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立法會近期討論《土地法》修訂案時，就草案中有關容許政府以公共利益為由，免土地公開招標的內容爭議激烈，這也引發了人們對此問題的關注。修訂案雖獲立法會一般性通過，料立法會細則性討論時會就此問題議員們將繼續角力。確實，土地資源對澳門來說特別稀缺，因而顯得格外珍貴，人們對《土地法》修訂案賦予政府以公共利益的理由免土地公開招標表示出高度的關注並非杞人憂天，這其中涉及到公共利益如何界定這一重大的複雜問題，不能不牽動澳門社會人們的敏感神經。
公共利益客觀存在
公共利益是公共管理中的核心目標，也是人們工作和生活中會經常觸及的一個重要話題。由於公共利益的概念包含了“公共”和“利益”兩個始終有爭議的元素，因而使得人們對公共利益的理解困難重重。西方學者普遍認為，公共利益是一個含糊的術語，難以對它進行明確的界定。甚至有學者更直接地表明公共利益概念的不確定性，認為“在什麽是公共利益的問題上，永遠不能達成一個廣泛的共識。公共利益有如一個空盒，每個人都可以往其中注入自身的理解。”的確，從不同的角度和價值觀出發，人們可以對公共利益進行不同的解讀。迄今為止，世界上絕大多數國家或地區的法律很少對公共利益的內涵和外延作出系統明確的規定，就是學術界對於公共利益的界定也充滿著各種爭論和歧見。對公共利益認識的這種巨大分歧，使得有些人在思索什麽是公共利益之後甚至懷疑公共利益是否真正存在？如國外有學者認為，所謂公共利益只能被看作是在特殊利益中進行討價還價所産生出來的非個人的結果，根本不存在與構成社會的各種特殊利益涇渭分明的客觀的公共利益。
誠然，公共利益的界定在理論界和實務界一直都是十分令人困擾的問題，但如果因此而否定公共利益的客觀存在則顯然與事實不符，是一種過於激進的觀點。確實，要對公共利益進行清晰的界定是困難的，但是，世界上不能清晰界定的事情很多，我們不能因為這種認識論的原因就因噎廢食，完全無視現實生活中公共利益的客觀存在。事實上，人的社會化決定了人的利益的二分法——個人利益與公共利益，社會的發展也正是在二者關係的不斷調整中前進的，因此，公共利益是同人類社會形成與生俱來的産物。任何國家或地區，只要是有人共同生活的地方，就會存在公共利益問題，特別是在現代社會，一些人所佔有的個人利益如此之大以至於可以支配另一些人的利益，而公權力又不會袖手旁觀市民社會這種弱肉強食，於是，在公權力的介入下，利益的公共領域——公共利益也就自然産生了，因為公權力介入的依據就是公共利益的需要，也只能是公共利益的需要。
在澳門，公共利益的客觀存在也為《澳門基本法》所確認。《澳門基本法》第71條在規定立法會的職權時，其中有一項正是就公共利益問題進行辯論。此外，《澳門基本法》第50條在規定行政長官的職權時，其中有一項就是根據國家和澳門特區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。另外，《澳門基本法》第51條、第52條和第118條規定中的“整體利益”實際上指的就是涉及整個澳門的公共利益。除《澳門基本法》外，澳門自身制定的法律中亦有關於公共利益的規定，如採用為特別行政區法律的第12/92/M號法律便有關於因公共利益而徵用的規定內容等。這次，特區政府起草的《土地法》修訂案中出現“公共利益”的表述，也是公共利益客觀存在的體現。對此，我們應理性對待，不能因為公共利益的難以界定而否定《土地法》修訂案中引入“公共利益”的正當性，至於將其作為政府免土地公開招標的理由是否可取則當然是仁者見仁、智者見智。筆者認為，對《土地法》修訂案將“公共利益”作為政府免土地公開招標的理由，公眾應該關注的倒是如何來界定公共利益這一問題，以保障公共利益真正得到合法合理的實現，而不應太過執著於是否要將“公共利益”作為免土地公開招標的依據上。
