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单一欧洲金融市场
欧洲进行金融改革,不仅是为了降低未来金融危机爆发的几率,也是为了强化内部市场。为欧洲金融服务和金融机构创建一个真正的单一金融市场,是我们首要的金融和政治目标。目前我们距该目标还有很长的距离。
事实上,欧洲金融业正面临着一个“三难困境”:
(1)金融一体化,特别是金融服务的自由化;
(2)金融系统的稳定性;
(3)对金融机构的管制和监督仍主要依赖于各成员国的自主决策和决定。
由这三个关键因素组合成的金融政策目标内含着一些根本性的冲突和不一致,甚至风险。无论如何,改变第三个因素不可避免,将目前各国家进行的金融监管转换成由统一的欧洲金融监管当局进行实质性决策的监管体系。这不仅有助于预防危机的发生,而且也使得对问题银行的处置更加符合欧洲银行业特征:大量和活跃的跨境业务。否则,本次金融危机甚至下一次危机,将破坏作为欧洲内部市场重要组成部分的金融市场一体化。
银行改革的当务之急
对于银行改革的当务之急,还存在着不同的观点。这些当务之急的目的在于防范新金融危机的发生,或者至少可以降低危机再次发生的概率。
当前银行改革方案包括四方面的改革措施,缺一不可:
加强银行资本和流动性要求,为银行破产提供强大的保护。这意味着:
(1)提高现有的资本充足率要求,特别是要提高一级资本充足率的最低标准;
(2)改进银行资本质量,降低用于满足核心资本要求的“混合资本工具”数量,对“混合资本工具”设定更严格的标准;
(3)提高对银行高风险业务的资本要求,包括对交易账户的要求;
(4)引入“基于总量”的或“总”杠杆率要求,降低资产负债表的过快增长,如美国投资银行的行为;
(5)在计算资本充足率时,应包括所有表外资产和负债。
巴塞尔委员会可能在这些方面改革全球标准。
改进银行风险管理。除银行管理层和董事会的内部管理措施之外,要确保银行监管当局拥有足够的监管工具和监管权力来督促银行采取更严格的风险管理。同时,确保监管当局主动甚至积极地运用监管工具和权力,以防止银行冒更大的风险。
建立泛欧洲的银行监管体系。应超越目前欧洲各国监管当局合作的框架,构建一个真正的欧洲银行监管当局。德拉罗西委员会(de Larosière Committee)的报告为建立泛欧银行监管当局提供了重要基础。该报告提出了许多宝贵建议,主要集中在以下两方面:
(1)改善宏观审慎监管:建立欧洲系统性风险理事会(ESRC)以维护金融系统的稳定性。
(2)改善微观审慎监管:首先,建立欧洲金融监管体系(ESFS),保护单个银行的清偿能力和流动性。ESFS应被赋予解决不同国家银行监管当局之间争端的具有法律约束力的调解权利。其次,根据欧洲经济与财政部长理事会(ECOFIN)批准的规定,对应于三个金融部门,在欧洲金融监管体系之下建立三个法律形式的“平行”监管机构:“欧洲银行业监管局”(EBA),“欧洲保险与退休金监管局”(EIOPA) 和“欧洲证券与市场监管局”(ESMA)。让我欣慰的是,尽管非常遗憾某些适用程序在实质上被弱化了,如针对持反对意见成员国的上诉和退出条款,德拉罗西委员会的大部分建议于2009年12月被欧洲经济与财政部长理事会所采纳。目前欧洲议会正在审议这些建议。希望欧洲议会能恢复德拉罗西委员会以及随后欧盟委员会提出的更严格条款。
更为重要的是,在德拉罗西委员会建议的基础上,欧洲各国应就下一步行动达成共识。随后的制度安排中两点最为重要:一是大型跨境银行救助的成本分担;二是以新的方式(第三条道路)解决银行危机的法律规定。
第三条路:问题银行的特殊处置框架
如今,面对一家即将倒闭的银行时,监管当局可供选择的方案往往非常有限:要么救助,要么放任让其破产。第一种方案有两个缺陷:救助银行对国家财政来说成本过高,而且成本将最终转嫁给纳税人。此外,救助还会产生“大而不倒”困境:大银行、金融市场和这些银行的债权人将认为,即便政府没有明确保证或承诺去救助银行,但需要时政府仍会提供财政支持。市场已经列出了一份 “大而不倒银行”或“系统重要性银行”的非正式名单。然而,这样容易导致道德风险。因为这意味着,银行、金融市场和银行客户会根据银行救助计划来调整自己的决策。结果导致他们从事高风险交易时将基于这样一个原则:“收益归我,损失归纳税人”。这种行为为下一次金融危机埋下了伏笔。第二种解决方案,即按传统方式进行破产会给银行股东、债券持有人、债权人、衍生品交易对手,甚至是整个金融市场带来巨大的混乱和损失(如同雷曼兄弟的破产)。
