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随着我国社会的发展与进步，行政事业单位对于制度的规范性与有效性的要求越来越高，因而行政事业单位的规范运作越来越受到重视。而内部控制的设计方案能否有效的执行，是否能够达到改进相关工作的目的，都需要通过内部控制评价进行考核。是以行政事业单位要通过内部控制评价来改进并增强内部控制的工作，从而将内部控制评价的工作落到实处，从而达到行政事业单位的稳步发展。
一、引言
在一定的程度上行政事业单位的发展与我国的社会服务水平有着很大的关系，行政事业单位内部控制的建设状况影响着社会整体的服务水平。当前我国对行政事业单位内部控制的建设主要从单位层面和业务层面两部分进行建立制度，但是目前却仍然处在自己建立制度自己评价的初级阶段。其中关于单位层面的内部控制主要包含的有：在内部控制制度上的创建、对于权力运行过程中的相互制约等方面。近几年来，行政事业单位在内部控制建设方面虽然有了很大的进步，但是在实际的工作情况当中，还是存在着一些问题。随着社会的进步与经济的发展，行政事业单位对于内部控制评价建设的规范与否，以及能否有效运行成为当前社会基层治理建设的重中之重，因此对于内部控制的评价也就提到了相应的高度，行政事业单位必须高度重视此项工作。
二、影响行政事业单位内部控制评价的原因
（一）内部控制评价系统不合理
从目前来看，我国对行政事业单位的评价从两个方面进行，一方面面是内部评价，一方面是外部评价，但是被我国的行政事业单位作为主要的评价的系统是内部控制评价，而非外部评价。在内部控制制度的建立上，单位领导管理人员领导着监督人员并授予监督人员监督权力。这种被领导者设置的监督程序是与管理学本身的根本原则不匹配的，这种程序在一定意义上，监督人员的行为主要体现了管理层人员的意图和目的，还有管理层人员的意志，导致了行政事业单位内部控制监督程序的“名存实亡”。除此之外，对于内部控制制度的创建与实施，不应该仅仅只是一个行政事业单位内部自己的事情，还应该是一个与社会和群众不可分离的事情。目前，社会群众对于行政事业单位的监督基本起不到任何作用，而财政部门、审计部门等一些职能部门的监督方面各不相同，同时这些职能部门对于行政事业单位内部的控制、监督不全面系统。
（二）内部控制评价模式不完善
由于我国行政事业单位是有绩效考核这一制度的，大多数情况下，下级对上级领导信息的汇报，基本上是好的信息多报，不好的信息少报，导致上级领导所了解到的信息与下级所知道的信息不对称，进而导致上级领导不能够根据实际情况，对行政事业单位内部控制评价模式及时完善并进行有效的实施。
内部控制环境中的主要内容来自于内部控制的意识，比较良好的内部控制意识不仅可以保证内部控制的建立健全的制度，还可以保证内部控制制度是否可以顺利实施。从而决定着内部控制评价工作能否正常开展，能否得到准确的结论。由于行政事业单位的特殊性，其经济性质不如企业明显，所以单位对于内部控制评价工作往往也作为一项日常工作交由财务或行政等人员完成，未深入从各项指标、未对照《行政事业单位内部控制规范（试行）》严格开展，使得内部控制评价一定程度上出现了形式化的倾向。
（三）内部控制评价指标不科学
由于我国历年历代的傳承和特殊的国情，社会群众基本上是没有办法直接对单位的内部情况进行监督和制约。对于内部控制评价指标建立的意义所在，而且大部分行政事业单位对于内部控制还存在着误解，认为内部控制评价指标只是一种程序;此外，由于内部控制本身属于一种管理活动，因此部分单位在进行内部控制评价时，选择的指标往往侧重于一些定性的指标，基本上无法选择有效的定量指标，使得评价结论无法客观反映内部控制设计与执行的效果。
