政机关过往作出的违法颁证行为，不允许动辄主张原告取得国有土地使用证乃是使用欺骗手段，从而不值得予以保护，乃是强调信赖利益保护的一个典型案例。行政机关作出违法的行政行为，原机关或其上级机关，本应本着“有错必纠”的精神，一旦发现错误，应立即予以纠正，这也是第一批十大行政审判经典案例中的“居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案”（第三案例）中最高人民法院认为该案的“典型意义”——法治政府要求行政机关在执行职务时必须勇于负责与担当，虽然行为当时主管机关确实无法发现真相，在依职权判断而为行政行为后，不管是原决定机关或者是其上级机关，在发现有事实足以怀疑原行政行为的合法性时，即有义务加以改正。 同时，本号判决强调“利益衡量”问题，以及“正当法律程序”的重要性。在前者，最高人民法院认为被诉行为剥夺了原告的土地使用权利，造成重大的不利，却没有给予适当的咨讯，包括事前未告知将有不利的行政行为，在过程中也未给予充分的申辩与陈述机会，以及登载不实会有不利的法律后果……，前者也可划归在“比例原则”（合理性原则）范围之内，包括是否满足最少侵犯的必要性原则，以及是否能使公益的增进超过原告人所损失的私益（所谓“利益衡量原则”）（Interessenabwagung）;后者则是涉及到“正当法律程序”（due process nflaw），这是要求“程序正义”（verfahrengerechtigkeit），也是行政透明化不可或缺的一环。最高人民法院对此也给予了高度的重视，例如同样在第一批公布的十大行政审判典型案例中的第一案（林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案），便是本着尊重行政程序的精神，而行使行政调解权之例子。
这些行政程序的应循步骤，本系行政程序法应规范的内容，但在未制定此类法律前，欧美先进国家则是先透过学术界的探讨获得共识后，才会提到立法者的议事桌上。德国、日本以及我国台湾地区莫不如此。如今我国也循此途径，由实务界最权威的最高人民法院强调与树立此原则，相信会给日后制定行政程序法扫除最困难的障碍——关于信赖利益的保护，这是整个行政程序法最具学理与困难的一部分，如同古人所谓“庖丁解牛”，盘根错节既破，遂可迎刃而解。
此外，既然最高人民法院反对行政机关滥行指摘原告使用诈欺手段的理由是“相关证件登载不清”，在此情形下剥夺原告享受信赖保护之利益，有行政滥权之虞。这便涉及到行政法学对于信赖利益保护的“界限问题”，值得进一步探究。
（二）信赖利益保护的要件与界限
1.应区分无效的行政行为或有瑕疵的行政行为
基于依法行政的原则，违法的行政行为，本不应获得法律的保障，以免侵犯“法律优越原则”，这也是德国行政法学创始人奥图·麦耶教授所主张依法行政必须服膺三个子原则的最重要一个（另外两个子原则为“法律具有创造与拘束个人权利与义务的能力”，以及“法律保留原则”）。
为了监控此法律优越原则，作出原行政行为之机关，以及对其有指挥监督权之上级机关，皆应随时改正此错误。这又可分此违法的行为，是否一开始就构成了无效的行为，倘答案是肯定者，则这种行为自始无效，根本不产生法律效力，行政行为的相对人，自然不受其拘束，也无权利的丧失可言。但为了明确表明这个行政行为的无效，行政程序法除了赋予行政机关依职权认定其为无效外，行政相对人也可以诉请法院，确认行政行为无效。
如果此行政行为并非无效，易言之尽管是违法，但在未撤销或撤回前，是继续有法律效力的，这属于“有瑕疵”的行政行為，就会涉及到信赖利益保护的问题。
因此，在讨论信赖利益的概念之前，先要排除所谓无效行政行为的可能性。然而如何确定行政行为违法，无效呢？在德国制定的《联邦行政程序法》（1976年）中明确规范无效行政行为的要件之前，经过了半个世纪学说的讨论，而后形成立法的共识。大致上，分为三种学说：
第一种理论：严重说（Schweretheorie），即行政处分的违法程度极为严重，以致于不能承认其为合法有效之处分。至于严重程度，须以各个行政处分之情形及所涉及法规之不同，而作个案判断。
第二种理论：显著说（Evidenztheorie），又分为内在违法显著及外观违法显著说。前者探求违法的实质面、整体面显著违法，而后者只要在外观上有显著瑕疵，任何人皆可发现。
第三种理论：混合说（Mischtheorie），这是在个案实际的判断时，可以兼采这两种见解，即“外观显著重大瑕疵”理论。例如德国《联邦行政程序法》第44条第2款规定有六种情形为无效：（1）不能由书面行政处分中得知处分机关者;（2）应以证书方式作成而未给予证书者;（3）未经授权而违背专属管辖之规定或缺乏事务权限者;（4）内容对于任何人均属不能实现者;（5）所要求或许可之行为构成犯罪或其他可罚行为者;（6）内容违背公共秩序善良风俗者。
2.瑕疵的行政行为
这是指行政行为在外观上并无明显且重大瑕疵，但却是实质上的违反法令。又可以分为可以撤回的违法行为以及可撤销的违法行为。所谓可撤回的行为是指当初为行政行为时乃合法，而事后法令变更（或是情势变更，而有重大的公共利益需要时），不应再维持其合法效力，例如《行政许可法》第8条的规定。
至于可撤销的违法行为，指行政行为当时已违法，事后发现，欲求补正，才撤销其效力，例如《行政许可法》第69条第1款的规定
就这种行为时的合法性与否，依照德国行政法学的见解，可以区分为：撤回权的效力是“事后效力”，承认过去皆有效力;而撤销权原则上应当是“自始撤销”，但如果这种彻底改变过去以来的法律关系，变动太大，以至于影响公共利益或对当事人的权利影响太大时，也可许可行政机关不必硬性地产生涉及无效的效力，而改为事后生效。由此可见，行政机关掌控了现存法律秩序的存废，以及有无溯及效力的裁量权力。
然而，我国《行政许可法》的相关规定，似乎都没有作此区别，皆以事后失效为主。例如撤回（第8条）、撤销（第69条），都可以利用许可“注销”的方式为之（第70条），可见都未提及溯及失效的可能性。
行政机关的更正权力既然严重影响了法律的安定性，为防止其弊，行政法学上产生了一些重要的因应原则：
第一，应该区分是授益或侵益之行政行为。如果这是不法给予民众利益时，那么会涉及到信赖利益保护的问题;反之此违法的行政行为是给民众带来不利益（负担），则“知过能改，善莫大焉”。行政机关应当负有义务随时改正，并且应给予民众合法的补偿与赔偿。
第二，既然撤销会产生溯及的效力，在行政法学尚未发达到能够区分撤回与撤销权的阶段，例如台湾地区在实施“行政程序法”之前，行政机关与行政诉讼，经常使用撤销权来取代撤回权，换言之，不去区分行为时是否合法，一律以后来行政机关的新行为来否认过去行为的合法性;另外也对撤销权不认为具有溯及效力，而认为只是“事后效力”。如此一来，对行使撤销权后的法律问题虽然较为简便与单纯，但不免牺牲了行政法学发展过程所获得的精确性分析结论，也会混乱了信赖利益保障的法理架构。 就以本案而言，最高人民法院认为原告并非村办企业，自始并无申请办理征地的资格，但主管机关却不察，而给予以“违法的征地申请”，这是属于违法授益的具体行政行为。因此讨论其是否享有信赖利益的保障资格，就要比合法具体行政行为的信赖利益，范围与密度要来得小，也才会涉及到法学上所称：有无排除信赖保护的要件。
