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内部摘要：“改革”的含义是改进革新，公诉改革确立了公正与效率两大主题，公诉改革的目的在于改进公诉方式中不合理的因素，有效提高诉讼效率，更好地实现打击犯罪与保护人权的目的。公诉改革是一个系统工程，从大的方面讲，可能涉及到法律的修改；从小的方面说，可能涉及到法律文书的具体设计。而法律一经公布在一定时期内是不能改变的，因而改革不能超越法律规定的范围，只能是在法律规定框架内对工作模式及方法进行一种革新。监督模式的变革及法律文书的变革是对公诉改革进行探索非常重要的两个方面，这两方面的改革，力图更加符合公正与效率两大价值目标。
关键词：公诉方式 改革 诉讼效率
一、改革监督模式，强化宏观上的引导侦查职能以及探索预警式的审判监督模式，以保证对诉讼活动的有效监督
(一)改变在审查起诉过程中对侦查活动监督的传统模式，在案件移交审查起诉前介入侦查，强化公诉对侦查的引导功能，并对侦查活动适时进行监督，以利于对违法活动及时纠正
1.改革现有侦查监督模式
现行的监督模式是典型的事后监督，存在着诸多弊端，弊端之一表现在对诉讼结果取得的过程的监督是空白。公诉机关对侦查活动的监督主要体现在两个环节上，一是审查逮捕环节上，一是在审查起诉环节上。无论是哪一个环节，都是侦查机关将一定的诉讼结果送交公诉机关审查。至于这些诉讼结果的取得过程，公诉机关的监督则是空白。特别是在案件逮捕后至移送起诉前，在长达两个月的侦查期限内没有任何监督，这种现象在世界各国都是很少见的。弊端之二表现在：侦查机关违法侦查行为、侵犯人权的行为得不到及时纠正；弊端之三表现在：侦查质量无法得到保证，导致退补侦查的大量发生，而证据的取得又具有时效性，时过境迁，有些证据已无法取得，造成无法挽回的损失。
鉴于事后监督存在上述弊端，我们有必要探索事前监督的模式，把对侦查活动的事后监督变为同步监督，将审查起诉活动向前延伸，以保证侦查活动的规范性、有效性，保证侦查案件的质量，减少退补侦查的次数，提高诉讼的效率。
2.对介入侦查活动的探索
提前介入侦查活动应是一种实质的介入，而非形式上的介入，介入侦查的目的在于协助侦查人员明确侦查方向，减少重复劳动，提高案件质量，为了真正实现这一目的，可以采取以下的方法：
其一，提前介入案情。在侦查阶段，审阅公安机关已调取的证据材料，提前听取侦查人员的案情介绍，了解犯罪嫌疑人的供述是否稳定，犯罪嫌疑人在什么情况下做出的有罪供述，无罪、罪轻的辩解又有哪些，供述与证言之间存在哪些矛盾，在了解案情的同时，一方面分析犯罪嫌疑人有无被迫作出供述的可能，以及时发现侦查中的违法行为，及时纠正。另一方面分析犯罪嫌疑人会构成什么犯罪，指导办案人有针对性的收集证据，指明侦查的方向，避免不必要的劳动。
其二，捕诉配合，共同介入侦查活动。侦查监督部门在办理批捕案件过程中，从侦查监督的职责出发，立足于法庭举证的具体要求，对侦查活动提出侦查建议，制作《提供法庭审判所需证据材料意见书》，使侦查部门收集的证据材料符合和接近于庭审要求，从而减轻了公诉部门的庭前工作量，使公诉人集中精力准备出庭支持公诉。公诉部门与侦查监督部门应始终保持经常性的工作沟通，做到在文字材料方面的信息共享。公诉人对侦查活动和证据搜集的全过程，有一个比较直观的了解，从而对案件事实和证据情况作出总体上的把握，同时也使公诉人对一些疑难复杂案件提前就有一个比较全面的认识，减轻了移送起诉后阅卷的压力，从而把精力更多地放在庭审活动的准备上，更好地出庭支持公诉。