（四）内部控制评价指导性有待提升
内部控制评价是为了改进内部控制工作，使内部控制充分发挥维护国有资产安全完整，促进行政事业单位业务正常开展以实现社会效益的根本目的。而当前内部控制评价及其评价结果的指导性还有待提升，一些单位还存在着为了评价而评价以完成相关工作任务的作法。除工作有一定程度的应付之嫌外，由于事业单位的业务性质差别较大，如果评价工作未深入开展，则评价体系本身不适用，评价结果很难反映真实情况，无法达到降低风险，优化管理的目的。这样的后果一是浪费了人力物力资源，使得评价工作虽然开展了却浅尝辄止，或者评价结果与整改意见无法落实，无法将内部控制的改进与行政事业单位的工作开展形成联动机制，导致行政事业单位的效能难以很好实现。
三、加强并改善行政事业单位内部控制评价的措施
（一）构建完整的内部控制评价系统
要想达到对于单位内部控制有效性的提高，就要建立健全完整且严谨的内部控制评价系统。随着贪污腐败事件的不断发生，为我们原有的的内部评价体系敲响了警钟，想要建立真实有效的内部评价体系，要从以下几个方面着手：
1.总体建立原则。明确内部控制评价体系的根本是内部控制评价的整体性原则，在建立以及确定的时候应该侧重于评价体系的系统化、同步作用和整体作用，所以应该按照可实施性、全面性、重要性和客观性四大原则来进行建立。
2.评价思路和评价范围。评价思路和评价范围应该以内部控制制度的设计是否合理，是否可以有效实施并检验为主。首先，需要从三个方面进行考虑，一是内部控制制度的设计是否合法，二是有没有将单位所有的业务和关键点包含进去，三是单位的内部环境与外部环境是否相适应。其次，需要考虑的有四个方面，一是看内部控制制度在评价期间内的程序是如何运行的，二是看内部控制制度能否有效实施并检验，三是看内部控制制度的运行是否始终保持一致，四是看内部控制的执行人员是否具有应有的能力和权限等。
（二）建立科学合理的内部控制评价模式
对于行政事业单位来说，建立健全科学且合理地内部控制评价模式是很有必要的。社会飞速发展的今天，我国常用的内部控制评价模式主要有三种： 一是根据目标的完成情况进行评价的模式。根据目标的完成情况进行评价的模式可以从多个方面对单位内部控制评价水平以及结果进行反应，具有客观上的可比性，还比较容易获取到评价的时候所需要的信息等一系列的优点，所以它主要用于外部利益相关者和监管者。
二是根据完成要素所进行评价的模式，要素导向型评价模式是以内部控制的五要素为评价规范，根据完成要素所进行评价的模式的优点是可以随时帮助管理层人员对内部控制制度的完备性和有效性作出客观合理的评价，主要用于内部评价主体进行的自我评价。
三是将目标和要素两种整合到一起进行评价的模式。将目标和要素两种整合到一起进行评价的模式既有两种模式的优点，同时又可以有效的克服目标导向和要素导向各自的缺点。综合我国行政事业单位目前的管理模式来看，选择第三种整合评价模式是最适合我国目前的行政事业单位的控制评价模式的，因为我国的行政事业单位在自我评价和监督管理上，以及外部评价和监督管理上都是缺乏管理的。
（三）制定合理的内部控制评价指标
内部控制评价系统的核心是内部控制评价系统是否统一，是否合理的一个主要的评价指标。要建立完备科学的评价指标体系，有以下三个原则：
1、指标要密切关注单位的各项风险，既要关注组织层面的宏观风险，比如职权的使用是否合理等，又要关注具体业务层面的微观风险，比如收支是否平衡、预算是否合理、资产管理是否严格等;
2、指标应该按照层次的不同进行设计，不仅要体现内部控制管理的环境，还要体现内部管理风险的控制，更要体现每项业务相对应的标准和办法的具体业务层面的指标;