因此讨论本案，必须以原告的利益损失，是否基于当初合法的具体行政行为，或不合法的具体行为，作为探讨的前提要件。这是学理上的当然结果，不过在本案的判决理由上，似乎并未开章明义地加以阐明，似乎未能妥善连接行政法的法理。
3.信赖利益的保障条件及界限
（1）信赖利益保护的“双重保障功能”
既然对民众已给予授益的瑕疵行政行为之原因，有事后瑕疵（可撤回），以及自始瑕疵（可撤销）两种，对民众的信赖感而言，前者自然应当给予更高度的保障;反之，在后者，保障密度应降低。
在此涉及到信赖利益的“双重保障功能”（Doppelschutzwirkung）。
第一重的保障功能，乃是“维持现状”，也称为“现状保护”（zustandsschutz），这是指一旦民众信赖主管机关所作出的行政行为，除非具有高度的公共利益，否则不能够行使撤回或撤销权，这是信赖利益可以发挥保障民众“既得利益”的权利，不仅是合法的具体行政行为，甚至在不合法的具体行政行为，都皆可享受之。
此第一重的保障功能，在合法授予利益的具体行为的撤回方面，保障力度尤为强烈，必须在严格的要件下，方可为之，包括一定的理由（例如法律许可或是公共利益的急迫需要），或有一定严格的事件限制（例如在产生撤回原因两年为之）。
至于在违法利益的具体行政行为的撤销方面，就要透过“利益衡量”的考虑。
按理说，民众不能要求法律保障其不合法之利益，有权机关自得随时撤销。然而，若是民众已经信赖此违法行政行为，进而形成新的法律关系及秩序时，骤予撤销，亦恐失其公允。故对授益性之违法行政行为，应该是在衡量基于极重大之公益考虑，以及民众因信赖该处分而产生值得保护之“信赖利益”的重要性小于欲维护之公益时，方才可以许可行政机关行使撤销权。这就是所谓的“利益衡量原则”。
如比较其许可性，显然在利益的衡量上，主管机关受到的限制，虽然不若撤回权的许可来得限制得多，但同样的诉诸“公共利益”的维护，在行使撤回权方面，乃在只限于“积极防止危害”为许可条件;反之，在撤回权行使方面，只要认为撤销不至于造成公益的损害或给予相对人过度的侵害，而违反利益衡量者，方可为之。因此主管机关就必须衡量利弊，这是行政机关对于信赖保护所受到的限制。
其次，在第二重的保障功能，是具体行为的当事人，丧失了具体之权利现状的保障后，乃类似公用征收的法理，形成民眾对公共利益的牺牲（为公共利益而丧失掌握土地与不动产所有权之权利），而后国家应当给予一个公正的损失补偿。这也是将信赖利益的保护，视同宪法保障财产权的公共利益一样，民众牺牲了信赖利益的保护，而产生财产利益，应当给予公正的补偿。基于同样的法理，行政机关负有给予补偿之义务（德国《联邦程序法》第49条第5款的规定;台湾地区“行政程序法”第120条及第126条）。
上述这种许可行政机关行使改变过去行政行为所产生的法律关系，必须在公共利益的增进、以及平衡相对人的财产及权利损失，并给予公正的补偿后方得许可的原则，都可以算是最高人民法院在本案判决的“典型意义”中所宣示的“利益衡量原则”。
（2）排除信赖利益保障的要件
在此，就必须讨论到前述法定排除信赖利益保障的要件——所谓违法授益具体行政行为的信赖利益保护之界限问题。依《行政许可法》第69条第4款之规定，如果行政许可乃是以欺骗、贿赂等不正当手段取得者，应予撤销，且所得利益毋庸保障。
此即“信赖利益的排除条款”。这三个条件（前两个为例示性规定，第三者为概括规定），都和德国行政法的相关规定，大致相仿。不过就本案案情而言，德国的相关规定可能更贴切案情需要。依德国《联邦行政程序法》第48条有下列三种信赖利益保护的排除规定：①以诈欺、胁迫或贿赂方法使行政机关作成处分者;②对重要事项提供不正确数据或为不完全陈述，致使行政机关依此资料或陈述而作成行政处分者;③该违法处分之违法性，民众非明知或非因重大过失而不知者。
这三个不值得信赖利益保护的要件中，依德国行政法的学理，都和该瑕疵的具体行政行为的作成有直接的因果关系方可。在此基础上，此瑕疵行政行为的作成，可以归责于行政行为的相对人（虽然可能透过第三人来影响行政机关作出此违法的具体行政行为）。这也是行政机关施与民众任何不利益的公权力行为，例如行政处罚，必须基于“有责性”原则（例如第3个要点，已经将故意或过失的原则纳人，即可满足此有责性之原则），方得为之。这已经是由刑法原则，上升至行政法原则，甚至称为宪法原则的一个典型例子，也是表明许多宪法与公法的原则，会经由“跨法域”——且多半由刑法原则，跨人行政法，而登堂人室，成为宪法位阶的原则。
这种有责性的要件似乎都表现在《行政许可法》第69条第4款的三种要件的内容之中。
既然“有责性”原则是排除违法授益行政行为相对人享受信赖利益保护的一个要件，因此此条件必须民众有“明知”或有重大过失而不知违法处分之违法性，才免除行政机关的补偿义务。故必须由行政机关负举证责任，证明民众的“明知违法性”或“重大过失而不知违法性”。行政机关举证能力及负担，将是一大考验。
如前所述，行政机关要主张相对人不值得享受信赖利益保护，必须证明其已满足“有责性”原则。这在上述三种排除要件中，第1项的诈欺等行为，本身即具备了不法性，也都是故意行为，岂有“过失诈欺”或“过失胁迫与贿赂”之可能？应否认其具有值得保护的价值，宪法学上并无疑义。不过，此一项条件，因为这些都是“促成犯”（Erwirken），乃促成一定明确的目标指向的行为，如果非基于明确，要误导行政机关作出此违法行政行为之决定者，不属于此要件。此三个条件都是“影响作成决定者之意志”，易言之，是以不正当手段影响行政机关作出决定。就以影响到行政机关的意志之途径而言，至于是诈欺或胁迫等行为，则不一定需以刑法的构成要件而论，即使相对人乃是扮演帮助犯或教唆犯的角色，而让行政机关作出错误的决定时，依德国联邦法院1985年的案例，仍可满足此项要件。 其次虽然此3款要件在不当影响主管机关的作成意志，但结果却是合法的行政决定时，则主管机关并不能以“企图不当影响行政机关的作成意志”为由，而祭出此排除信赖利益的条款。可见得最终的具体行政行为是否合法，才是涉及到可否排除信赖利益的关键要素。可见得此3款似乎极为严格，也充满了道德可谴责性的排除要件，在德国，实务上还是会产生若干原则与例外，值得我们参考。
