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几年来,预算管理工作正受到人们愈来愈多的关注,社会对预算管理工作提出了更高的要求。随着预算管理制度改革的不断深入,预算管理工作正进一步细化、完善、加强,以适应社会管理的需要。县乡财政管理方式改革、国库集中支付管理制度改革、政府收支分类改革、省直管县财政体制改革等,正是顺应这种社会要求而推行的具体管理措施。
以“镇财县管”为核心的县乡财政管理方式改革,其改革的背景是:一些经济薄弱地区的乡镇财政运转日趋困难,公共财政保障能力不断下降,政府负债持续增加,财政风险逐步加大。实施“镇财县管”,可在一定的程度上遏制政府负债的增长,降低并最终化解财政风险。由此可以看出:实施“政财县管”的原因是政府负债持续增加,财政风险逐步加大;其近期目标是遏制负债增长,降低财政风险;其根本目标是消除政府负债,化解财政风险。
其主要内容是:在坚持“四权不变”,即预算管理权不变、资金所有权不变、资金使用权不变、财务审批权不变的前提下,实现“三规范一保证”。即规范乡镇财政预算管理,规范乡镇财政收支行为,规范财政监管措施,保证基层政权正常运转。
针对运行中的镇财县管工作,笔者略有一些浅薄的认识和心得,抛砖引玉,共同探讨,使县乡财政管理体制改革不断深入和完善,以适应社会的发展和需求,这是我们作为社会人的责任,更是我们作为财政人的义务。
一、“镇财县管”中的“得”
1、有利于提高资金的使用效率。利用现代网络手段,加强办公自动化建设,实现远程申报、网上审批,提高了工作效率,同时由于资金的直接拨付,减少了资金的周转环节。这可以带来二方面的好处:一是在降低资金的“浮游量”的同时,提高财政资金在财政部门的“沉淀量”,增强了财政部门的资金调控能力;二是有利于提高财政资金的使用效率。
2、有利于保证乡镇政府最基本的支出需要。在资金所有权、使用权不变的基础上,资金的管理权实现了适度的转移,通过“预算共编”,使资金最大限度地确保乡镇“一保工资、二保运转、三保重点”的支出顺序,为基层政权的稳定性和乡镇经济发展的规划性提供一定的保证。
3、有利于强化乡镇政府的预算意识,规范乡镇政府预算收支行为。通过“预算共编”,适度加大上级财政的资金管理权、监督权,通过强化财政预算指标管理,使乡镇政府的预算意识得以加强,有利于改变乡镇政府预算安排的随意性,杜绝乡镇政府无预算用款、超预算用款的不规范行为。
4、有利于缓解乡镇财政困难,降低财政风险。通过“三清理”及“乡镇政府借贷审批制度”,有利于适度控制乡镇政府负债的膨胀,降低由此带来的财政风险,并最终实现化解财政风险的改革目标。
二、“镇财县管”中的“缺”
1、对乡镇政府债务的化解缺乏切实有效的措施。实施“镇财县管”,与其说是进行财政管理方式改革的尝试,不如说是财力薄弱乡镇债务急速膨胀、财政风险急剧加大所迫。实施“镇财县管”只能对乡镇债务的增长起到一定的遏制、控制,然而,要化解由此而带来的财政风险,绝不是仅靠现行“镇财县管”体制改革所能解决。
2、建立“乡镇政府借贷审批制度”与实施“镇财县管”目标相背离。实施“镇财县管”的目标是控制乡镇政府债务的增长,帮助乡镇政府用增长的财力或节约的财力适量安排还债资金,直至还清债务,彻底化解财政风险。然而建立乡镇政府借贷审批制度,又好比“堵上一个口子,撕开一条裂缝”,从一定程度上会抵消“镇财县管”的成果,甚至会造成县级“财政管不了、政府管不好”的局面。同时,乡镇借贷审批制度又与《预算法》相违背。
3、对乡镇政府的支出行为缺乏有力的监管和约束机制。乡镇债务的增长,既有财力短缺的因素,更是乡镇不量力而行、“求大不求强”的支出行为所致。对其支出行为缺乏有力的监管、约束,导致乡镇预算意识淡薄,无预算用款、超预算用款现象普遍存在,从而造成“假预算、假决算、假平衡”导致“真债务”的后果。
三、完善“镇财县管”的建议
1、县委县政府支持力度的大小是决定“镇财县管”成败的关键。目标管理原则中的“领导推动原则”和“信息传递原则”是决定改革成败的关键,“态度决定细节,细节决定成败”,因此,县委县政府主要负责人对“镇财县管”改革支持力度的大小,直接关系到县级财政部门的监管力度以及所面临的阻力,从而决定“镇财县管”的实施效果。
2、建立与“镇财县管”相配套的监管、约束机制。县委县政府应从讲政治的高度看待“镇财县管”改革,积极出台与“镇财县管”相配套的监管、约束机制,特别要对乡镇无预算用款、超预算用款的行为给予严厉的处罚,硬化预算约束,严格预算安排的严肃性和支出行为的规范性,同时督促乡镇制定化解乡镇债务的实施方案,并将此作为乡镇年度目标责任考核的一项重要内容,切实降低财政风险。