公共利益的界定應遵循
正當程序原則
公共利益本身所固有的複雜性，使得僅僅依靠給公共利益下定義、設定標準或者找特徵的方式，都難以合理地保障公共利益的界定及實現。鑒此，需要綜合運用概念、原則、程序等方法來判斷公共利益。在判斷公共利益的原則中，正當程序原則便是其中的重要一項。
法律原則是規則和價值觀念的匯合點，厘定判斷公共利益的原則雖然對於公共利益的界定和實現可能具有一定的抽象性，但這些原則可以有助於人們把握公共利益實現的大方向，甚至能夠在最基本的層面上避免公共利益的實現“走樣”，因而它在事實上對於公共利益的實現起一個規則或者標準的作用。關於公共利益判斷的原則，不同國家或地區的法律有不同的規定，學者間的意見也是多樣化。不過，綜合起來看，公共利益的判斷應遵循正當程序原則則是一個基本的共識。所謂正當程序原則，就行政法意義上而言，其基本內涵是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先先知會相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人陳述、申辯，事後為相對人提供相應的救濟途徑等。具體到土地利用中公共利益的判斷，正當程序原則要求確保每一利益界別都有充分的話語權來表達自己的意見，在公共利益判斷與實現的整個過程中，所有的利益相關人應有實質性的平等機會發表自己的看法，表達自己的利益訴求，政府對所有利益相關方的訴求要給予平等關注等。對此，有學者將正當程序描述為：通過構建一種複合的對話機制——包括不當幹擾排除機制（主要通過否定自我裁決實現）、異質訴求表達機制（各當事人可以充分表達自己的意見）、運作過程披露機制（通過當事人的充分參與實現）、專業性判斷機制（通過程序主持者的職業技能實現）、心理遊說機制（主要通過程序的儀式性來達到）——以達成最終的共識性結果。
正當程序原則之所以成為判斷和實現公共利益的原則，關鍵在於這兩者之間具有內在的契合性。由於公共利益的判斷和實現深受法律、體制、文化等方面的影響，使得我們要直接並明確地說出什麽是公共利益並非易事，有時甚至是困難重重。因此，對於公共利益這樣高度複雜的問題，解決之道不是單純依靠下定義或者找特徵，儘管這些也是必要的，而是必須要依靠程序，依靠正當程序，將正當程序作為我們判斷和實現公共利益的重要原則，而且是首要原則。任何一個國家或者地區要想在實現公共利益這一目標上得到民眾的同意和支持，正當程序就是一個最基本的也是最重要的要求。因為正當程序原則有助於提升利害關係人在公共利益實現進程中的安全感，有助於人們服從公共利益的需要，有助於保障實現公共利益過程中的正義性。因此，如果在公共利益的實現中要以正義為取向，要保障法治社會珍視的基本法律價值，遵守正當程序原則就是必然的抉擇。 特區政府這次提交的《土地法》修訂案中，將有利於澳門特別行政區社會發展的公共利益的土地批給作為可豁免公開招標的理由之一。修訂案對公共利益作了特別列舉規定，即尤其以下四項屬於公共利益範疇：發展不牟利的教育、文化、衛生、體育事業和社會服務；興建公用事業設施；配合政府政策的建設；參與由行政當局發起的城市建設計劃。誠然，修訂案作出這樣的界定有助於人們理解什麽樣的利益是公共利益。但即使如此，政府就土地批給中公共利益的界定仍要遵循正當程序原則，修訂案應該就公共利益的判斷和實現規定適當的程序，尤其是涉及重大的土地批給時更加應該有適當的程序來保障。何況，修訂案中還出現了諸如“配合政府政策的建設”以及“參與由行政當局發起的城市建設計劃”這些容易引發爭議的內容。特區政府在日後立法會細則性討論《土地法》修訂案前，有必要在修訂案中設置相關規定以體現公共利益判斷的正當程序原則。
