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[摘要] 我国是农业大国，农田灌溉高效用水关系到社会的长久发展，本文论述我国农田灌溉高效用水管理机制的重要性, 讨论我国农田灌溉高效用水管理机制发展过程与存在的主要问题: 重建设、轻改革、轻管理的倾向仍然存在; 对灌区水利工程产权制度改革没有进行科学化、规范化的管理; 管理水平落后, 缺乏一定的标准; 节水法规体系尚不健全。因此，探讨农田灌溉高效用水管理问题将非常有意义。
[关键词] 农田灌溉; 高效用水; 管理畸制
Abstract: China is a large agricultural country, agricultural irrigation water use efficiency is related to the long-term development of society, this paper discusses the importance of water efficient irrigation management mechanism in our country, discussing the process water efficient irrigation management mechanism of the development of our country and the main existing problems: construction, reform tendency of light, light management still exist; on the reform of property right system of irrigation water conservancy project is not scientific, standardized management; management level lags behind, the lack of certain standard water-saving regulations system is not perfect. Therefore, to explore high efficient water use in farmland irrigation management issues will be very meaningful.
Keywords: irrigation; water use efficiency; management system
中图分类号： [TV93]
1 我国农田灌溉高效用水管理机制的重要性
众所周知, 我国水资源短缺, 农业是用水大户,用水占用水总量的70%, 但农业灌溉用水的利用率仅为 43%, 而发达国家达 80%。从建国 50 多年来农田灌溉高效用水的发展进程分析, 科学技术与资金投入在我国农田灌溉高效用水的发展中占有极为重要的位置, 发挥了不可替代的作用, 但并非惟一因素。从 1949 年以来灌溉农业的发展历程可以看到, 中央政府、地方政府等投入建设的灌溉样板田、节水示范区、农业高产高效田等, 技术设备先进、资金投入比较充分、技术力量较强, 应该说各方面的条件是优越的。而为什么先进的技术不能落地生根, 不能推广与普及呢? 实践给出了答案: 灌区灌溉管理是實现农田灌溉高效用水的基础与关键, 农业节水、农田灌溉高效用水单靠抓技术还远远不够, 还应健全工程管理体系, 完善管理设施和管理方法, 必须有节水法规规制和政策的指导, 同时还必须解决农田灌溉高效用水的管理机制等相关问题, 建立起适应我国市场经济发展规律的农田灌溉管理机制, 只有这样才能推动我国农田灌溉高效用水的发展, 稳定农业基础。
2 我国农田灌溉高效用水管理机制存在的主要问题
当前, 农田灌溉高效用水管理机制存在的主要问题是没有完全摆脱计划经济体制下的影响与束缚, 灌区产权不清, 责任不明, 社会化技术服务支撑体系严重滞后, 缺乏技术监督, 灌区建设和管理没能同步推进, 市场机制中的供求、价格与竞争机制没有完全运用到灌溉管理中去。
( 1) 重建设、轻改革、轻管理的倾向仍然存在。1998 年长江洪水后, 水利部把改造大型灌区作为农村水利工作的重中之重, 提出重点抓好大型灌区“两改一提高”工作, 即着力进行灌区节水改造和管理体制、运行机制的改革, 不断提高灌溉用水效率。国家发展和改革委员会和水利部也重点组织、实施了大型灌区的续建配套节水改造项目, 共对 247 个大型灌区进行了续建配套和节水改造, 并取得了一定成效。但因为大中型灌区改革是一项复杂的系统工程, 改革会触及一些部门、单位、一部分人的利益;长期形成的旧观念根深蒂固, 改革的难度很大, 相当多的地方领导和灌区领导仍是跑项目积极, 对改革缺乏信心, 不深入调查研究, 制定出的改革方案仍停留在 20 世纪 80年代的水平上; 就事论事的多, 触及深层的要害问题少, 有的还在做表面文章, 缺乏改革的紧迫感、责任感。