3、坚决取消乡镇政府借贷审批制度。姑且不谈论其是否与《预算法》相违背,乡镇政府借贷审批制度也许作为一项很短暂的权宜之计有其必要性,但如果在短暂的过渡期后不坚决取消的话,则乡镇政府借贷审批制度会转化成债务“反弹器”,甚至是“催化剂”。从实际运行情况看,部分乡镇仍有大额的新债务发生,但却无一例履行借贷审批手续,同时,从另一个侧面讲,乡镇政府借贷审批制度在很大程度上缺乏可操作性:什么样的情况可批,什么样的情况不可批?财力弱的可批,财力强的就批不到?另外,制度要求“因经济发展需要举债的,须在落实来源、还款时间、确定无后顾之忧情况下,经批准可以借贷”,岂不又变成有财力的可批,财力弱的不可批,有财力保证的可借贷发展,无财力保证的无法发展?等等,类似的主观性太强,甚至会造成乡镇不想方设法还债,而转向如何让上级借贷审批,从而使“镇财县管”流于形式,甚至导致更坏的结果。因此坚决取消乡镇政府借贷审批制度,并规定一律不得举借新债。
4、在进一步加大以中央、省、市为主的转移支付力度的基础上,实施以县级为主的“预算统编”。在以县级财政为主的基础上,实施“预算统编”,可以真正使县级财政融合到“镇财县管”中,切实掌握各镇区实际状况,有效实现“镇财县管”目标。按照“一保工资、二保运转、三保重点”的原则,根据各镇区财力和现状,实施“定额标准成本”管理,合理配置财力,硬化预算约束:对“保工资、保运转”确有困难的,可通过加大转移支付额度,全额补足,不得安排“重点”支出,其债务可通过逐年加大转移支付额度解决;对具备“保工资、保运转”而“保重点”有困难的,进一步压缩“重点”,并建议其适度安排部分资金用于还债,转移支付额度与其自有财力还债资金实行定额比例配比后,全额用于还债;而对具备“保工资、保运转、保重点”的,帮助其从实际出发,从“重点”之中筛选“重点”,同时硬性地在其预算中安排一定数额的财力用于还债,安排适度转移支付额度,全额用于还债。
5、压缩债权与控减债务并举。在控减债务的同时,切不可忽视债权的扩大和由此而带来的风险,从一定程度上讲,债权的风险要高于债务的风险,债务的风险表现为资金的有偿占用及由此而带来的还债压力,而债权的风险则意味资金的永久流失。因此,要实现“镇财县管”改革的目标,须坚持“两手抓”策略,做到压缩债权与控减债务并举。■
以“镇财县管”为核心的县乡财政管理方式改革,其改革的背景是:一些经济薄弱地区的乡镇财政运转日趋困难,公共财政保障能力不断下降,政府负债持续增加,财政风险逐步加大。实施“镇财县管”,可在一定的程度上遏制政府负债的增长,降低并最终化解财政风险。由此可以看出:实施“政财县管”的原因是政府负债持续增加,财政风险逐步加大;其近期目标是遏制负债增长,降低财政风险;其根本目标是消除政府负债,化解财政风险。
其主要内容是:在坚持“四权不变”,即预算管理权不变、资金所有权不变、资金使用权不变、财务审批权不变的前提下,实现“三规范一保证”。即规范乡镇财政预算管理,规范乡镇财政收支行为,规范财政监管措施,保证基层政权正常运转。
针对运行中的镇财县管工作,笔者略有一些浅薄的认识和心得,抛砖引玉,共同探讨,使县乡财政管理体制改革不断深入和完善,以适应社会的发展和需求,这是我们作为社会人的责任,更是我们作为财政人的义务。
一、“镇财县管”中的“得”
1、有利于提高资金的使用效率。利用现代网络手段,加强办公自动化建设,实现远程申报、网上审批,提高了工作效率,同时由于资金的直接拨付,减少了资金的周转环节。这可以带来二方面的好处:一是在降低资金的“浮游量”的同时,提高财政资金在财政部门的“沉淀量”,增强了财政部门的资金调控能力;二是有利于提高财政资金的使用效率。
2、有利于保证乡镇政府最基本的支出需要。在资金所有权、使用权不变的基础上,资金的管理权实现了适度的转移,通过“预算共编”,使资金最大限度地确保乡镇“一保工资、二保运转、三保重点”的支出顺序,为基层政权的稳定性和乡镇经济发展的规划性提供一定的保证。
3、有利于强化乡镇政府的预算意识,规范乡镇政府预算收支行为。通过“预算共编”,适度加大上级财政的资金管理权、监督权,通过强化财政预算指标管理,使乡镇政府的预算意识得以加强,有利于改变乡镇政府预算安排的随意性,杜绝乡镇政府无预算用款、超预算用款的不规范行为。