至于第2项的资料填具不全，这也是本案原行政决定机关所坚持之点（虽然《行政许可法》并未如德国《联邦行政程序法》般对排除信赖利益的要件中，有特别强调在实务中经常会出现的有意填具不实资料以获得具体行政行为的案例，作为规范的要件之一，而是笼统地划归在“欺骗”的范围，虽然解释上可通，但不如德国的规定来得明确与针对性）。然而，在今日公文泛滥的时代，为讲求具体行政行为的明确性，“证书主义”大行其道，举凡几乎所有的行政行为，由申请、答辩到作成具体行为，都会通过大量的文书与信息登载为必要。如果动辄以登载不实，并指摘其“欺骗”，而论定整个行为为违法而不值得信赖保护，岂非“以小疵害大义”？因此，即连法律效果最严格的无效行政行为，法律还许可万一只有部分为无效，还可让其他部分继续有效，而不至于造成全部无效的后果（德国《联邦行政程序法》第44条第4款，台湾地区“行政程序法”第112条），以维持法律秩序的安定性。可见得一部分行政行为的瑕疵，并不能当然导致整个行政行为的违法与不利后果，这是“举重以明轻”的道理。
因此民众只要在不涉及到行政机关最终做决定所绝对必须参考的信息，有故意或重大过失而为虚伪记载或记载不明确的条件下，其他枝节式的信息，并不影响其日后应享受的信赖利益保护。
至于他人所提供不实信息，而影响行政机关所作出的具体行政行为而造成不法结果时，能否比照第一款的情形，而排除其享受信赖利益的保障？如采肯定说，未免与本款的构成要件，将行为人限于相对人的意旨不符，因为信赖利益保障制度正是保障无辜的行政行为相对人，故不能够为他人不实的信息而使相对人遭受“池鱼之殃”。所以不得专以“不法结果论”来苛责相对人。
就此而言，最高人民法院在本案宣示被告机关仅以相对人一项资格登记未尽清晰为由，似乎是满足免除信赖保护条件第2项的登载不实，特别是涉及到原告当时申请征地补办许可的资格，本即不符合法定要件，且是重要的信息，足以作为原决定机关许可或不准原告申请的重要理由。如果原告故意或以重大过失，为此重要事项的登载不实，自可满足此第2项的要件。
但是，主管机关的指摘，却不是主张第2项，而是可以划人第1项的“行使欺骗手段”。如此一来，如果是属于第2项的要件，故意与重大过失皆可符合要件，但主张第1项的“诈欺手段”，若要成立，除非须满足相对人的故意犯要件，不然就要以他人故意犯的條件为必要，而不能基于相对人的过失行为而为主张。这种巧妙地区分，就可以论定原告是否有排除信赖利益保障的资格。同时主管机关对构成第1项及第2项的要件，都有举证的责任。但若要证明其有第1项的故意要件并不容易，这也是最高法院在本案判决中认定主管机关作出的4号决定，证据并不完备，就是与学理见解完全一致的表现。
其次，在满足第2项的诚实申报要件方面，本号判决也认为，对于民众提出的资料主管机关负有“审慎调查”的义务。换言之，行政机关并非得就民众提供的信息照单全收，而有依法行使调查事实与证据，俾可作出最符合法律规定及达成行政任务的具体行政行为，这是行政机关依法行政的当然义务（德国《联邦程序法》第24条以下;台湾地区“行政程序法”第36条以下）。准此，一方面，本于民众负有协力的义务。民众负有诚实提出真实资料给行政机关作出正确与合法行政行为的义务，然而，此并非表明主管机关完全处于被动、没有及时与事后审查相关数据资料、澄清疑点，并请民众提出更正信息之义务，这些都是属于行政机关正确行使职权，也是诚信原则的表现。尤其是现代行政理念已经大力推行行政指导制度，行政机关更应该主动发挥给予民众充分信息等属于行政指导之精神，避免触法的后果。
这也是本号判决本于程序正义与正当法律原则，要求行政机关在作出于民众不利行政行为前，应当充分给予沟通的机会与信息，特别是不利的法律后果，这与德国行政法学保障民众信赖利益的精神完全一致。
本案的讨论，也可以让我们比较一下较为进步的德国法例，对于排除信赖利益须具备主观要件（有责性）的讨论，可提供中国在考虑如何引入主观有责性条件下，是否仍有例外情形可主张信赖利益保护的问题，例如基于重大过失而提供不实的信息，是否一概、还是必须严格限定在“决定给予行政行为的关键性信息”为限，方可纳入排除其在享受信赖利益保护的范围之内。这些都是德国法例能够提供我们比较法上的一个思考素材。
4.行政机关的举证义务
前已论及，要满足这3项排除信赖利益的要件，乃行政机关必须负担举证义务。在第1项涉及到不当影响主管机关作成的意志方面，相对人的故意犯虽然为原则，但亦可能是第三人的不法行为所造成，并且实际上形成不法的行政行为时，主管机关负有证明该相对人的故意行为，以及第三人的故意行为之义务;而第2项的提供重大不实信息，也应结合第3项的故意或重大过失之责任要件，而由主管机关来举证。同时在解释时应采取严格的标准，乃基于“例外解释应严格解释”的法律解释原则，排除权利的享有，自属于例外解释，故应有严格的要件。
至于要否比照民事裁判的举证原则，由有利益的一方负举证之责？虽然行政诉讼法远比民事诉讼法的发展为迟，且不少行政诉讼法的规定都援引民事诉讼法的规定，尤其是证据法则方面，容易将行政诉讼的举证责任准用民事诉讼的规定，因此凡是主张对自己有利者，都负有举证的责任。不过，行政机关负有履行法定职权，依职权作出裁量与判断之权力，亦非民事诉讼当事人只为私利争讼，而鲜少涉及公共利益，故举证责任的分配也不应一体看待。
第一，行政机关的举证义务，不必遵循刑事诉讼的严格证据法则;也不必完全比照民事诉讼的举证分配，可以依不同的行政法规来针对特殊的行政事实类型，分配举证义务。但此并不意味行政诉讼的证据法则，可以脱离由民事或刑事诉讼证据法则常年来所型塑的公正、严肃的内在精神，而是必要时特别针对行政行为的特殊性，而有若干的变更，但基本上仍循一般法律的证据原则。避免行政权滥用证据法则来破坏法秩序与法治国原则。 第二，基本上行政机关对于作出的具体行政行为都有说明或举证其合法性的义务，是遵循依法行政原则所得的义务。例如《行政诉讼法》第34条规定：行政机关对作出的行政行为承担举证的责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
不同的行政诉讼模式，有不同的举证义务，例如撤销之诉，原告对具体行政行为如认有违法之理由，即有举证之义务;此依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第6条之规定：“原告可以提供證明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”由后段的规定可知，即使原告认为行政行为违法的证据不足，但被告机关仍然有证明其行政行为合法的义务，更可验证行政机关有前述证明自己行为合法的义务。而在给付之诉或其他形成之诉与确认之诉中，亦有举证之义务，证明行政机关有给付及其他应为行为之理由，例如依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条及第5条，都有类似的规定。
第三，在主张对民众造成不利后果的决定时，例如涉及到撤销或撤回授益具体行政行为时，这种排除条款的援引，主管机关便负有举证的义务，来给变动的法律秩序提供合法性的依据，而民众对主管机关的要求，认为可主张例外保护时，亦有举证的义务。