正當程序的
最佳載體——聽證
公共利益的判斷既然要遵循正當程序原則，表明公共利益的實現離不開一定的程序。公共利益的實現與程序的這種內在契合性，使得人們開始思考從程序的角度來判斷公共利益，於是，聽證便走進了人們的視野，並認為是公共利益實現中正當程序的最佳載體。對此，甚至有人認為公共利益的實現必須以程序為中心，或者更確切地講是以聽證程序為中心。
聽證，顧名思義，就是聽取利害關係人意見的程序，其核心意思就是給當事人一個辯解的機會。就行政法意義上來說，聽證至少具有以下作用：一是保證權力運作的透明性；二是吸納當事人的意見，使得行政機關能夠與當事人有效地溝通；三是保障當事人對處理過程的瞭解。正因為如此，聽證具有強大的生命力，成為解決現代社會許多社會性難題最有效的手段之一。
在判斷和實現公共利益的過程中，聽證同樣能夠發揮不可替代的積極作用，這集中體現為以下五個方面：
一是能遏制行政權力的恣意。公共利益的實現離不開權力的作用，要使公共利益實現中的權力變得可以接受和容忍，變得為社會所需，就必須進行程序控制，這種程序的最佳載體就是聽證。儘管具體確認公共利益的權力通常在行政機關，但行政機關並不能完全按照自己的意志決定，相反，行政機關認定某一利益是否屬於公共利益的範圍，必須聽取他人的意見，特別是利益相關人的意見。行政機關要通過廣泛徵求公眾和利益相關人的意見，最終判斷是否符合公共利益。這既符合法治原則的要求，也是保證行政權力不被濫用的有效手段。更重要的是，聽證程序不僅能夠控制公共利益實現中權力的姿意，而且還能使當事人對於這種由程序所帶來的公正與正義産生依賴感，而這往往也會産生法律得到良好運行的法治效果。
二是能調動市民社會的力量。公共利益的實現是一個社會性的難題，實有必要調動社會的力量。市民社會是各種利益交錯的場所，但也蘊藏著豐富的力量與智慧。在公共利益的實現中，聽證程序的介入，將使得我們可以有效地調動市民社會在實現公共利益中的力量。有人認為，現代社會是一個複雜的系統，公眾對私利的過度追求不利於公共利益的實現，而且公眾的意見和態度有時很容易被其他的因素影響甚至誤導。這種觀點並不正確，公眾基於自身利益的關注而參與公共利益界定與實現的聽證活動，這本身無可厚非，雖然這會令公共利益的界定與實現呈現出複雜化的局面，但公共利益的實現卻離不開不同利益間的相互博弈與妥協，也只有這樣才能最終達成公共利益的廣泛共識。
三是能克服知識偏在的問題。在公共利益的實現過程中，雖然行政機關的作用不可或缺，但其掌握知識和資訊必然是有限的。因此，要克服行政機關知識偏在的問題，以使公共利益的實現符合公平正義的要求，就必須要構建一種行政機關、社會及當事人之間的對話機制，以探求實現公共利益的各種可能性，並尋求最大公約數。而聽證制度的引入，就非常有利於我們在實現公共利益的過程中探索各種可能性的問題，從而避免在一定程度上由於知識偏在所帶來的不利影響。因為在聽證程序中，各方都必須言之有據，而且參與的各方基於各自利益的考量都會最大限度地發揮各自的知識、資訊優勢，從而有效地推動公共利益的實現。這樣一來，公共利益的界定與實現應該就是一個“多贏”的結果。
四是有助於平息當事人的情緒。公共利益的界定與個人利益直接相關，如果處理不當極易引發並激化當事人的對立情緒，這從內地折遷工程中爆發的一些典型案例中可見一斑。在公共利益的實現中，要平息當事人的對立情緒，聽證程序就是一個不錯的選擇。一方面，聽證程序通過賦予行政機關特定的義務以消解當事人的對抗情緒。在聽證程序中，作為實現公共利益主體的行政機關要承擔向相關當事人甚至公眾說明公共利益的義務，就自己的行為進行解釋。如果行政機關的行為涉及對相關當事人財産等權益的處理，行政機關還必須表明相關的法律依據。聽證程序所營造的這種慎重氛圍，使得當事人對在公共利益實現中所産生的對立情緒能得到適當程度的消弭。另一方面，聽證程序為公共利益的實現提供了一個合理的論壇。由於聽證程序的開放性，使得實現公共利益的參與主體尤其是行政機關在實現公共利益上的自由裁量權變得清晰可見，這有效地消解了民眾對公共利益實現中行政權力自由裁量權的擔憂與對抗性情緒。