4、有利于缓解乡镇财政困难,降低财政风险。通过“三清理”及“乡镇政府借贷审批制度”,有利于适度控制乡镇政府负债的膨胀,降低由此带来的财政风险,并最终实现化解财政风险的改革目标。
二、“镇财县管”中的“缺”
1、对乡镇政府债务的化解缺乏切实有效的措施。实施“镇财县管”,与其说是进行财政管理方式改革的尝试,不如说是财力薄弱乡镇债务急速膨胀、财政风险急剧加大所迫。实施“镇财县管”只能对乡镇债务的增长起到一定的遏制、控制,然而,要化解由此而带来的财政风险,绝不是仅靠现行“镇财县管”体制改革所能解决。
2、建立“乡镇政府借贷审批制度”与实施“镇财县管”目标相背离。实施“镇财县管”的目标是控制乡镇政府债务的增长,帮助乡镇政府用增长的财力或节约的财力适量安排还债资金,直至还清债务,彻底化解财政风险。然而建立乡镇政府借贷审批制度,又好比“堵上一个口子,撕开一条裂缝”,从一定程度上会抵消“镇财县管”的成果,甚至会造成县级“财政管不了、政府管不好”的局面。同时,乡镇借贷审批制度又与《预算法》相违背。
3、对乡镇政府的支出行为缺乏有力的监管和约束机制。乡镇债务的增长,既有财力短缺的因素,更是乡镇不量力而行、“求大不求强”的支出行为所致。对其支出行为缺乏有力的监管、约束,导致乡镇预算意识淡薄,无预算用款、超预算用款现象普遍存在,从而造成“假预算、假决算、假平衡”导致“真债务”的后果。
三、完善“镇财县管”的建议
1、县委县政府支持力度的大小是决定“镇财县管”成败的关键。目标管理原则中的“领导推动原则”和“信息传递原则”是决定改革成败的关键,“态度决定细节,细节决定成败”,因此,县委县政府主要负责人对“镇财县管”改革支持力度的大小,直接关系到县级财政部门的监管力度以及所面临的阻力,从而决定“镇财县管”的实施效果。
2、建立与“镇财县管”相配套的监管、约束机制。县委县政府应从讲政治的高度看待“镇财县管”改革,积极出台与“镇财县管”相配套的监管、约束机制,特别要对乡镇无预算用款、超预算用款的行为给予严厉的处罚,硬化预算约束,严格预算安排的严肃性和支出行为的规范性,同时督促乡镇制定化解乡镇债务的实施方案,并将此作为乡镇年度目标责任考核的一项重要内容,切实降低财政风险。
3、坚决取消乡镇政府借贷审批制度。姑且不谈论其是否与《预算法》相违背,乡镇政府借贷审批制度也许作为一项很短暂的权宜之计有其必要性,但如果在短暂的过渡期后不坚决取消的话,则乡镇政府借贷审批制度会转化成债务“反弹器”,甚至是“催化剂”。从实际运行情况看,部分乡镇仍有大额的新债务发生,但却无一例履行借贷审批手续,同时,从另一个侧面讲,乡镇政府借贷审批制度在很大程度上缺乏可操作性:什么样的情况可批,什么样的情况不可批?财力弱的可批,财力强的就批不到?另外,制度要求“因经济发展需要举债的,须在落实来源、还款时间、确定无后顾之忧情况下,经批准可以借贷”,岂不又变成有财力的可批,财力弱的不可批,有财力保证的可借贷发展,无财力保证的无法发展?等等,类似的主观性太强,甚至会造成乡镇不想方设法还债,而转向如何让上级借贷审批,从而使“镇财县管”流于形式,甚至导致更坏的结果。因此坚决取消乡镇政府借贷审批制度,并规定一律不得举借新债。
4、在进一步加大以中央、省、市为主的转移支付力度的基础上,实施以县级为主的“预算统编”。在以县级财政为主的基础上,实施“预算统编”,可以真正使县级财政融合到“镇财县管”中,切实掌握各镇区实际状况,有效实现“镇财县管”目标。按照“一保工资、二保运转、三保重点”的原则,根据各镇区财力和现状,实施“定额标准成本”管理,合理配置财力,硬化预算约束:对“保工资、保运转”确有困难的,可通过加大转移支付额度,全额补足,不得安排“重点”支出,其债务可通过逐年加大转移支付额度解决;对具备“保工资、保运转”而“保重点”有困难的,进一步压缩“重点”,并建议其适度安排部分资金用于还债,转移支付额度与其自有财力还债资金实行定额比例配比后,全额用于还债;而对具备“保工资、保运转、保重点”的,帮助其从实际出发,从“重点”之中筛选“重点”,同时硬性地在其预算中安排一定数额的财力用于还债,安排适度转移支付额度,全额用于还债。
5、压缩债权与控减债务并举。在控减债务的同时,切不可忽视债权的扩大和由此而带来的风险,从一定程度上讲,债权的风险要高于债务的风险,债务的风险表现为资金的有偿占用及由此而带来的还债压力,而债权的风险则意味资金的永久流失。因此,要实现“镇财县管”改革的目标,须坚持“两手抓”策略,做到压缩债权与控减债务并举。■