(2) 灌区水利工程产权制度改革没有进行科学化、规范化的管理, 缺乏必要的管理政策, 主要表现在以下 5 个方面: (1)有的地方拍卖和承包过程不够公开; (2)有的地方对拍卖后的水价没有约束, 致使水价不尽合理, 农民有意见; (3) 有的购买者( 主要指渠道购买者, 下同) 将其视为私有财产;(4)没有建立群众对购买者的监督机制; (5)有的灌区存在着丢包袱,拿现钱的思想, 有短期行为;(6)有的购买者雇工进行渠道维修, 将维修费让农民分担等不合理现象。
( 3) 管理水平落后, 缺乏一定的标准。管理的核心问题实际上是确保技术规范的执行, 管理水平的高低直接影响着技术效益的发挥; 管理又直接与技术规范、标准等有着密切的联系。但至今为止, 管理技术等方面的技术规范和标准几乎是空白。
( 4) 虽然有一些节水政策, 但因监督实施不力,未能发挥很好的作用; 法规体系还须进一步完善; 再加上多元化、多层次、多渠道的水利投入机制并未真正落实到实处, 也没有将这种投入机制量化, 并且用法律固定下来, 致使人们无法操作、无法检查。
3 改革我国农田灌溉高效用水管理机制的途径与对策
3. 1 加大宣传力度, 促进水市场意识的觉醒
由于历史的原因, 目前仍然存在吃“大锅水”的现象, 水商品意识淡薄, 对市场经济条件下必须深化水管理改革的重大意义认识不足。政府水行政部门、水管理部门( 含灌区) 、用水户( 农民) 与社会各界对水管理改革的认识也不到位。人们应清醒地认识到, 随着市场经济体制的逐步建立, 以及各行各业市场意识、竞争意识的不断觉醒, 水利在市场的大潮下, 还只能算是一个出生不久的“婴儿”， 真正的水商品意识还没有完全建立, 真正符合市场经济规律的供水体制还比较缺乏, 真正的水市场还没有形成[3]。这些因素一方面导致了水利供水工程无法良性运行, 另一方面也造成了用水的严重浪费。现代水利强调要按经济规律办事, 注意发挥市场在水资源配置中的基础性作用, 充分体现水的市场意识, 是一种超越时代的思想大解放和观念的大转变。2001 年,国家将水利工程水费调整为经营性收费、南水北调也将实行市场化运作、加入WTO 后的外资将逐步进入一些供水企业, 这一切都是水市场意识觉醒的表现, 应切实发展下去, 并加大宣传力度。
3. 2 加快角色转换, 转变政府职能, 使水管理的体制顺畅, 机制灵活
我国灌区等管理体制改革受计划经济体制的影响, 目前存在着职能交叉, 政企不分的现象[4]。在深化水管理改革中, 各级政府( 尤其市县以下) 要强化诱导方向, 明确责任, 深入基层去调查研究、制定政策和措施、进行宏观调控, 正确理解和执行国家的政策和法规, 不是照搬、硬套, 而是结合本地实际有创造性地落实。不能干预和指挥所属企事业单位的具体工作, 给他们留出空间, 让其发挥各自的能动性,创造性地搞好本职工作。不能出现过去那样由地方党政一把手指挥开闸放水, 县长、乡长支配水费的现象。政府要管大事, 不要越位, 要加强民主监督、协商与服务, 解决与全局紧密相关的重大问题, 同时,改革以往“分割管水”的旧体制: 管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用的管理弊端, 使水管理体制顺畅, 适应我国社会经济的快速发展的需求。
3. 3 通过水权、水市场理论的实践推进用水体制改革
水利是国民经济的基础产业, 担负着为全社会服务的重大使命。随着社会主义市场经济体制的建立和市场化程度的提高, 水利也在逐步走向市场, 以适应市场经济体制。尽快建立水市场已成为水利发展的必然选择, 社会主义市场经济的迅速发展壮大和水利改革的不断深化, 从宏观上为水市场的建立创造了十分有利的基础条件。但是, 要有效地推进水市场的建立并使其不断完善, 实现水资源的优化配置和可持续发展这一最終目标, 必须进一步加快与水市场有关的各种配套体系建设, 将市场经济中的供求机制、价格机制、竞争机制正确地运用到农田灌溉高效用水管理中来。如实现水务一体化, 即:变水资源的多头管理和地下、地上、乡村分割管理为水利部门统一管理, 通过法律法规规范水权分配的公平性, 通过法律法规对水市场进行保障, 通过法律、法规规范市场行为等, 来推动我国农田灌溉高效用水快速、健康地向前发展。
3. 4合理进行水价改革, 完善水价体系
水价是水权在经济上得以实现的经济表现形式, 建立科学的水价体系, 是确定合理水价的基础。
( 1) 水价改革和体制改革应同步进行, 水价改革涉及水管单位的体制改革。水利工程有的是公益性的, 有的是综合性的, 水利工程的性质不明确, 水价就难以反映客观实际。如: 有的工程固定资产形成中包含有农民集资、投劳部分, 在制订水价时如把这部分资产进行折旧分摊, 转移到水价中去也不合理。因此水价改革要和水管单位体制改革同步进行, 只有明确了水管单位的性质, 并分别核定从事工程管理和经营的人员编制, 才能合理确定水价, 进而减轻农民负担[2]。