3、指标设计需要建立健全科学的评判标准，将定量的指标和定性的指标进行有机结合。定量指标可以考虑选择预算执行率、差错率、事故率等进行客观评定，并结合定性指标得出内部控制评价的正确结论。
（四）强调内部控制评价对行政事业单位工作的指导
一是行政事业单位干部职工要建立内部控制体系下的内控评价思维模式。这就要求行政事业单位在遇到相关问题的时候，要充分考虑是哪个环节或哪个岗位上出现的问题，是原有的问题还是因内部控制设计不合理，执行不到位的问题，这就是日常工作中的内部控制评价意识。同时要做好定期特别是年度的行政事业单位评价工作结果应用分析。例如对于预算问题要分析是预算编制不合理，还是出现了超预算、预算外项目，在未来的预算编制和执行中如何改进等。通过思维模式的建立，使内部控制评价与工作的开展相结合，提高干部职工的参与度，促进单位人、财、物、事的串联，树立风险意识，确保各项活动受控。
二是要做好内部控制评价结果的反馈。各级财政部门和上级主管部门要正确对待内部控制评价结果的反馈，包括改进意见及整改总结等相关工作。当前大多数行政事业单位完成评价工作后形成了工作报告，但这并不是评价工作的结果，而是改进工作的开始，因此相关管理部门应针对报告反馈的问题，视情况进行深入调查，并定期要求行政事业单位及时报告整改情况，或者不定期进行检查，确保评价优的方面得到发扬，出现问题的方面有整改，有记录，防止内部控制评价工作的形式主义。
四、结语
内部控制评价对于行政事业单位的内部控制有效性的发挥具有十分重要的作用和意义，因此，建立有效的内部控制评价体系，通过内部控制制度的全面实施，切实规范单位的经济行为，提高财政资金的使用效益，控制和減少经济犯罪，保证国家经济方针和经济法规的贯彻执行，减少资产损失风险，维护国家财产的安全。随着社会环境的不断变化，内部控制在内部控制评价的作用下也要随环境不断地完善，以加强廉政风险防控机制建设，促进行政事业单位要不断提高内部管理水平。
（作者单位：青岛市环境卫生发展中心）
一、引言
在一定的程度上行政事业单位的发展与我国的社会服务水平有着很大的关系，行政事业单位内部控制的建设状况影响着社会整体的服务水平。当前我国对行政事业单位内部控制的建设主要从单位层面和业务层面两部分进行建立制度，但是目前却仍然处在自己建立制度自己评价的初级阶段。其中关于单位层面的内部控制主要包含的有：在内部控制制度上的创建、对于权力运行过程中的相互制约等方面。近几年来，行政事业单位在内部控制建设方面虽然有了很大的进步，但是在实际的工作情况当中，还是存在着一些问题。随着社会的进步与经济的发展，行政事业单位对于内部控制评价建设的规范与否，以及能否有效运行成为当前社会基层治理建设的重中之重，因此对于内部控制的评价也就提到了相应的高度，行政事业单位必须高度重视此项工作。
二、影响行政事业单位内部控制评价的原因
（一）内部控制评价系统不合理
从目前来看，我国对行政事业单位的评价从两个方面进行，一方面面是内部评价，一方面是外部评价，但是被我国的行政事业单位作为主要的评价的系统是内部控制评价，而非外部评价。在内部控制制度的建立上，单位领导管理人员领导着监督人员并授予监督人员监督权力。这种被领导者设置的监督程序是与管理学本身的根本原则不匹配的，这种程序在一定意义上，监督人员的行为主要体现了管理层人员的意图和目的，还有管理层人员的意志，导致了行政事业单位内部控制监督程序的“名存实亡”。除此之外，对于内部控制制度的创建与实施，不应该仅仅只是一个行政事业单位内部自己的事情，还应该是一个与社会和群众不可分离的事情。目前，社会群众对于行政事业单位的监督基本起不到任何作用，而财政部门、审计部门等一些职能部门的监督方面各不相同，同时这些职能部门对于行政事业单位内部的控制、监督不全面系统。