这是在行政诉讼法的原则上获得的上述结论，有待实际的立法工作来予澄清与具体化，特别是在行政诉讼法内明白的规定。不过，现今各国的行政诉讼法都没有办法详尽地规定。这也是因为行政法的范围太广，各种行政事务有不同的特性，以及每日行政事件数量之庞大，远非行政诉讼或民事诉讼的案件可比，也因此举证责任的分配在行政实务的运作上，显得特别地困难。
尤其是行政机关为执行勤务，特别在涉及到侵犯人权方面，必须获得法律的授权，且会纳入行政裁量的范围之内，行政机关既然享有地位的优越，也会反应在对其权力外表的合法性推论之上。故原则上，行政机关所作所为，只要在其权限范围内，以及没有外表重大瑕疵，构成无效情形外，都推定其合法，包括对事实的认定在内固。
这也是行政执法的效率与便利性所不得不然。例如交通警察在指挥交通时发现有车辆闯红灯、大声鸣笛，而处罚之。试问能否要求该警察必须提出闯红灯的证据（照片、人证），方得处罚？在处罚噪音方面，必须提出录音与量音表佐证之，方得证明人民有违规之举？倘若如此严格要求，恐怕交通执法成功可能性，要十中不得其一。
但如此一来，也可能会使行政滥权的状态形成无法控制的现象。不仅容易伤及民众对行政行为的公信力，也会丧失法院的中立性。因此行政执法，也应讲求证据。在交通处罚里，例如违规停车或超速，都已经提升到要求主管机关举出证据的层次，显现出证据力对行政合法性的决定力。这也是依法行政水平提升的显例。轻微的交通违规，有时很难举证，例如违反交警的指挥手势，不当鸣笛等，甚至证据容易灭失等，德国法学界称为“证据困境”（Beweisnot），如要免除主管机关的举证责任，应当透过法律明白地规定，且在属于“微罪轻罚”时，方可为之。同时，本于尊重国家公务员的专业判断与中立执法，应当实行“举证责任倒置”制度，在法定有“推定违法”的情形——例如违反法定不作为的义务而为行为时，却不一定会造成危害结果为处罚要件时，即属推定有过失，而符合可罚条件，此时人民遭到主管机关的不利公权力对待时，即有提出反证，证明行政违法的举证义务。同时行政机关必须仔细斟酌人民的抗辩，这也是行政程序法已经强调的“诚信原则”，行政机关也基于比例原则，及主权在民（为人民服务）的指导原则，对人民有利或不利的事项，都要一并注意，这也纳人到行政裁量权的理论之中。现在的行政裁量权，已经不是古典行政法所强调的“自由裁量”，而是“符合义务的裁量”（PflichtmaBige Ernlessen），不仅要求行政机关要遵守授权裁量的目的，也要仔细斟酌对人民权利有无尽到符合比例原则、最少侵害的要求。如有违反，即可构成裁量的滥用，这也是行政审判可以纠正裁量滥用的典型案例。
三、结论——清除制定《行政程序法》的理念障碍
由本案的事实，提到了主管机关本着“有错必究”的精神，对于过去没有详尽调查原告提出的资料内容，而给予了有利的征地许可申请，而后再以此数据内容中有一项不合法定要件为由，指摘其为诈欺手段，而撤销原有的许可。其改正错误之执法态度固然可嘉，但其援引的理由（诈欺手段与不实登录），虽然乍看之下颇符合以德国行政法学思潮为主的主流学说中对于排除信赖利益保护所定的原则，但只属“皮毛”而未真正符合该要件之精神。
也因此，最高人民法院在本案判决中对于主管机关上述“诈欺手法”的指正，认为证据力不足、以及原告当年提出的信息，虽有不符合法定规定之处，但主管机关亦有违反审慎检核之义务，并且没有履行正当法律程序，告知相对人相关的信息以给予申辩的机会，因此认定人民享有信赖利益的保障。这种见解颇为正确。不过如何连接主管机关认事用法的方法论上之缺陷，以及最高人民法院在本号判决的正确结论与理由之间，架构一个比较完整的学术理论体系之论述，是本文尝试努力之处。最高人民法院近十余年来，已经在不少判决中使用了“信赖利益保护”的用语，显示已经正视到信赖利益保护的重要性，在此同时也加强了“周边概念”——例如程序正义，以及利益衡量原则的尊重，俨然形成一股可喜的风潮。
这对我国行政法学而言是一个划时代性的进步指标，如同本文在论及行政许可法对于撤回、撤销与注销几乎概念混同的情形时，已经提及法学界过去没有严格区分撤回与撤销的概念与区别，这在台湾地区引进“行政程序法”立法（1999年）以前，传统的行政法学保守见解，并无二致。
随着《行政许可法》的法条中引进了撤回概念，以及不同意义的撤销概念与制度后，使得近年来中国行政法学界以及最高人民法院都重视到了授益具体行政行为，行政机关究竟应当受到何种限制，方能行使撤回或撤销的裁量权问题，这是关涉到一部行政程序法的立法最困难，也是需要在立法前，对广大执法队伍的行政组织人员，进行相关法律法制再教育的主要内容。
所以本案以及其他相关案例开启了研究信赖利益保护的范围与界限，可以清除将来制定《行政程序法》的理论障碍，而让日后立法在广泛获得共识下水到渠成。
关键词：信赖利益 保护 界限
一、判决内容
最高人民法院公布的第一批行政审判十大案例中，有一件涉及到信赖利益保护的问题——郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案（简称本案）。由于信赖利益保护关涉到建立诚信政府、加强人民对执法公权力的信心，有无比重要的价值，甚且关涉到法律秩序的安定，因此在现代的宪法学上，恒将此原则视为“法治国家理念的核心”。这一个原则是典型的不见诸于任何法规的规定在前，而是透过公法学理的专研后，广泛形成司法审查的原则，且提升为法治国家的基本原则后，才成为拘束立法权、司法权、甚至立法权的指导原则之一。
鉴于行政权力是所有国家公权力使用最为频繁、也最容易滥权的为避免行政公权力出尔反尔、让民众相信公权力行为的信心可能顿时灭失，信赖利益保护在二次大战以后，已经提升其重要性，与行政裁量及具体行政行为一起，成为行政法学的一个重要制度。
本文将以本案作为讨论信赖利益保护与界限的例子，以呈现此可称为行政法学与行政程序法中最困难、也是由纯学理所匯集而成的理念之概貌。
（一）基本案情
1995年11月，郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称豫星调味品厂，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。
1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积12612.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。
（二）裁判结果
郑州市中级人民法院一审认为，豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围，郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施（土地管理法）办法》相关规定，遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后，河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中，均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。