其三，采取邀请侦查人员参与旁听庭审的方式，提高侦查人员的证据意识。侦查人员旁听庭审，可以使他们真正了解证据需要达到什么样的标准，才能取得良好的证明效果，从而也使他们了解检察机关的办案人并不是在证据上吹毛求疵，而是因庭审的需要才严格把握证据规格，这样不仅会提高侦查人员的证据意识，而且会增进公、检机关办案人的理解与沟通，有利于更好的配合工作。
其四，与侦查机关定期召开联席会议，一方面与侦查机关共享最新法律动态及相关信息，另一方面，及时反馈办案中发现的侦查活动中的问题，共同研究对策，及时解决。
(二)探索预警式的审判监督模式，实现监督的时效性，减少不必要诉讼程序的启动，有效提高诉讼效率
我们现有的审判监督模式也是一种事后监督的模式，监督的方法就是对审判程序严重违法的及使用法律错误、量刑畸轻、畸重的提出抗诉，对审判活动中的一般的违法行为提出纠正意见。这种事后监督往往起不到积极的作用，这就需要我们探索一条有效的事前监督的新途径，以真正实现有效监督，及时监督。
1.对实体违法的事前监督
庭审中善于发现审判人员对控辩双方有争议的问题所表现出的倾向性，在庭审后宣判前这段时间里，及时与法官沟通，阐明公诉观点，充分说明认定的理由及依据，争取达成共识，使法官认同我们的观点，作出公正的判决，避免抗诉程序的启动，节约诉讼资源，提高诉讼效率。
2.对程序违法的事前监督
在实践中往往存在审理超期及判决送达不及时等审理程序违法的问题，现在我们采取的是事后口头纠正或发纠正违法通知书的方式进行监督，从程序上来说根本起不到积极的作用，达不到补救的目的，只是一种空洞的“下不为例”的提示。为使监督更加有效，可以设计制作《案件审理期限届满提示通知书》，在案件审理期限届满前三日送达法院，提示法庭及时对案件作出判决，及时送达判决书。这一模式改变了以往坐等法院审理超期及判决送达超期后没有实际意义地提出所谓纠正意见的做法，督促、提示法院自觉避免违法行为发生。
二，改进法律文书的制作，使公诉程序更加顺畅，既能够充分保障诉讼参与人的合法权利，又能有效地提高诉讼效率
检察法律文书是围绕人民检察院的法定职权进行制作和适用的，是正确行使检察职权的载体和具体表现形式，是对工作情况的直接反映，大部分的公诉工作更直接地反映在法律文书上，而现有的法律文书的使用存在诸多弊端，制约了公诉工作的更加有效的开展，因而有必要对其内容、形式进行改革，以适应不断发展的形势的需要。
(一)改革告知类文书，建立统一、全面而告知方式更为简便的告知文书，避免重复填写负担
为了保护犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，我國现行《刑事诉讼法》明确规定了告知制度，在审查起诉环节要求在收到案件材料三日内向嫌疑人、被害人履行告知义务，这样在审查起诉环节先后出现了《委托辩护人告知书》、《委托诉讼代理人告知书》、《审查起诉期限告知书》、《延长审查起诉期限告知书》、《重新计算审查起诉期限告知书》以及为监督办案人员严格依法办案而出现的《办案告知卡》、《廉洁自律卡》、《回访监督卡》。这些文书各自为战，功能单一，填写过程繁琐，给办案人员增加了极大的负担。如办案人在履行告知义务时要填写《委托辩护人告知书》、《委托诉讼代理人告知书》各一式三联，同时相应地填写《送达回证》以体现送达过程。几份文书填写下来犯罪嫌疑人及被害人的名字、案由就要重复四次之多，案件移送单位重复填写两次，不必要地增加了办案人填写文书的负担，妨碍了诉讼效率的提高。并且告知书中没有体现义务内容，使得权利义务体现不对等。犯罪嫌疑人、被害人不知悉自己在此环节应当承担的义务，容易造成其滥用权利而不承担相应义务的情形。