( 2) 研究、出台水价改革配套政策。要构建科学的水价政策框架, 尽快形成科学、合理的水价管理体系。如水利工程管理单位受益面积的核定、各类固定资产的折旧方法、经营性效益与公益性效益的分摊、人员定编以及各项经济指标的核定等, 都要有统一、规范、科学、合理的规定, 以增强水价政策的可操作性, 避免水利工程供水成本核定中的主观性和随意性。
( 3) 因地制宜地推行多种水费征收模式。水费征收方式应根据各地实际, 采取不同的征收模式。可以承包经营, 也可以成立农民用水者协会并由其代收水费, 或者按面积配水, 买断经营( 具体做法是“总额承包, 自负盈亏, 超收归己”) 等。
3. 5建立稳定可靠的投入机制
农田灌溉高效用水机制的改革与实施, 需要有足够的资金作为保证。资金不足, 会严重影响管理工作的深入开展和管理水平的进一步提高。近几年来, 通过宣传灌区节水的重要性, 鼓励社会各界和单位、个人参与节水项目建设和运营, 收到了良好的效果。但由于目前这种投入机制缺乏具体的约束条件, 缺乏监督, 在实际操作中随意性较强, 不便于操作, 常使这种多元化、多渠道、多层次的水利投入机制反弹, 再次回到完全依靠国家投入上来, 最终影响高效用水工作的开展。所以, 建立科学的投入机制势在必行。
3.6实事求是地选择农田灌溉高效用水机制
我国是农业大 国, 农业人口 占全国人口 的71.1% 。受自然环境、资源、气候等的影响, 各地作物种类不尽相同, 再加上经济基础和社会发展状况不一, 农业生产水平各异。因而在选择农田灌溉高效用水机制、制定相应政策时应实事求是: (1)考虑当地的社会、经济和农业生产水平等因素, 针对经济发达地区、经济欠发达地区以及贫困地区采用的不同的节水灌溉技术及建设不同的节水灌溉工程, 采取不同的管理方法和不同的管理机制。(2)根据灌区类型、灌区大小及其不同的节水灌溉工程选择不同的灌溉管理模式与机制, 切实尊重农民的意愿, 确保农田灌溉用水的高效利用。
4 结 语
自改革开放以来, 水利行业及其农田灌溉高效用水管理在管理体制、经营、水价、运行机制等方面的改革已取得了空前未有的成效, 获得了很大的经济效益。但仍远滞后于我国农业和农村经济的发展, 滞后于国民经济、社会、环境可持续发展对水的需求, 不适应飞速发展的新形势。对此, 政府水行政部门和水管单位, 要有清醒和正确的认识, 从战略的高度, 认真总结、分析、研究在计划经济和市场经济条件下水管理的特点, 重新认识深化农田灌溉高效用水管理机制改革的重要性、必要性及其深远意义,使我国农田灌溉高效用水管理真正走上健康发展的轨道。
[参考文献]
卓汉文.农田灌溉高效用水管理机制研究[J].中国农村水利水电.2006(02)
沈菊艳.农田灌溉高效用水管理机制改革对策研究[J].中国水利.2005(05)
李翔.甘肃省农田灌溉高效用水管理机制的现状和建设规划思路[J].节水灌溉.2010(08)
[关键词] 农田灌溉; 高效用水; 管理畸制
Abstract: China is a large agricultural country, agricultural irrigation water use efficiency is related to the long-term development of society, this paper discusses the importance of water efficient irrigation management mechanism in our country, discussing the process water efficient irrigation management mechanism of the development of our country and the main existing problems: construction, reform tendency of light, light management still exist; on the reform of property right system of irrigation water conservancy project is not scientific, standardized management; management level lags behind, the lack of certain standard water-saving regulations system is not perfect. Therefore, to explore high efficient water use in farmland irrigation management issues will be very meaningful.