因此,需要开辟“第三条路”:一个特殊的,或者强化的银行危机处置机制。
这意味着政府部门将通过“处置当局”介入问题银行的处置。与传统的救助相比,此银行危机处置方案之所以能大幅度降低政府的财政负担,主要有两个原因。首先,银行的股东、次级债券持有者,以及甚至包括高级债券持有者,但不包括被全额保险的零售存款人,其债权将会被清除;也就是说,他们得不到任何偿付。其次,问题银行处置当局可以更加容易地事前介入,即按照会计规则破产前介入,而不是像以往那样,破产法庭只能在银行违约后方可介入。处置当局可以在银行继续经营时对其实施控制,控制、剥离或销售银行部分资产、撤销管理层、冻结股东和债权人权利以及重组或关闭银行,与银行的交易对手达成交易等等。所有这些措施将会减少金融市场的混乱和破坏,使得清算或兼并有序进行。
该解决方案需要大多数国家改革破产法,为银行处置当局提供特殊的法律武器,以采取上述行动。处置当局可以是新成立的特别行政当局,也可以是现存的银行监管机构,但不应是前文所指的破产法庭。该法律仅适用于银行。
这种处置机制将在很大程度上解决“大而不倒”的困境,虽然其不能完全消除却能够降低传统银行救助给纳税人造成严重负担的风险,这种风险在政治上是不能被接受的。同时,该机制还有助于恢复市场纪律,降低“大而不倒银行”的道德风险,因为政府越来越不倾向于对“系统重要性银行”的倒闭进行干预,使得股东、债券持有人和其他债权人在不承担任何损失的情况下顺利逃亡。
市场约束的失灵
业界普遍认为,风险管理的失职是此次金融危机一个主要原因,许多银行深陷其中。同样,几乎所有国家监管当局对金融机构管理不善的反应都缺乏足够力度和速度的观点也得到广泛认同。另外,评级机构在金融业持续扭曲的发展中起到了推波助澜的作用,它们错误地给予某些存在根本缺陷的金融资产或产品最高评级。然而,大部分人没有认识到的是,金融市场和非银行投资者自身风险管理的缺陷也是本次危机形成的重大原因之一。这点显而易见,许多投资者愿意购买和持有风险回报率不合乎基本原则的金融工具,突出表现在许多财务脆弱借款人发行的债券的利率并不足够高,更准确地说,相对于基准利率(如德国政府债券)的溢价并不足够高。随着时间的推移,这不仅使得许多投资者在市场受到重创时承担了已实现或未实现的巨大损失,而且使得许多借款者能够长期继续他们不负责任的行为,以很低的价格为其缺乏信誉且不可持续性的业务筹集大量资金。换言之,如果金融市场更具纪律性和专业性,他们就不会经历如此惨重的损失,也不会导致如此猛烈的金融危机。
许多投资者缺乏约束的行为也体现在银行债券和政府债券市场中。多年以来,令人惊讶的是投资者居然会购买经济结构薄弱的国家,如希腊、葡萄牙和意大利,所发行的政府债券,而且收益率与德国政府债券不相上下。这或许可以由以下两点来解释:一是评级机构给予了这些政府较高的评级,而这些评级过去也一直享有较高信誉;二是认为欧元区国家或是更小范围内的欧盟成员国将会以某种形式得到其他成员国的救助,尽管欧盟条约并没有包含类似条款。
多年来,学术界和银行业界一直提倡银行应该发行大量的次级债券。这主要出于两个动机:首先,有助于银行提高资本管理效率,筹集“混合资本工具”的数量达到银行监管当局设定的上限,“混合资本工具”包括次级债、优先股和某些形式上的永久性债券,这会避免银行股权被稀释;并且相对于传统的核心资本工具,如股票和权益,混合资本工具还将降低银行的资本成本。其次,有利于强化市场纪律和推动银行加强风险管理。许多专业投资者被认为能够充分理解不同银行的风险状况以及同一家银行优先债、次级债的风险。这些判断的差异应该反映在不同债券的利率上。依据该分析,风险管理薄弱或过于激进,或资本充足率低的银行可能无法发行满足其目标的次级债数量,和/或被迫支付惩罚性利率。这些结果将会给银行的成长带来负面影响。然而,事实上,市场力量并没有施加必要的约束,因此使得银行有机会进一步增加风险,提高了银行破产的概率。修订后的巴塞尔协议可能,也是正确地,将次级债券不再认可为核心资本。因此,传统的、不可转换银行次级债在未来监管资本中的作用将弱化。