针对以上情形笔者认为应对原有的告知文书进行改革，力求简便、务实，一方面减轻办案人员不必要的负担，另一方面更加务实保障犯罪嫌疑人、被害人知悉自己的权利、义务。改革后的告知文书应当内容全面而形式简单，告知书分别更名为《犯罪嫌疑人权利、义务告知书》、《被害人权利、义务告知书》，将当事人在审查起诉环节所享有的权利及承担的义务内容全部包容，格式化地印刷在告知书上，无需办案人员填写，避免了办案人员重复填写的负担；更加充分地确保了犯罪嫌疑人、被害人对权利、义务的全面知悉权，且便于行使。
(二)针对公诉复核证据的特点制作格式化讯问笔录，提高诉讼效率
公诉环节要求讯问犯罪嫌疑人，而经过公诉的案件对犯罪嫌疑人的讯问已经不是第一次讯问，侦查環节通常对犯罪嫌疑人做不少于两次的笔录，即一次第一次讯问笔录，而犯罪嫌疑人被逮捕后还要制作一次笔录，犯罪嫌疑人在批捕环节也要做一次笔录。如此，在审查起诉环节对犯罪嫌疑人面面俱到地程式化地做一次笔录，是一种简单的重复，实际意义不大。
对于简易程序案件，公诉人通过阅卷认为案件的事实基本清楚、证据确实、充分，犯罪嫌疑人在侦查机关认罪态度较好可能适用简易程序或普通程序的简化审理后，在提审犯罪嫌疑人时使用简化的讯问笔录格式，重点讯问其在侦查机关的供述是否自愿、真实，侦查人员在讯问时有无违法之处，是否自愿认罪并接受法庭审判，如嫌疑人无异议则向其介绍案件的相关证据情况及自愿接受审理可能判处的刑罚。通过这种活动促使嫌疑人放弃侥幸心理，自愿、自觉接受法庭审判并得到宽大处理，从而有效地节省诉讼资源。
对于较为复杂的普通程序案件，也不必面面俱到，程式化的做一次讯问笔录。对于犯罪嫌疑人的自然情况、公安机关在办理案件过程中有无违法情况、权利义务的告知情况、如何到案以及有无其他犯罪、有无检举他人犯罪等情况做格式化处理，把讯问的重点放在听取犯罪嫌疑人的辩解及有针对性地核实相关量刑情节上，由此，可收到繁简适当，重点突出的效果。
(三)对审查报告的革新
现在推行的案件审查报告综合化取代了原来的阅卷笔录及审查报告，具有一定的积极意义。但案件有繁有简，报告千篇一律则显示不出其积极作用。
对简易程序或普通程序简易审的案件，可以简化审查报告的格式和内容。基层检察院多数的案件情况简单，事实单一，可能适用简易程序或普通程序简易审，这类案件过于重视报告的固定化格式，则没有实际意义。笔者认为，这类案件的审查报告内容只需包括案件的诉讼过程、犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人的情况、案件侦破的简要过程、审查认定的事实及证据、审查结论及处理意见五部分，并且证据方面不必要做详细的摘录，只记明证据的来源，取得的时间，证明的问题即可，这种简易程序案件的报告简易化，会使案件审查时间大大缩短，有利于办案人将精力集中到复杂的案件中去。