五是有助於公民社會的構建和完善。公民社會是凸顯公民權利與自由的社會，也是強調公民參民、公民責任的社會。無疑，公民社會的構建能夠激發公民參與公共事務的熱情和積極性，能夠培養和強化公民的主體意識、民主意識、權利意識、責任意識等，使其積極地、負責任地參與社會公共活動，自覺履行公民責任，從而推動公共事務的發展。公共利益實現中的聽證程序，正是公眾參與社會公共活動的典型表現，也是公共利益實現中民主價值的體現過程。由於聽證程序保障了相關主體尤其是公眾的充分參與，因而聽證程序的運作過程實際上就是一個民主的過程。因此，公共利益實現中聽證程序的引入，又反過來有助於公民社會的構建和完善。
由此看來，公共利益實現中引入聽證程序，既能很好地體現正當程序的要求，又能保障民主價值，促進公民社會的建設。特區政府這次提交的《土地法》修訂案中，就公共利益的界定沒有引入聽證程序，不能不說是一個不足。雖然不能要求所有公共利益的界定都要引入聽證程序，但一些特別重大的公共利益事項，只要不涉及國家或澳門特別行政區的安全而依法應予保密的範疇，引入聽證程序是可以考慮的。其實，《澳門基本法》賦予立法會就公共利益問題進行辯論，就是對公共利益問題展開聽證程序的一個很好平臺。《澳門特別行政區立法會議事規則》也專門規定了公共利益問題的辯論程序，但特區成立這麽多年來，立法會為公共利益問題進行辯論的功能和作用並未得到有效發揮。這次立法會討論《土地法》修訂案以及《城市規劃法》草案時，不少議員要求法案的內容應增加公眾的知情權和參與權，甚至有議員提出總體規劃要經立法會審批。來自立法會的這些聲音表明，在澳門，公共利益的界定及實現，亟待規制，並需要有適當程序來保障，聽證便是一個不錯的選擇。
（作者是澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）
公共利益客觀存在
公共利益是公共管理中的核心目標，也是人們工作和生活中會經常觸及的一個重要話題。由於公共利益的概念包含了“公共”和“利益”兩個始終有爭議的元素，因而使得人們對公共利益的理解困難重重。西方學者普遍認為，公共利益是一個含糊的術語，難以對它進行明確的界定。甚至有學者更直接地表明公共利益概念的不確定性，認為“在什麽是公共利益的問題上，永遠不能達成一個廣泛的共識。公共利益有如一個空盒，每個人都可以往其中注入自身的理解。”的確，從不同的角度和價值觀出發，人們可以對公共利益進行不同的解讀。迄今為止，世界上絕大多數國家或地區的法律很少對公共利益的內涵和外延作出系統明確的規定，就是學術界對於公共利益的界定也充滿著各種爭論和歧見。對公共利益認識的這種巨大分歧，使得有些人在思索什麽是公共利益之後甚至懷疑公共利益是否真正存在？如國外有學者認為，所謂公共利益只能被看作是在特殊利益中進行討價還價所産生出來的非個人的結果，根本不存在與構成社會的各種特殊利益涇渭分明的客觀的公共利益。
誠然，公共利益的界定在理論界和實務界一直都是十分令人困擾的問題，但如果因此而否定公共利益的客觀存在則顯然與事實不符，是一種過於激進的觀點。確實，要對公共利益進行清晰的界定是困難的，但是，世界上不能清晰界定的事情很多，我們不能因為這種認識論的原因就因噎廢食，完全無視現實生活中公共利益的客觀存在。事實上，人的社會化決定了人的利益的二分法——個人利益與公共利益，社會的發展也正是在二者關係的不斷調整中前進的，因此，公共利益是同人類社會形成與生俱來的産物。任何國家或地區，只要是有人共同生活的地方，就會存在公共利益問題，特別是在現代社會，一些人所佔有的個人利益如此之大以至於可以支配另一些人的利益，而公權力又不會袖手旁觀市民社會這種弱肉強食，於是，在公權力的介入下，利益的公共領域——公共利益也就自然産生了，因為公權力介入的依據就是公共利益的需要，也只能是公共利益的需要。