最高人民法院提审后认为，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是，被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”，而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。同时，4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，所做的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，程序明显不当。此外，4号决定未充分考虑涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护（如需查清是否存在发证到注销期间合理投入），遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决，确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。
（三）典型意义
本案典型意义在于，加强对各类非公有制经济市场主体的产权保护，是当前人民法院的一项迫切任务，行政审判在监督行政机关依法行政方面意义重大。本案中，郑州市政府针对其十年前的错误颁证行为，仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之，没有考虑当事人曾在申请表中据实填写“个体”而行政机关未尽到审慎审查义务，亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性，被最高人民法院指出事实认定有误，程序明显不当。最高人民法院同时指出，对于信赖利益及如何弥补问题，可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决，对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性，具有重要的审判监督价值。
二、本案判决之评析
（一）本案值得赞许之处
本案基于保障公民财产权的立场，对于行政机关过往作出的违法颁证行为，不允许动辄主张原告取得国有土地使用证乃是使用欺骗手段，从而不值得予以保护，乃是强调信赖利益保护的一个典型案例。行政机关作出违法的行政行为，原机关或其上级机关，本应本着“有错必纠”的精神，一旦发现错误，应立即予以纠正，这也是第一批十大行政审判经典案例中的“居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案”（第三案例）中最高人民法院认为该案的“典型意义”——法治政府要求行政机关在执行职务时必须勇于负责与担当，虽然行为当时主管机关确实无法发现真相，在依职权判断而为行政行为后，不管是原决定机关或者是其上级机关，在发现有事实足以怀疑原行政行为的合法性时，即有义务加以改正。 同时，本号判决强调“利益衡量”问题，以及“正当法律程序”的重要性。在前者，最高人民法院认为被诉行为剥夺了原告的土地使用权利，造成重大的不利，却没有给予适当的咨讯，包括事前未告知将有不利的行政行为，在过程中也未给予充分的申辩与陈述机会，以及登载不实会有不利的法律后果……，前者也可划归在“比例原则”（合理性原则）范围之内，包括是否满足最少侵犯的必要性原则，以及是否能使公益的增进超过原告人所损失的私益（所谓“利益衡量原则”）（Interessenabwagung）;后者则是涉及到“正当法律程序”（due process nflaw），这是要求“程序正义”（verfahrengerechtigkeit），也是行政透明化不可或缺的一环。最高人民法院对此也给予了高度的重视，例如同样在第一批公布的十大行政审判典型案例中的第一案（林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案），便是本着尊重行政程序的精神，而行使行政调解权之例子。
这些行政程序的应循步骤，本系行政程序法应规范的内容，但在未制定此类法律前，欧美先进国家则是先透过学术界的探讨获得共识后，才会提到立法者的议事桌上。德国、日本以及我国台湾地区莫不如此。如今我国也循此途径，由实务界最权威的最高人民法院强调与树立此原则，相信会给日后制定行政程序法扫除最困难的障碍——关于信赖利益的保护，这是整个行政程序法最具学理与困难的一部分，如同古人所谓“庖丁解牛”，盘根错节既破，遂可迎刃而解。
此外，既然最高人民法院反对行政机关滥行指摘原告使用诈欺手段的理由是“相关证件登载不清”，在此情形下剥夺原告享受信赖保护之利益，有行政滥权之虞。这便涉及到行政法学对于信赖利益保护的“界限问题”，值得进一步探究。
（二）信赖利益保护的要件与界限
1.应区分无效的行政行为或有瑕疵的行政行为
基于依法行政的原则，违法的行政行为，本不应获得法律的保障，以免侵犯“法律优越原则”，这也是德国行政法学创始人奥图·麦耶教授所主张依法行政必须服膺三个子原则的最重要一个（另外两个子原则为“法律具有创造与拘束个人权利与义务的能力”，以及“法律保留原则”）。
为了监控此法律优越原则，作出原行政行为之机关，以及对其有指挥监督权之上级机关，皆应随时改正此错误。这又可分此违法的行为，是否一开始就构成了无效的行为，倘答案是肯定者，则这种行为自始无效，根本不产生法律效力，行政行为的相对人，自然不受其拘束，也无权利的丧失可言。但为了明确表明这个行政行为的无效，行政程序法除了赋予行政机关依职权认定其为无效外，行政相对人也可以诉请法院，确认行政行为无效。
如果此行政行为并非无效，易言之尽管是违法，但在未撤销或撤回前，是继续有法律效力的，这属于“有瑕疵”的行政行為，就会涉及到信赖利益保护的问题。
因此，在讨论信赖利益的概念之前，先要排除所谓无效行政行为的可能性。然而如何确定行政行为违法，无效呢？在德国制定的《联邦行政程序法》（1976年）中明确规范无效行政行为的要件之前，经过了半个世纪学说的讨论，而后形成立法的共识。大致上，分为三种学说：
第一种理论：严重说（Schweretheorie），即行政处分的违法程度极为严重，以致于不能承认其为合法有效之处分。至于严重程度，须以各个行政处分之情形及所涉及法规之不同，而作个案判断。
第二种理论：显著说（Evidenztheorie），又分为内在违法显著及外观违法显著说。前者探求违法的实质面、整体面显著违法，而后者只要在外观上有显著瑕疵，任何人皆可发现。