对复杂、疑难的案件的审查报告，则应根据案件特点和证据情况，加强对事实认定、法律适用和证据运用的说理分析。突出工作情况及需要证明的问题，详细记载工作过程，包括补查证据、审查过程中遇到的问题及讨论案件的简要情况，详写证据中存在的问题，追加认定事实及追诉漏犯的理由，不认定事实及犯罪情节的理由，对案件庭审的预测，对审判结果的预测等等，使传统的阅卷笔录、审查报告、庭审提纲、公诉意见、辩论内容等有机结合起来，使庭审公诉内容更为集中、系统。这些措施会使审查报告繁简适宜，不仅减少了不必要的程式，更重要的是使庭审中指控犯罪做到了论理充分、内容明确、层次清晰，有效地保证了公诉目的的实现。
关键词：公诉方式 改革 诉讼效率
一、改革监督模式，强化宏观上的引导侦查职能以及探索预警式的审判监督模式，以保证对诉讼活动的有效监督
(一)改变在审查起诉过程中对侦查活动监督的传统模式，在案件移交审查起诉前介入侦查，强化公诉对侦查的引导功能，并对侦查活动适时进行监督，以利于对违法活动及时纠正
1.改革现有侦查监督模式
现行的监督模式是典型的事后监督，存在着诸多弊端，弊端之一表现在对诉讼结果取得的过程的监督是空白。公诉机关对侦查活动的监督主要体现在两个环节上，一是审查逮捕环节上，一是在审查起诉环节上。无论是哪一个环节，都是侦查机关将一定的诉讼结果送交公诉机关审查。至于这些诉讼结果的取得过程，公诉机关的监督则是空白。特别是在案件逮捕后至移送起诉前，在长达两个月的侦查期限内没有任何监督，这种现象在世界各国都是很少见的。弊端之二表现在：侦查机关违法侦查行为、侵犯人权的行为得不到及时纠正；弊端之三表现在：侦查质量无法得到保证，导致退补侦查的大量发生，而证据的取得又具有时效性，时过境迁，有些证据已无法取得，造成无法挽回的损失。
鉴于事后监督存在上述弊端，我们有必要探索事前监督的模式，把对侦查活动的事后监督变为同步监督，将审查起诉活动向前延伸，以保证侦查活动的规范性、有效性，保证侦查案件的质量，减少退补侦查的次数，提高诉讼的效率。
2.对介入侦查活动的探索
提前介入侦查活动应是一种实质的介入，而非形式上的介入，介入侦查的目的在于协助侦查人员明确侦查方向，减少重复劳动，提高案件质量，为了真正实现这一目的，可以采取以下的方法：
其一，提前介入案情。在侦查阶段，审阅公安机关已调取的证据材料，提前听取侦查人员的案情介绍，了解犯罪嫌疑人的供述是否稳定，犯罪嫌疑人在什么情况下做出的有罪供述，无罪、罪轻的辩解又有哪些，供述与证言之间存在哪些矛盾，在了解案情的同时，一方面分析犯罪嫌疑人有无被迫作出供述的可能，以及时发现侦查中的违法行为，及时纠正。另一方面分析犯罪嫌疑人会构成什么犯罪，指导办案人有针对性的收集证据，指明侦查的方向，避免不必要的劳动。
其二，捕诉配合，共同介入侦查活动。侦查监督部门在办理批捕案件过程中，从侦查监督的职责出发，立足于法庭举证的具体要求，对侦查活动提出侦查建议，制作《提供法庭审判所需证据材料意见书》，使侦查部门收集的证据材料符合和接近于庭审要求，从而减轻了公诉部门的庭前工作量，使公诉人集中精力准备出庭支持公诉。公诉部门与侦查监督部门应始终保持经常性的工作沟通，做到在文字材料方面的信息共享。公诉人对侦查活动和证据搜集的全过程，有一个比较直观的了解，从而对案件事实和证据情况作出总体上的把握，同时也使公诉人对一些疑难复杂案件提前就有一个比较全面的认识，减轻了移送起诉后阅卷的压力，从而把精力更多地放在庭审活动的准备上，更好地出庭支持公诉。
其三，采取邀请侦查人员参与旁听庭审的方式，提高侦查人员的证据意识。侦查人员旁听庭审，可以使他们真正了解证据需要达到什么样的标准，才能取得良好的证明效果，从而也使他们了解检察机关的办案人并不是在证据上吹毛求疵，而是因庭审的需要才严格把握证据规格，这样不仅会提高侦查人员的证据意识，而且会增进公、检机关办案人的理解与沟通，有利于更好的配合工作。