在澳門，公共利益的客觀存在也為《澳門基本法》所確認。《澳門基本法》第71條在規定立法會的職權時，其中有一項正是就公共利益問題進行辯論。此外，《澳門基本法》第50條在規定行政長官的職權時，其中有一項就是根據國家和澳門特區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。另外，《澳門基本法》第51條、第52條和第118條規定中的“整體利益”實際上指的就是涉及整個澳門的公共利益。除《澳門基本法》外，澳門自身制定的法律中亦有關於公共利益的規定，如採用為特別行政區法律的第12/92/M號法律便有關於因公共利益而徵用的規定內容等。這次，特區政府起草的《土地法》修訂案中出現“公共利益”的表述，也是公共利益客觀存在的體現。對此，我們應理性對待，不能因為公共利益的難以界定而否定《土地法》修訂案中引入“公共利益”的正當性，至於將其作為政府免土地公開招標的理由是否可取則當然是仁者見仁、智者見智。筆者認為，對《土地法》修訂案將“公共利益”作為政府免土地公開招標的理由，公眾應該關注的倒是如何來界定公共利益這一問題，以保障公共利益真正得到合法合理的實現，而不應太過執著於是否要將“公共利益”作為免土地公開招標的依據上。
公共利益的界定應遵循
正當程序原則
公共利益本身所固有的複雜性，使得僅僅依靠給公共利益下定義、設定標準或者找特徵的方式，都難以合理地保障公共利益的界定及實現。鑒此，需要綜合運用概念、原則、程序等方法來判斷公共利益。在判斷公共利益的原則中，正當程序原則便是其中的重要一項。
法律原則是規則和價值觀念的匯合點，厘定判斷公共利益的原則雖然對於公共利益的界定和實現可能具有一定的抽象性，但這些原則可以有助於人們把握公共利益實現的大方向，甚至能夠在最基本的層面上避免公共利益的實現“走樣”，因而它在事實上對於公共利益的實現起一個規則或者標準的作用。關於公共利益判斷的原則，不同國家或地區的法律有不同的規定，學者間的意見也是多樣化。不過，綜合起來看，公共利益的判斷應遵循正當程序原則則是一個基本的共識。所謂正當程序原則，就行政法意義上而言，其基本內涵是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先先知會相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人陳述、申辯，事後為相對人提供相應的救濟途徑等。具體到土地利用中公共利益的判斷，正當程序原則要求確保每一利益界別都有充分的話語權來表達自己的意見，在公共利益判斷與實現的整個過程中，所有的利益相關人應有實質性的平等機會發表自己的看法，表達自己的利益訴求，政府對所有利益相關方的訴求要給予平等關注等。對此，有學者將正當程序描述為：通過構建一種複合的對話機制——包括不當幹擾排除機制（主要通過否定自我裁決實現）、異質訴求表達機制（各當事人可以充分表達自己的意見）、運作過程披露機制（通過當事人的充分參與實現）、專業性判斷機制（通過程序主持者的職業技能實現）、心理遊說機制（主要通過程序的儀式性來達到）——以達成最終的共識性結果。