第三种理论：混合说（Mischtheorie），这是在个案实际的判断时，可以兼采这两种见解，即“外观显著重大瑕疵”理论。例如德国《联邦行政程序法》第44条第2款规定有六种情形为无效：（1）不能由书面行政处分中得知处分机关者;（2）应以证书方式作成而未给予证书者;（3）未经授权而违背专属管辖之规定或缺乏事务权限者;（4）内容对于任何人均属不能实现者;（5）所要求或许可之行为构成犯罪或其他可罚行为者;（6）内容违背公共秩序善良风俗者。
2.瑕疵的行政行为
这是指行政行为在外观上并无明显且重大瑕疵，但却是实质上的违反法令。又可以分为可以撤回的违法行为以及可撤销的违法行为。所谓可撤回的行为是指当初为行政行为时乃合法，而事后法令变更（或是情势变更，而有重大的公共利益需要时），不应再维持其合法效力，例如《行政许可法》第8条的规定。
至于可撤销的违法行为，指行政行为当时已违法，事后发现，欲求补正，才撤销其效力，例如《行政许可法》第69条第1款的规定
就这种行为时的合法性与否，依照德国行政法学的见解，可以区分为：撤回权的效力是“事后效力”，承认过去皆有效力;而撤销权原则上应当是“自始撤销”，但如果这种彻底改变过去以来的法律关系，变动太大，以至于影响公共利益或对当事人的权利影响太大时，也可许可行政机关不必硬性地产生涉及无效的效力，而改为事后生效。由此可见，行政机关掌控了现存法律秩序的存废，以及有无溯及效力的裁量权力。
然而，我国《行政许可法》的相关规定，似乎都没有作此区别，皆以事后失效为主。例如撤回（第8条）、撤销（第69条），都可以利用许可“注销”的方式为之（第70条），可见都未提及溯及失效的可能性。
行政机关的更正权力既然严重影响了法律的安定性，为防止其弊，行政法学上产生了一些重要的因应原则：
第一，应该区分是授益或侵益之行政行为。如果这是不法给予民众利益时，那么会涉及到信赖利益保护的问题;反之此违法的行政行为是给民众带来不利益（负担），则“知过能改，善莫大焉”。行政机关应当负有义务随时改正，并且应给予民众合法的补偿与赔偿。
第二，既然撤销会产生溯及的效力，在行政法学尚未发达到能够区分撤回与撤销权的阶段，例如台湾地区在实施“行政程序法”之前，行政机关与行政诉讼，经常使用撤销权来取代撤回权，换言之，不去区分行为时是否合法，一律以后来行政机关的新行为来否认过去行为的合法性;另外也对撤销权不认为具有溯及效力，而认为只是“事后效力”。如此一来，对行使撤销权后的法律问题虽然较为简便与单纯，但不免牺牲了行政法学发展过程所获得的精确性分析结论，也会混乱了信赖利益保障的法理架构。 就以本案而言，最高人民法院认为原告并非村办企业，自始并无申请办理征地的资格，但主管机关却不察，而给予以“违法的征地申请”，这是属于违法授益的具体行政行为。因此讨论其是否享有信赖利益的保障资格，就要比合法具体行政行为的信赖利益，范围与密度要来得小，也才会涉及到法学上所称：有无排除信赖保护的要件。
因此讨论本案，必须以原告的利益损失，是否基于当初合法的具体行政行为，或不合法的具体行为，作为探讨的前提要件。这是学理上的当然结果，不过在本案的判决理由上，似乎并未开章明义地加以阐明，似乎未能妥善连接行政法的法理。
3.信赖利益的保障条件及界限
（1）信赖利益保护的“双重保障功能”
既然对民众已给予授益的瑕疵行政行为之原因，有事后瑕疵（可撤回），以及自始瑕疵（可撤销）两种，对民众的信赖感而言，前者自然应当给予更高度的保障;反之，在后者，保障密度应降低。
在此涉及到信赖利益的“双重保障功能”（Doppelschutzwirkung）。
第一重的保障功能，乃是“维持现状”，也称为“现状保护”（zustandsschutz），这是指一旦民众信赖主管机关所作出的行政行为，除非具有高度的公共利益，否则不能够行使撤回或撤销权，这是信赖利益可以发挥保障民众“既得利益”的权利，不仅是合法的具体行政行为，甚至在不合法的具体行政行为，都皆可享受之。
此第一重的保障功能，在合法授予利益的具体行为的撤回方面，保障力度尤为强烈，必须在严格的要件下，方可为之，包括一定的理由（例如法律许可或是公共利益的急迫需要），或有一定严格的事件限制（例如在产生撤回原因两年为之）。
至于在违法利益的具体行政行为的撤销方面，就要透过“利益衡量”的考虑。
按理说，民众不能要求法律保障其不合法之利益，有权机关自得随时撤销。然而，若是民众已经信赖此违法行政行为，进而形成新的法律关系及秩序时，骤予撤销，亦恐失其公允。故对授益性之违法行政行为，应该是在衡量基于极重大之公益考虑，以及民众因信赖该处分而产生值得保护之“信赖利益”的重要性小于欲维护之公益时，方才可以许可行政机关行使撤销权。这就是所谓的“利益衡量原则”。
如比较其许可性，显然在利益的衡量上，主管机关受到的限制，虽然不若撤回权的许可来得限制得多，但同样的诉诸“公共利益”的维护，在行使撤回权方面，乃在只限于“积极防止危害”为许可条件;反之，在撤回权行使方面，只要认为撤销不至于造成公益的损害或给予相对人过度的侵害，而违反利益衡量者，方可为之。因此主管机关就必须衡量利弊，这是行政机关对于信赖保护所受到的限制。
其次，在第二重的保障功能，是具体行为的当事人，丧失了具体之权利现状的保障后，乃类似公用征收的法理，形成民眾对公共利益的牺牲（为公共利益而丧失掌握土地与不动产所有权之权利），而后国家应当给予一个公正的损失补偿。这也是将信赖利益的保护，视同宪法保障财产权的公共利益一样，民众牺牲了信赖利益的保护，而产生财产利益，应当给予公正的补偿。基于同样的法理，行政机关负有给予补偿之义务（德国《联邦程序法》第49条第5款的规定;台湾地区“行政程序法”第120条及第126条）。
上述这种许可行政机关行使改变过去行政行为所产生的法律关系，必须在公共利益的增进、以及平衡相对人的财产及权利损失，并给予公正的补偿后方得许可的原则，都可以算是最高人民法院在本案判决的“典型意义”中所宣示的“利益衡量原则”。
（2）排除信赖利益保障的要件
在此，就必须讨论到前述法定排除信赖利益保障的要件——所谓违法授益具体行政行为的信赖利益保护之界限问题。依《行政许可法》第69条第4款之规定，如果行政许可乃是以欺骗、贿赂等不正当手段取得者，应予撤销，且所得利益毋庸保障。
此即“信赖利益的排除条款”。这三个条件（前两个为例示性规定，第三者为概括规定），都和德国行政法的相关规定，大致相仿。不过就本案案情而言，德国的相关规定可能更贴切案情需要。依德国《联邦行政程序法》第48条有下列三种信赖利益保护的排除规定：①以诈欺、胁迫或贿赂方法使行政机关作成处分者;②对重要事项提供不正确数据或为不完全陈述，致使行政机关依此资料或陈述而作成行政处分者;③该违法处分之违法性，民众非明知或非因重大过失而不知者。
这三个不值得信赖利益保护的要件中，依德国行政法的学理，都和该瑕疵的具体行政行为的作成有直接的因果关系方可。在此基础上，此瑕疵行政行为的作成，可以归责于行政行为的相对人（虽然可能透过第三人来影响行政机关作出此违法的具体行政行为）。这也是行政机关施与民众任何不利益的公权力行为，例如行政处罚，必须基于“有责性”原则（例如第3个要点，已经将故意或过失的原则纳人，即可满足此有责性之原则），方得为之。这已经是由刑法原则，上升至行政法原则，甚至称为宪法原则的一个典型例子，也是表明许多宪法与公法的原则，会经由“跨法域”——且多半由刑法原则，跨人行政法，而登堂人室，成为宪法位阶的原则。