Keywords: irrigation; water use efficiency; management system
中图分类号： [TV93]
1 我国农田灌溉高效用水管理机制的重要性
众所周知, 我国水资源短缺, 农业是用水大户,用水占用水总量的70%, 但农业灌溉用水的利用率仅为 43%, 而发达国家达 80%。从建国 50 多年来农田灌溉高效用水的发展进程分析, 科学技术与资金投入在我国农田灌溉高效用水的发展中占有极为重要的位置, 发挥了不可替代的作用, 但并非惟一因素。从 1949 年以来灌溉农业的发展历程可以看到, 中央政府、地方政府等投入建设的灌溉样板田、节水示范区、农业高产高效田等, 技术设备先进、资金投入比较充分、技术力量较强, 应该说各方面的条件是优越的。而为什么先进的技术不能落地生根, 不能推广与普及呢? 实践给出了答案: 灌区灌溉管理是實现农田灌溉高效用水的基础与关键, 农业节水、农田灌溉高效用水单靠抓技术还远远不够, 还应健全工程管理体系, 完善管理设施和管理方法, 必须有节水法规规制和政策的指导, 同时还必须解决农田灌溉高效用水的管理机制等相关问题, 建立起适应我国市场经济发展规律的农田灌溉管理机制, 只有这样才能推动我国农田灌溉高效用水的发展, 稳定农业基础。
2 我国农田灌溉高效用水管理机制存在的主要问题
当前, 农田灌溉高效用水管理机制存在的主要问题是没有完全摆脱计划经济体制下的影响与束缚, 灌区产权不清, 责任不明, 社会化技术服务支撑体系严重滞后, 缺乏技术监督, 灌区建设和管理没能同步推进, 市场机制中的供求、价格与竞争机制没有完全运用到灌溉管理中去。
( 1) 重建设、轻改革、轻管理的倾向仍然存在。1998 年长江洪水后, 水利部把改造大型灌区作为农村水利工作的重中之重, 提出重点抓好大型灌区“两改一提高”工作, 即着力进行灌区节水改造和管理体制、运行机制的改革, 不断提高灌溉用水效率。国家发展和改革委员会和水利部也重点组织、实施了大型灌区的续建配套节水改造项目, 共对 247 个大型灌区进行了续建配套和节水改造, 并取得了一定成效。但因为大中型灌区改革是一项复杂的系统工程, 改革会触及一些部门、单位、一部分人的利益;长期形成的旧观念根深蒂固, 改革的难度很大, 相当多的地方领导和灌区领导仍是跑项目积极, 对改革缺乏信心, 不深入调查研究, 制定出的改革方案仍停留在 20 世纪 80年代的水平上; 就事论事的多, 触及深层的要害问题少, 有的还在做表面文章, 缺乏改革的紧迫感、责任感。
(2) 灌区水利工程产权制度改革没有进行科学化、规范化的管理, 缺乏必要的管理政策, 主要表现在以下 5 个方面: (1)有的地方拍卖和承包过程不够公开; (2)有的地方对拍卖后的水价没有约束, 致使水价不尽合理, 农民有意见; (3) 有的购买者( 主要指渠道购买者, 下同) 将其视为私有财产;(4)没有建立群众对购买者的监督机制; (5)有的灌区存在着丢包袱,拿现钱的思想, 有短期行为;(6)有的购买者雇工进行渠道维修, 将维修费让农民分担等不合理现象。
( 3) 管理水平落后, 缺乏一定的标准。管理的核心问题实际上是确保技术规范的执行, 管理水平的高低直接影响着技术效益的发挥; 管理又直接与技术规范、标准等有着密切的联系。但至今为止, 管理技术等方面的技术规范和标准几乎是空白。