正當程序原則之所以成為判斷和實現公共利益的原則，關鍵在於這兩者之間具有內在的契合性。由於公共利益的判斷和實現深受法律、體制、文化等方面的影響，使得我們要直接並明確地說出什麽是公共利益並非易事，有時甚至是困難重重。因此，對於公共利益這樣高度複雜的問題，解決之道不是單純依靠下定義或者找特徵，儘管這些也是必要的，而是必須要依靠程序，依靠正當程序，將正當程序作為我們判斷和實現公共利益的重要原則，而且是首要原則。任何一個國家或者地區要想在實現公共利益這一目標上得到民眾的同意和支持，正當程序就是一個最基本的也是最重要的要求。因為正當程序原則有助於提升利害關係人在公共利益實現進程中的安全感，有助於人們服從公共利益的需要，有助於保障實現公共利益過程中的正義性。因此，如果在公共利益的實現中要以正義為取向，要保障法治社會珍視的基本法律價值，遵守正當程序原則就是必然的抉擇。 特區政府這次提交的《土地法》修訂案中，將有利於澳門特別行政區社會發展的公共利益的土地批給作為可豁免公開招標的理由之一。修訂案對公共利益作了特別列舉規定，即尤其以下四項屬於公共利益範疇：發展不牟利的教育、文化、衛生、體育事業和社會服務；興建公用事業設施；配合政府政策的建設；參與由行政當局發起的城市建設計劃。誠然，修訂案作出這樣的界定有助於人們理解什麽樣的利益是公共利益。但即使如此，政府就土地批給中公共利益的界定仍要遵循正當程序原則，修訂案應該就公共利益的判斷和實現規定適當的程序，尤其是涉及重大的土地批給時更加應該有適當的程序來保障。何況，修訂案中還出現了諸如“配合政府政策的建設”以及“參與由行政當局發起的城市建設計劃”這些容易引發爭議的內容。特區政府在日後立法會細則性討論《土地法》修訂案前，有必要在修訂案中設置相關規定以體現公共利益判斷的正當程序原則。
正當程序的
最佳載體——聽證
公共利益的判斷既然要遵循正當程序原則，表明公共利益的實現離不開一定的程序。公共利益的實現與程序的這種內在契合性，使得人們開始思考從程序的角度來判斷公共利益，於是，聽證便走進了人們的視野，並認為是公共利益實現中正當程序的最佳載體。對此，甚至有人認為公共利益的實現必須以程序為中心，或者更確切地講是以聽證程序為中心。
聽證，顧名思義，就是聽取利害關係人意見的程序，其核心意思就是給當事人一個辯解的機會。就行政法意義上來說，聽證至少具有以下作用：一是保證權力運作的透明性；二是吸納當事人的意見，使得行政機關能夠與當事人有效地溝通；三是保障當事人對處理過程的瞭解。正因為如此，聽證具有強大的生命力，成為解決現代社會許多社會性難題最有效的手段之一。
在判斷和實現公共利益的過程中，聽證同樣能夠發揮不可替代的積極作用，這集中體現為以下五個方面：
一是能遏制行政權力的恣意。公共利益的實現離不開權力的作用，要使公共利益實現中的權力變得可以接受和容忍，變得為社會所需，就必須進行程序控制，這種程序的最佳載體就是聽證。儘管具體確認公共利益的權力通常在行政機關，但行政機關並不能完全按照自己的意志決定，相反，行政機關認定某一利益是否屬於公共利益的範圍，必須聽取他人的意見，特別是利益相關人的意見。行政機關要通過廣泛徵求公眾和利益相關人的意見，最終判斷是否符合公共利益。這既符合法治原則的要求，也是保證行政權力不被濫用的有效手段。更重要的是，聽證程序不僅能夠控制公共利益實現中權力的姿意，而且還能使當事人對於這種由程序所帶來的公正與正義産生依賴感，而這往往也會産生法律得到良好運行的法治效果。
二是能調動市民社會的力量。公共利益的實現是一個社會性的難題，實有必要調動社會的力量。市民社會是各種利益交錯的場所，但也蘊藏著豐富的力量與智慧。在公共利益的實現中，聽證程序的介入，將使得我們可以有效地調動市民社會在實現公共利益中的力量。有人認為，現代社會是一個複雜的系統，公眾對私利的過度追求不利於公共利益的實現，而且公眾的意見和態度有時很容易被其他的因素影響甚至誤導。這種觀點並不正確，公眾基於自身利益的關注而參與公共利益界定與實現的聽證活動，這本身無可厚非，雖然這會令公共利益的界定與實現呈現出複雜化的局面，但公共利益的實現卻離不開不同利益間的相互博弈與妥協，也只有這樣才能最終達成公共利益的廣泛共識。