其四，与侦查机关定期召开联席会议，一方面与侦查机关共享最新法律动态及相关信息，另一方面，及时反馈办案中发现的侦查活动中的问题，共同研究对策，及时解决。
(二)探索预警式的审判监督模式，实现监督的时效性，减少不必要诉讼程序的启动，有效提高诉讼效率
我们现有的审判监督模式也是一种事后监督的模式，监督的方法就是对审判程序严重违法的及使用法律错误、量刑畸轻、畸重的提出抗诉，对审判活动中的一般的违法行为提出纠正意见。这种事后监督往往起不到积极的作用，这就需要我们探索一条有效的事前监督的新途径，以真正实现有效监督，及时监督。
1.对实体违法的事前监督
庭审中善于发现审判人员对控辩双方有争议的问题所表现出的倾向性，在庭审后宣判前这段时间里，及时与法官沟通，阐明公诉观点，充分说明认定的理由及依据，争取达成共识，使法官认同我们的观点，作出公正的判决，避免抗诉程序的启动，节约诉讼资源，提高诉讼效率。
2.对程序违法的事前监督
在实践中往往存在审理超期及判决送达不及时等审理程序违法的问题，现在我们采取的是事后口头纠正或发纠正违法通知书的方式进行监督，从程序上来说根本起不到积极的作用，达不到补救的目的，只是一种空洞的“下不为例”的提示。为使监督更加有效，可以设计制作《案件审理期限届满提示通知书》，在案件审理期限届满前三日送达法院，提示法庭及时对案件作出判决，及时送达判决书。这一模式改变了以往坐等法院审理超期及判决送达超期后没有实际意义地提出所谓纠正意见的做法，督促、提示法院自觉避免违法行为发生。
二，改进法律文书的制作，使公诉程序更加顺畅，既能够充分保障诉讼参与人的合法权利，又能有效地提高诉讼效率
检察法律文书是围绕人民检察院的法定职权进行制作和适用的，是正确行使检察职权的载体和具体表现形式，是对工作情况的直接反映，大部分的公诉工作更直接地反映在法律文书上，而现有的法律文书的使用存在诸多弊端，制约了公诉工作的更加有效的开展，因而有必要对其内容、形式进行改革，以适应不断发展的形势的需要。
(一)改革告知类文书，建立统一、全面而告知方式更为简便的告知文书，避免重复填写负担
为了保护犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，我國现行《刑事诉讼法》明确规定了告知制度，在审查起诉环节要求在收到案件材料三日内向嫌疑人、被害人履行告知义务，这样在审查起诉环节先后出现了《委托辩护人告知书》、《委托诉讼代理人告知书》、《审查起诉期限告知书》、《延长审查起诉期限告知书》、《重新计算审查起诉期限告知书》以及为监督办案人员严格依法办案而出现的《办案告知卡》、《廉洁自律卡》、《回访监督卡》。这些文书各自为战，功能单一，填写过程繁琐，给办案人员增加了极大的负担。如办案人在履行告知义务时要填写《委托辩护人告知书》、《委托诉讼代理人告知书》各一式三联，同时相应地填写《送达回证》以体现送达过程。几份文书填写下来犯罪嫌疑人及被害人的名字、案由就要重复四次之多，案件移送单位重复填写两次，不必要地增加了办案人填写文书的负担，妨碍了诉讼效率的提高。并且告知书中没有体现义务内容，使得权利义务体现不对等。犯罪嫌疑人、被害人不知悉自己在此环节应当承担的义务，容易造成其滥用权利而不承担相应义务的情形。