（二）内部控制评价模式不完善
由于我国行政事业单位是有绩效考核这一制度的，大多数情况下，下级对上级领导信息的汇报，基本上是好的信息多报，不好的信息少报，导致上级领导所了解到的信息与下级所知道的信息不对称，进而导致上级领导不能够根据实际情况，对行政事业单位内部控制评价模式及时完善并进行有效的实施。
内部控制环境中的主要内容来自于内部控制的意识，比较良好的内部控制意识不仅可以保证内部控制的建立健全的制度，还可以保证内部控制制度是否可以顺利实施。从而决定着内部控制评价工作能否正常开展，能否得到准确的结论。由于行政事业单位的特殊性，其经济性质不如企业明显，所以单位对于内部控制评价工作往往也作为一项日常工作交由财务或行政等人员完成，未深入从各项指标、未对照《行政事业单位内部控制规范（试行）》严格开展，使得内部控制评价一定程度上出现了形式化的倾向。
（三）内部控制评价指标不科学
由于我国历年历代的傳承和特殊的国情，社会群众基本上是没有办法直接对单位的内部情况进行监督和制约。对于内部控制评价指标建立的意义所在，而且大部分行政事业单位对于内部控制还存在着误解，认为内部控制评价指标只是一种程序;此外，由于内部控制本身属于一种管理活动，因此部分单位在进行内部控制评价时，选择的指标往往侧重于一些定性的指标，基本上无法选择有效的定量指标，使得评价结论无法客观反映内部控制设计与执行的效果。
（四）内部控制评价指导性有待提升
内部控制评价是为了改进内部控制工作，使内部控制充分发挥维护国有资产安全完整，促进行政事业单位业务正常开展以实现社会效益的根本目的。而当前内部控制评价及其评价结果的指导性还有待提升，一些单位还存在着为了评价而评价以完成相关工作任务的作法。除工作有一定程度的应付之嫌外，由于事业单位的业务性质差别较大，如果评价工作未深入开展，则评价体系本身不适用，评价结果很难反映真实情况，无法达到降低风险，优化管理的目的。这样的后果一是浪费了人力物力资源，使得评价工作虽然开展了却浅尝辄止，或者评价结果与整改意见无法落实，无法将内部控制的改进与行政事业单位的工作开展形成联动机制，导致行政事业单位的效能难以很好实现。
三、加强并改善行政事业单位内部控制评价的措施
（一）构建完整的内部控制评价系统
要想达到对于单位内部控制有效性的提高，就要建立健全完整且严谨的内部控制评价系统。随着贪污腐败事件的不断发生，为我们原有的的内部评价体系敲响了警钟，想要建立真实有效的内部评价体系，要从以下几个方面着手：
1.总体建立原则。明确内部控制评价体系的根本是内部控制评价的整体性原则，在建立以及确定的时候应该侧重于评价体系的系统化、同步作用和整体作用，所以应该按照可实施性、全面性、重要性和客观性四大原则来进行建立。
2.评价思路和评价范围。评价思路和评价范围应该以内部控制制度的设计是否合理，是否可以有效实施并检验为主。首先，需要从三个方面进行考虑，一是内部控制制度的设计是否合法，二是有没有将单位所有的业务和关键点包含进去，三是单位的内部环境与外部环境是否相适应。其次，需要考虑的有四个方面，一是看内部控制制度在评价期间内的程序是如何运行的，二是看内部控制制度能否有效实施并检验，三是看内部控制制度的运行是否始终保持一致，四是看内部控制的执行人员是否具有应有的能力和权限等。
（二）建立科学合理的内部控制评价模式