( 4) 虽然有一些节水政策, 但因监督实施不力,未能发挥很好的作用; 法规体系还须进一步完善; 再加上多元化、多层次、多渠道的水利投入机制并未真正落实到实处, 也没有将这种投入机制量化, 并且用法律固定下来, 致使人们无法操作、无法检查。
3 改革我国农田灌溉高效用水管理机制的途径与对策
3. 1 加大宣传力度, 促进水市场意识的觉醒
由于历史的原因, 目前仍然存在吃“大锅水”的现象, 水商品意识淡薄, 对市场经济条件下必须深化水管理改革的重大意义认识不足。政府水行政部门、水管理部门( 含灌区) 、用水户( 农民) 与社会各界对水管理改革的认识也不到位。人们应清醒地认识到, 随着市场经济体制的逐步建立, 以及各行各业市场意识、竞争意识的不断觉醒, 水利在市场的大潮下, 还只能算是一个出生不久的“婴儿”， 真正的水商品意识还没有完全建立, 真正符合市场经济规律的供水体制还比较缺乏, 真正的水市场还没有形成[3]。这些因素一方面导致了水利供水工程无法良性运行, 另一方面也造成了用水的严重浪费。现代水利强调要按经济规律办事, 注意发挥市场在水资源配置中的基础性作用, 充分体现水的市场意识, 是一种超越时代的思想大解放和观念的大转变。2001 年,国家将水利工程水费调整为经营性收费、南水北调也将实行市场化运作、加入WTO 后的外资将逐步进入一些供水企业, 这一切都是水市场意识觉醒的表现, 应切实发展下去, 并加大宣传力度。
3. 2 加快角色转换, 转变政府职能, 使水管理的体制顺畅, 机制灵活
我国灌区等管理体制改革受计划经济体制的影响, 目前存在着职能交叉, 政企不分的现象[4]。在深化水管理改革中, 各级政府( 尤其市县以下) 要强化诱导方向, 明确责任, 深入基层去调查研究、制定政策和措施、进行宏观调控, 正确理解和执行国家的政策和法规, 不是照搬、硬套, 而是结合本地实际有创造性地落实。不能干预和指挥所属企事业单位的具体工作, 给他们留出空间, 让其发挥各自的能动性,创造性地搞好本职工作。不能出现过去那样由地方党政一把手指挥开闸放水, 县长、乡长支配水费的现象。政府要管大事, 不要越位, 要加强民主监督、协商与服务, 解决与全局紧密相关的重大问题, 同时,改革以往“分割管水”的旧体制: 管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用的管理弊端, 使水管理体制顺畅, 适应我国社会经济的快速发展的需求。
3. 3 通过水权、水市场理论的实践推进用水体制改革
水利是国民经济的基础产业, 担负着为全社会服务的重大使命。随着社会主义市场经济体制的建立和市场化程度的提高, 水利也在逐步走向市场, 以适应市场经济体制。尽快建立水市场已成为水利发展的必然选择, 社会主义市场经济的迅速发展壮大和水利改革的不断深化, 从宏观上为水市场的建立创造了十分有利的基础条件。但是, 要有效地推进水市场的建立并使其不断完善, 实现水资源的优化配置和可持续发展这一最終目标, 必须进一步加快与水市场有关的各种配套体系建设, 将市场经济中的供求机制、价格机制、竞争机制正确地运用到农田灌溉高效用水管理中来。如实现水务一体化, 即:变水资源的多头管理和地下、地上、乡村分割管理为水利部门统一管理, 通过法律法规规范水权分配的公平性, 通过法律法规对水市场进行保障, 通过法律、法规规范市场行为等, 来推动我国农田灌溉高效用水快速、健康地向前发展。
3. 4合理进行水价改革, 完善水价体系
水价是水权在经济上得以实现的经济表现形式, 建立科学的水价体系, 是确定合理水价的基础。