这种有责性的要件似乎都表现在《行政许可法》第69条第4款的三种要件的内容之中。
既然“有责性”原则是排除违法授益行政行为相对人享受信赖利益保护的一个要件，因此此条件必须民众有“明知”或有重大过失而不知违法处分之违法性，才免除行政机关的补偿义务。故必须由行政机关负举证责任，证明民众的“明知违法性”或“重大过失而不知违法性”。行政机关举证能力及负担，将是一大考验。
如前所述，行政机关要主张相对人不值得享受信赖利益保护，必须证明其已满足“有责性”原则。这在上述三种排除要件中，第1项的诈欺等行为，本身即具备了不法性，也都是故意行为，岂有“过失诈欺”或“过失胁迫与贿赂”之可能？应否认其具有值得保护的价值，宪法学上并无疑义。不过，此一项条件，因为这些都是“促成犯”（Erwirken），乃促成一定明确的目标指向的行为，如果非基于明确，要误导行政机关作出此违法行政行为之决定者，不属于此要件。此三个条件都是“影响作成决定者之意志”，易言之，是以不正当手段影响行政机关作出决定。就以影响到行政机关的意志之途径而言，至于是诈欺或胁迫等行为，则不一定需以刑法的构成要件而论，即使相对人乃是扮演帮助犯或教唆犯的角色，而让行政机关作出错误的决定时，依德国联邦法院1985年的案例，仍可满足此项要件。 其次虽然此3款要件在不当影响主管机关的作成意志，但结果却是合法的行政决定时，则主管机关并不能以“企图不当影响行政机关的作成意志”为由，而祭出此排除信赖利益的条款。可见得最终的具体行政行为是否合法，才是涉及到可否排除信赖利益的关键要素。可见得此3款似乎极为严格，也充满了道德可谴责性的排除要件，在德国，实务上还是会产生若干原则与例外，值得我们参考。
至于第2项的资料填具不全，这也是本案原行政决定机关所坚持之点（虽然《行政许可法》并未如德国《联邦行政程序法》般对排除信赖利益的要件中，有特别强调在实务中经常会出现的有意填具不实资料以获得具体行政行为的案例，作为规范的要件之一，而是笼统地划归在“欺骗”的范围，虽然解释上可通，但不如德国的规定来得明确与针对性）。然而，在今日公文泛滥的时代，为讲求具体行政行为的明确性，“证书主义”大行其道，举凡几乎所有的行政行为，由申请、答辩到作成具体行为，都会通过大量的文书与信息登载为必要。如果动辄以登载不实，并指摘其“欺骗”，而论定整个行为为违法而不值得信赖保护，岂非“以小疵害大义”？因此，即连法律效果最严格的无效行政行为，法律还许可万一只有部分为无效，还可让其他部分继续有效，而不至于造成全部无效的后果（德国《联邦行政程序法》第44条第4款，台湾地区“行政程序法”第112条），以维持法律秩序的安定性。可见得一部分行政行为的瑕疵，并不能当然导致整个行政行为的违法与不利后果，这是“举重以明轻”的道理。
因此民众只要在不涉及到行政机关最终做决定所绝对必须参考的信息，有故意或重大过失而为虚伪记载或记载不明确的条件下，其他枝节式的信息，并不影响其日后应享受的信赖利益保护。
至于他人所提供不实信息，而影响行政机关所作出的具体行政行为而造成不法结果时，能否比照第一款的情形，而排除其享受信赖利益的保障？如采肯定说，未免与本款的构成要件，将行为人限于相对人的意旨不符，因为信赖利益保障制度正是保障无辜的行政行为相对人，故不能够为他人不实的信息而使相对人遭受“池鱼之殃”。所以不得专以“不法结果论”来苛责相对人。
就此而言，最高人民法院在本案宣示被告机关仅以相对人一项资格登记未尽清晰为由，似乎是满足免除信赖保护条件第2项的登载不实，特别是涉及到原告当时申请征地补办许可的资格，本即不符合法定要件，且是重要的信息，足以作为原决定机关许可或不准原告申请的重要理由。如果原告故意或以重大过失，为此重要事项的登载不实，自可满足此第2项的要件。
但是，主管机关的指摘，却不是主张第2项，而是可以划人第1项的“行使欺骗手段”。如此一来，如果是属于第2项的要件，故意与重大过失皆可符合要件，但主张第1项的“诈欺手段”，若要成立，除非须满足相对人的故意犯要件，不然就要以他人故意犯的條件为必要，而不能基于相对人的过失行为而为主张。这种巧妙地区分，就可以论定原告是否有排除信赖利益保障的资格。同时主管机关对构成第1项及第2项的要件，都有举证的责任。但若要证明其有第1项的故意要件并不容易，这也是最高法院在本案判决中认定主管机关作出的4号决定，证据并不完备，就是与学理见解完全一致的表现。
其次，在满足第2项的诚实申报要件方面，本号判决也认为，对于民众提出的资料主管机关负有“审慎调查”的义务。换言之，行政机关并非得就民众提供的信息照单全收，而有依法行使调查事实与证据，俾可作出最符合法律规定及达成行政任务的具体行政行为，这是行政机关依法行政的当然义务（德国《联邦程序法》第24条以下;台湾地区“行政程序法”第36条以下）。准此，一方面，本于民众负有协力的义务。民众负有诚实提出真实资料给行政机关作出正确与合法行政行为的义务，然而，此并非表明主管机关完全处于被动、没有及时与事后审查相关数据资料、澄清疑点，并请民众提出更正信息之义务，这些都是属于行政机关正确行使职权，也是诚信原则的表现。尤其是现代行政理念已经大力推行行政指导制度，行政机关更应该主动发挥给予民众充分信息等属于行政指导之精神，避免触法的后果。
这也是本号判决本于程序正义与正当法律原则，要求行政机关在作出于民众不利行政行为前，应当充分给予沟通的机会与信息，特别是不利的法律后果，这与德国行政法学保障民众信赖利益的精神完全一致。
本案的讨论，也可以让我们比较一下较为进步的德国法例，对于排除信赖利益须具备主观要件（有责性）的讨论，可提供中国在考虑如何引入主观有责性条件下，是否仍有例外情形可主张信赖利益保护的问题，例如基于重大过失而提供不实的信息，是否一概、还是必须严格限定在“决定给予行政行为的关键性信息”为限，方可纳入排除其在享受信赖利益保护的范围之内。这些都是德国法例能够提供我们比较法上的一个思考素材。
4.行政机关的举证义务
前已论及，要满足这3项排除信赖利益的要件，乃行政机关必须负担举证义务。在第1项涉及到不当影响主管机关作成的意志方面，相对人的故意犯虽然为原则，但亦可能是第三人的不法行为所造成，并且实际上形成不法的行政行为时，主管机关负有证明该相对人的故意行为，以及第三人的故意行为之义务;而第2项的提供重大不实信息，也应结合第3项的故意或重大过失之责任要件，而由主管机关来举证。同时在解释时应采取严格的标准，乃基于“例外解释应严格解释”的法律解释原则，排除权利的享有，自属于例外解释，故应有严格的要件。