对于行政事业单位来说，建立健全科学且合理地内部控制评价模式是很有必要的。社会飞速发展的今天，我国常用的内部控制评价模式主要有三种： 一是根据目标的完成情况进行评价的模式。根据目标的完成情况进行评价的模式可以从多个方面对单位内部控制评价水平以及结果进行反应，具有客观上的可比性，还比较容易获取到评价的时候所需要的信息等一系列的优点，所以它主要用于外部利益相关者和监管者。
二是根据完成要素所进行评价的模式，要素导向型评价模式是以内部控制的五要素为评价规范，根据完成要素所进行评价的模式的优点是可以随时帮助管理层人员对内部控制制度的完备性和有效性作出客观合理的评价，主要用于内部评价主体进行的自我评价。
三是将目标和要素两种整合到一起进行评价的模式。将目标和要素两种整合到一起进行评价的模式既有两种模式的优点，同时又可以有效的克服目标导向和要素导向各自的缺点。综合我国行政事业单位目前的管理模式来看，选择第三种整合评价模式是最适合我国目前的行政事业单位的控制评价模式的，因为我国的行政事业单位在自我评价和监督管理上，以及外部评价和监督管理上都是缺乏管理的。
（三）制定合理的内部控制评价指标
内部控制评价系统的核心是内部控制评价系统是否统一，是否合理的一个主要的评价指标。要建立完备科学的评价指标体系，有以下三个原则：
1、指标要密切关注单位的各项风险，既要关注组织层面的宏观风险，比如职权的使用是否合理等，又要关注具体业务层面的微观风险，比如收支是否平衡、预算是否合理、资产管理是否严格等;
2、指标应该按照层次的不同进行设计，不仅要体现内部控制管理的环境，还要体现内部管理风险的控制，更要体现每项业务相对应的标准和办法的具体业务层面的指标;
3、指标设计需要建立健全科学的评判标准，将定量的指标和定性的指标进行有机结合。定量指标可以考虑选择预算执行率、差错率、事故率等进行客观评定，并结合定性指标得出内部控制评价的正确结论。
（四）强调内部控制评价对行政事业单位工作的指导
一是行政事业单位干部职工要建立内部控制体系下的内控评价思维模式。这就要求行政事业单位在遇到相关问题的时候，要充分考虑是哪个环节或哪个岗位上出现的问题，是原有的问题还是因内部控制设计不合理，执行不到位的问题，这就是日常工作中的内部控制评价意识。同时要做好定期特别是年度的行政事业单位评价工作结果应用分析。例如对于预算问题要分析是预算编制不合理，还是出现了超预算、预算外项目，在未来的预算编制和执行中如何改进等。通过思维模式的建立，使内部控制评价与工作的开展相结合，提高干部职工的参与度，促进单位人、财、物、事的串联，树立风险意识，确保各项活动受控。
二是要做好内部控制评价结果的反馈。各级财政部门和上级主管部门要正确对待内部控制评价结果的反馈，包括改进意见及整改总结等相关工作。当前大多数行政事业单位完成评价工作后形成了工作报告，但这并不是评价工作的结果，而是改进工作的开始，因此相关管理部门应针对报告反馈的问题，视情况进行深入调查，并定期要求行政事业单位及时报告整改情况，或者不定期进行检查，确保评价优的方面得到发扬，出现问题的方面有整改，有记录，防止内部控制评价工作的形式主义。
四、结语
内部控制评价对于行政事业单位的内部控制有效性的发挥具有十分重要的作用和意义，因此，建立有效的内部控制评价体系，通过内部控制制度的全面实施，切实规范单位的经济行为，提高财政资金的使用效益，控制和減少经济犯罪，保证国家经济方针和经济法规的贯彻执行，减少资产损失风险，维护国家财产的安全。随着社会环境的不断变化，内部控制在内部控制评价的作用下也要随环境不断地完善，以加强廉政风险防控机制建设，促进行政事业单位要不断提高内部管理水平。
（作者单位：青岛市环境卫生发展中心）