针对以上情形笔者认为应对原有的告知文书进行改革，力求简便、务实，一方面减轻办案人员不必要的负担，另一方面更加务实保障犯罪嫌疑人、被害人知悉自己的权利、义务。改革后的告知文书应当内容全面而形式简单，告知书分别更名为《犯罪嫌疑人权利、义务告知书》、《被害人权利、义务告知书》，将当事人在审查起诉环节所享有的权利及承担的义务内容全部包容，格式化地印刷在告知书上，无需办案人员填写，避免了办案人员重复填写的负担；更加充分地确保了犯罪嫌疑人、被害人对权利、义务的全面知悉权，且便于行使。
(二)针对公诉复核证据的特点制作格式化讯问笔录，提高诉讼效率
公诉环节要求讯问犯罪嫌疑人，而经过公诉的案件对犯罪嫌疑人的讯问已经不是第一次讯问，侦查環节通常对犯罪嫌疑人做不少于两次的笔录，即一次第一次讯问笔录，而犯罪嫌疑人被逮捕后还要制作一次笔录，犯罪嫌疑人在批捕环节也要做一次笔录。如此，在审查起诉环节对犯罪嫌疑人面面俱到地程式化地做一次笔录，是一种简单的重复，实际意义不大。
对于简易程序案件，公诉人通过阅卷认为案件的事实基本清楚、证据确实、充分，犯罪嫌疑人在侦查机关认罪态度较好可能适用简易程序或普通程序的简化审理后，在提审犯罪嫌疑人时使用简化的讯问笔录格式，重点讯问其在侦查机关的供述是否自愿、真实，侦查人员在讯问时有无违法之处，是否自愿认罪并接受法庭审判，如嫌疑人无异议则向其介绍案件的相关证据情况及自愿接受审理可能判处的刑罚。通过这种活动促使嫌疑人放弃侥幸心理，自愿、自觉接受法庭审判并得到宽大处理，从而有效地节省诉讼资源。
对于较为复杂的普通程序案件，也不必面面俱到，程式化的做一次讯问笔录。对于犯罪嫌疑人的自然情况、公安机关在办理案件过程中有无违法情况、权利义务的告知情况、如何到案以及有无其他犯罪、有无检举他人犯罪等情况做格式化处理，把讯问的重点放在听取犯罪嫌疑人的辩解及有针对性地核实相关量刑情节上，由此，可收到繁简适当，重点突出的效果。
(三)对审查报告的革新
现在推行的案件审查报告综合化取代了原来的阅卷笔录及审查报告，具有一定的积极意义。但案件有繁有简，报告千篇一律则显示不出其积极作用。
对简易程序或普通程序简易审的案件，可以简化审查报告的格式和内容。基层检察院多数的案件情况简单，事实单一，可能适用简易程序或普通程序简易审，这类案件过于重视报告的固定化格式，则没有实际意义。笔者认为，这类案件的审查报告内容只需包括案件的诉讼过程、犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人的情况、案件侦破的简要过程、审查认定的事实及证据、审查结论及处理意见五部分，并且证据方面不必要做详细的摘录，只记明证据的来源，取得的时间，证明的问题即可，这种简易程序案件的报告简易化，会使案件审查时间大大缩短，有利于办案人将精力集中到复杂的案件中去。
对复杂、疑难的案件的审查报告，则应根据案件特点和证据情况，加强对事实认定、法律适用和证据运用的说理分析。突出工作情况及需要证明的问题，详细记载工作过程，包括补查证据、审查过程中遇到的问题及讨论案件的简要情况，详写证据中存在的问题，追加认定事实及追诉漏犯的理由，不认定事实及犯罪情节的理由，对案件庭审的预测，对审判结果的预测等等，使传统的阅卷笔录、审查报告、庭审提纲、公诉意见、辩论内容等有机结合起来，使庭审公诉内容更为集中、系统。这些措施会使审查报告繁简适宜，不仅减少了不必要的程式，更重要的是使庭审中指控犯罪做到了论理充分、内容明确、层次清晰，有效地保证了公诉目的的实现。