至于要否比照民事裁判的举证原则，由有利益的一方负举证之责？虽然行政诉讼法远比民事诉讼法的发展为迟，且不少行政诉讼法的规定都援引民事诉讼法的规定，尤其是证据法则方面，容易将行政诉讼的举证责任准用民事诉讼的规定，因此凡是主张对自己有利者，都负有举证的责任。不过，行政机关负有履行法定职权，依职权作出裁量与判断之权力，亦非民事诉讼当事人只为私利争讼，而鲜少涉及公共利益，故举证责任的分配也不应一体看待。
第一，行政机关的举证义务，不必遵循刑事诉讼的严格证据法则;也不必完全比照民事诉讼的举证分配，可以依不同的行政法规来针对特殊的行政事实类型，分配举证义务。但此并不意味行政诉讼的证据法则，可以脱离由民事或刑事诉讼证据法则常年来所型塑的公正、严肃的内在精神，而是必要时特别针对行政行为的特殊性，而有若干的变更，但基本上仍循一般法律的证据原则。避免行政权滥用证据法则来破坏法秩序与法治国原则。 第二，基本上行政机关对于作出的具体行政行为都有说明或举证其合法性的义务，是遵循依法行政原则所得的义务。例如《行政诉讼法》第34条规定：行政机关对作出的行政行为承担举证的责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
不同的行政诉讼模式，有不同的举证义务，例如撤销之诉，原告对具体行政行为如认有违法之理由，即有举证之义务;此依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第6条之规定：“原告可以提供證明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”由后段的规定可知，即使原告认为行政行为违法的证据不足，但被告机关仍然有证明其行政行为合法的义务，更可验证行政机关有前述证明自己行为合法的义务。而在给付之诉或其他形成之诉与确认之诉中，亦有举证之义务，证明行政机关有给付及其他应为行为之理由，例如依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条及第5条，都有类似的规定。
第三，在主张对民众造成不利后果的决定时，例如涉及到撤销或撤回授益具体行政行为时，这种排除条款的援引，主管机关便负有举证的义务，来给变动的法律秩序提供合法性的依据，而民众对主管机关的要求，认为可主张例外保护时，亦有举证的义务。
这是在行政诉讼法的原则上获得的上述结论，有待实际的立法工作来予澄清与具体化，特别是在行政诉讼法内明白的规定。不过，现今各国的行政诉讼法都没有办法详尽地规定。这也是因为行政法的范围太广，各种行政事务有不同的特性，以及每日行政事件数量之庞大，远非行政诉讼或民事诉讼的案件可比，也因此举证责任的分配在行政实务的运作上，显得特别地困难。
尤其是行政机关为执行勤务，特别在涉及到侵犯人权方面，必须获得法律的授权，且会纳入行政裁量的范围之内，行政机关既然享有地位的优越，也会反应在对其权力外表的合法性推论之上。故原则上，行政机关所作所为，只要在其权限范围内，以及没有外表重大瑕疵，构成无效情形外，都推定其合法，包括对事实的认定在内固。
这也是行政执法的效率与便利性所不得不然。例如交通警察在指挥交通时发现有车辆闯红灯、大声鸣笛，而处罚之。试问能否要求该警察必须提出闯红灯的证据（照片、人证），方得处罚？在处罚噪音方面，必须提出录音与量音表佐证之，方得证明人民有违规之举？倘若如此严格要求，恐怕交通执法成功可能性，要十中不得其一。
但如此一来，也可能会使行政滥权的状态形成无法控制的现象。不仅容易伤及民众对行政行为的公信力，也会丧失法院的中立性。因此行政执法，也应讲求证据。在交通处罚里，例如违规停车或超速，都已经提升到要求主管机关举出证据的层次，显现出证据力对行政合法性的决定力。这也是依法行政水平提升的显例。轻微的交通违规，有时很难举证，例如违反交警的指挥手势，不当鸣笛等，甚至证据容易灭失等，德国法学界称为“证据困境”（Beweisnot），如要免除主管机关的举证责任，应当透过法律明白地规定，且在属于“微罪轻罚”时，方可为之。同时，本于尊重国家公务员的专业判断与中立执法，应当实行“举证责任倒置”制度，在法定有“推定违法”的情形——例如违反法定不作为的义务而为行为时，却不一定会造成危害结果为处罚要件时，即属推定有过失，而符合可罚条件，此时人民遭到主管机关的不利公权力对待时，即有提出反证，证明行政违法的举证义务。同时行政机关必须仔细斟酌人民的抗辩，这也是行政程序法已经强调的“诚信原则”，行政机关也基于比例原则，及主权在民（为人民服务）的指导原则，对人民有利或不利的事项，都要一并注意，这也纳人到行政裁量权的理论之中。现在的行政裁量权，已经不是古典行政法所强调的“自由裁量”，而是“符合义务的裁量”（PflichtmaBige Ernlessen），不仅要求行政机关要遵守授权裁量的目的，也要仔细斟酌对人民权利有无尽到符合比例原则、最少侵害的要求。如有违反，即可构成裁量的滥用，这也是行政审判可以纠正裁量滥用的典型案例。
三、结论——清除制定《行政程序法》的理念障碍
由本案的事实，提到了主管机关本着“有错必究”的精神，对于过去没有详尽调查原告提出的资料内容，而给予了有利的征地许可申请，而后再以此数据内容中有一项不合法定要件为由，指摘其为诈欺手段，而撤销原有的许可。其改正错误之执法态度固然可嘉，但其援引的理由（诈欺手段与不实登录），虽然乍看之下颇符合以德国行政法学思潮为主的主流学说中对于排除信赖利益保护所定的原则，但只属“皮毛”而未真正符合该要件之精神。
也因此，最高人民法院在本案判决中对于主管机关上述“诈欺手法”的指正，认为证据力不足、以及原告当年提出的信息，虽有不符合法定规定之处，但主管机关亦有违反审慎检核之义务，并且没有履行正当法律程序，告知相对人相关的信息以给予申辩的机会，因此认定人民享有信赖利益的保障。这种见解颇为正确。不过如何连接主管机关认事用法的方法论上之缺陷，以及最高人民法院在本号判决的正确结论与理由之间，架构一个比较完整的学术理论体系之论述，是本文尝试努力之处。最高人民法院近十余年来，已经在不少判决中使用了“信赖利益保护”的用语，显示已经正视到信赖利益保护的重要性，在此同时也加强了“周边概念”——例如程序正义，以及利益衡量原则的尊重，俨然形成一股可喜的风潮。
这对我国行政法学而言是一个划时代性的进步指标，如同本文在论及行政许可法对于撤回、撤销与注销几乎概念混同的情形时，已经提及法学界过去没有严格区分撤回与撤销的概念与区别，这在台湾地区引进“行政程序法”立法（1999年）以前，传统的行政法学保守见解，并无二致。
随着《行政许可法》的法条中引进了撤回概念，以及不同意义的撤销概念与制度后，使得近年来中国行政法学界以及最高人民法院都重视到了授益具体行政行为，行政机关究竟应当受到何种限制，方能行使撤回或撤销的裁量权问题，这是关涉到一部行政程序法的立法最困难，也是需要在立法前，对广大执法队伍的行政组织人员，进行相关法律法制再教育的主要内容。
所以本案以及其他相关案例开启了研究信赖利益保护的范围与界限，可以清除将来制定《行政程序法》的理论障碍，而让日后立法在广泛获得共识下水到渠成。