三是能克服知識偏在的問題。在公共利益的實現過程中，雖然行政機關的作用不可或缺，但其掌握知識和資訊必然是有限的。因此，要克服行政機關知識偏在的問題，以使公共利益的實現符合公平正義的要求，就必須要構建一種行政機關、社會及當事人之間的對話機制，以探求實現公共利益的各種可能性，並尋求最大公約數。而聽證制度的引入，就非常有利於我們在實現公共利益的過程中探索各種可能性的問題，從而避免在一定程度上由於知識偏在所帶來的不利影響。因為在聽證程序中，各方都必須言之有據，而且參與的各方基於各自利益的考量都會最大限度地發揮各自的知識、資訊優勢，從而有效地推動公共利益的實現。這樣一來，公共利益的界定與實現應該就是一個“多贏”的結果。
四是有助於平息當事人的情緒。公共利益的界定與個人利益直接相關，如果處理不當極易引發並激化當事人的對立情緒，這從內地折遷工程中爆發的一些典型案例中可見一斑。在公共利益的實現中，要平息當事人的對立情緒，聽證程序就是一個不錯的選擇。一方面，聽證程序通過賦予行政機關特定的義務以消解當事人的對抗情緒。在聽證程序中，作為實現公共利益主體的行政機關要承擔向相關當事人甚至公眾說明公共利益的義務，就自己的行為進行解釋。如果行政機關的行為涉及對相關當事人財産等權益的處理，行政機關還必須表明相關的法律依據。聽證程序所營造的這種慎重氛圍，使得當事人對在公共利益實現中所産生的對立情緒能得到適當程度的消弭。另一方面，聽證程序為公共利益的實現提供了一個合理的論壇。由於聽證程序的開放性，使得實現公共利益的參與主體尤其是行政機關在實現公共利益上的自由裁量權變得清晰可見，這有效地消解了民眾對公共利益實現中行政權力自由裁量權的擔憂與對抗性情緒。
五是有助於公民社會的構建和完善。公民社會是凸顯公民權利與自由的社會，也是強調公民參民、公民責任的社會。無疑，公民社會的構建能夠激發公民參與公共事務的熱情和積極性，能夠培養和強化公民的主體意識、民主意識、權利意識、責任意識等，使其積極地、負責任地參與社會公共活動，自覺履行公民責任，從而推動公共事務的發展。公共利益實現中的聽證程序，正是公眾參與社會公共活動的典型表現，也是公共利益實現中民主價值的體現過程。由於聽證程序保障了相關主體尤其是公眾的充分參與，因而聽證程序的運作過程實際上就是一個民主的過程。因此，公共利益實現中聽證程序的引入，又反過來有助於公民社會的構建和完善。
由此看來，公共利益實現中引入聽證程序，既能很好地體現正當程序的要求，又能保障民主價值，促進公民社會的建設。特區政府這次提交的《土地法》修訂案中，就公共利益的界定沒有引入聽證程序，不能不說是一個不足。雖然不能要求所有公共利益的界定都要引入聽證程序，但一些特別重大的公共利益事項，只要不涉及國家或澳門特別行政區的安全而依法應予保密的範疇，引入聽證程序是可以考慮的。其實，《澳門基本法》賦予立法會就公共利益問題進行辯論，就是對公共利益問題展開聽證程序的一個很好平臺。《澳門特別行政區立法會議事規則》也專門規定了公共利益問題的辯論程序，但特區成立這麽多年來，立法會為公共利益問題進行辯論的功能和作用並未得到有效發揮。這次立法會討論《土地法》修訂案以及《城市規劃法》草案時，不少議員要求法案的內容應增加公眾的知情權和參與權，甚至有議員提出總體規劃要經立法會審批。來自立法會的這些聲音表明，在澳門，公共利益的界定及實現，亟待規制，並需要有適當程序來保障，聽證便是一個不錯的選擇。
（作者是澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）