( 1) 水价改革和体制改革应同步进行, 水价改革涉及水管单位的体制改革。水利工程有的是公益性的, 有的是综合性的, 水利工程的性质不明确, 水价就难以反映客观实际。如: 有的工程固定资产形成中包含有农民集资、投劳部分, 在制订水价时如把这部分资产进行折旧分摊, 转移到水价中去也不合理。因此水价改革要和水管单位体制改革同步进行, 只有明确了水管单位的性质, 并分别核定从事工程管理和经营的人员编制, 才能合理确定水价, 进而减轻农民负担[2]。
( 2) 研究、出台水价改革配套政策。要构建科学的水价政策框架, 尽快形成科学、合理的水价管理体系。如水利工程管理单位受益面积的核定、各类固定资产的折旧方法、经营性效益与公益性效益的分摊、人员定编以及各项经济指标的核定等, 都要有统一、规范、科学、合理的规定, 以增强水价政策的可操作性, 避免水利工程供水成本核定中的主观性和随意性。
( 3) 因地制宜地推行多种水费征收模式。水费征收方式应根据各地实际, 采取不同的征收模式。可以承包经营, 也可以成立农民用水者协会并由其代收水费, 或者按面积配水, 买断经营( 具体做法是“总额承包, 自负盈亏, 超收归己”) 等。
3. 5建立稳定可靠的投入机制
农田灌溉高效用水机制的改革与实施, 需要有足够的资金作为保证。资金不足, 会严重影响管理工作的深入开展和管理水平的进一步提高。近几年来, 通过宣传灌区节水的重要性, 鼓励社会各界和单位、个人参与节水项目建设和运营, 收到了良好的效果。但由于目前这种投入机制缺乏具体的约束条件, 缺乏监督, 在实际操作中随意性较强, 不便于操作, 常使这种多元化、多渠道、多层次的水利投入机制反弹, 再次回到完全依靠国家投入上来, 最终影响高效用水工作的开展。所以, 建立科学的投入机制势在必行。
3.6实事求是地选择农田灌溉高效用水机制
我国是农业大 国, 农业人口 占全国人口 的71.1% 。受自然环境、资源、气候等的影响, 各地作物种类不尽相同, 再加上经济基础和社会发展状况不一, 农业生产水平各异。因而在选择农田灌溉高效用水机制、制定相应政策时应实事求是: (1)考虑当地的社会、经济和农业生产水平等因素, 针对经济发达地区、经济欠发达地区以及贫困地区采用的不同的节水灌溉技术及建设不同的节水灌溉工程, 采取不同的管理方法和不同的管理机制。(2)根据灌区类型、灌区大小及其不同的节水灌溉工程选择不同的灌溉管理模式与机制, 切实尊重农民的意愿, 确保农田灌溉用水的高效利用。
4 结 语
自改革开放以来, 水利行业及其农田灌溉高效用水管理在管理体制、经营、水价、运行机制等方面的改革已取得了空前未有的成效, 获得了很大的经济效益。但仍远滞后于我国农业和农村经济的发展, 滞后于国民经济、社会、环境可持续发展对水的需求, 不适应飞速发展的新形势。对此, 政府水行政部门和水管单位, 要有清醒和正确的认识, 从战略的高度, 认真总结、分析、研究在计划经济和市场经济条件下水管理的特点, 重新认识深化农田灌溉高效用水管理机制改革的重要性、必要性及其深远意义,使我国农田灌溉高效用水管理真正走上健康发展的轨道。
[参考文献]
卓汉文.农田灌溉高效用水管理机制研究[J].中国农村水利水电.2006(02)
沈菊艳.农田灌溉高效用水管理机制改革对策研究[J].中国水利.2005(05)
李翔.甘肃省农田灌溉高效用水管理机制的现状和建设规划思路[J].节水灌溉.2010(08)