最近,不同的技术正在被测试。从本质上说,其目的是在资本市场发行银行监管当局可接受的并在巴塞尔新规则下可以认可为核心资本的次级债,因为,当银行资本充足率下降到一个预先设定的阈值时,此类债券将被强制地或自动地转换为普通股,从而成为核心资本。与传统的可转换债券相比,这种强制性的债券和股权互换是一项重大创新,传统可转换债券的持有者拥有将债券转换为股票的权利而不是义务。
可以经常听到这样的批评:在政府对银行实施救助的情况下,债券持有人总是能够得到全额赔付,事实上纳税人承担了这种成本。这种新型的强制可转换债券一定程度上回应了这种批评。
银行大量发行此类可转换债券是有益的。它会产生应急资本(contingent capital):当银行稳定性受到威胁时增加了资本缓冲,从而降低银行违约风险,并且将确保未担保的或未保险的银行债权人将分担违约情况下的损失,而不仅仅是纳税人和股东承担损失。如果银行监管当局要求银行发行一定数量的强制可转换债券,应急资本的作用将大大增强。
然而,资本市场是否愿意容纳大量的此类银行债券是不确定的,因为如果问题银行自己处于困境中,随着股价下跌债券持有者将面临很大的价值损失。那么,保证这类债券对于新投资者具有足够吸引力的唯一方式就是提供非常高的利率。
大而不倒,狭义银行和“沃尔克规则”
银行改革争论的核心,是少数大型、负责且相互关联的银行(以及其他金融机构)几乎摧毁了全球金融体系的事实,是否应该导致监管当局通过拆分大型银行或者限制银行业务范围以便从根本上改变监管。保罗•沃尔克强烈支持通过监管改革来推行狭义银行。然而,在我看来如此严厉的措施是不必要的。
在关于“大而不倒”问题及其“狭义银行”的解决方案的讨论中,至少在美国,奥巴马-沃尔克的建议充当了主要角色。该建议的目标是,减少受管制银行的业务。与媒体评论相反的是,奥巴马-沃尔克提案并不意味着完全回到1993年《格拉斯-斯蒂格尔法案》将商业银行、存款银行或者零售银行与投资银行严格分离的时代,但该建议的确导致了受管制银行业务范围大幅度缩减,其目标是降低银行的风险及规模,从而解决“大而不倒”困境。
一定意义上讲,奥巴马-沃尔克提案可以被接受,银行不应参与对冲基金和私募股权活动,或是拥有所有权。其建议的目标在于允许管制银行继续通过交易来服务客户,即代表客户执行交易指令,但银行其他交易业务,都应归于被禁止的“自营交易”名目之下。问题在于,银行其他交易业务由两类组成。一类是银行“纯粹”自营交易,是银行完全自主的、使用自有资本、风险自担,进行做盘交易以获取利润而进行的。不可否认的是,此类自营交易会导致银行大量损失,即便这不是金融危机的主要原因,也应被大幅度压缩。另一类交易业务源于银行作为“做市商”保留交易账户。做市商在保持金融市场的良好运作和流动性方面起到了重要的作用。若银行不能同时在客户买或卖的市场中扮演做市商角色,客户是不会满意的。换言之,对做市商活动的禁止使得客户的交易许可失效。因此,金融市场和非金融类的公司需要银行起到做市商的功能,所以不应禁止银行从事这类交易业务。然而,真正的困难在于,银行监管规则很难清晰地界定自营交易与做市商交易。
关于“狭义银行”的概念,监管当局对少数的、会引起银行风险显著增加的业务采取禁止性措施是必要的,甚至取缔银行保险公司或者金融集团也是被勉强接受的。但是,少数银行同时开展银行与保险业务并非金融危机产生的根本原因。因此,这种强制性的分离措施并非银行改革不可或缺的组成部分。
首先,银行规模小并不自动意味着对于政府和纳税人的风险就小。在此要提及最近发生在欧洲和美国几个并非“大而不倒”国内银行破产的案例。它们迫使国家财政以及/或本国和所在国的存款保险体系提供大量财务支持,例如德国工业信贷银行、英国北岩罗克银行、荷兰德克-舍林加经济银行、冰岛银行和比利时富通银行。同样,2009年美国约有近200家区域银行倒闭,动摇了狭义银行偏好的有效性。这些银行中任何一家的清算费用都不高,但联邦存款保险公司为进行这些“小型”干预活动付出的总成本超却过了其全部资源,形成巨大的财务负担。这一系列的“小型”破产事件一直持续到了2010年。
此外,我对政府是否始终能够成功抵御来自金融市场和其他利益集团的压力,去救助资本市场上不受监管的大型金融机构或者投资银行持怀疑态度。
其次,通过其他途径来减少银行倒闭的可能性以及解决“大而不倒”困境或许更为有效:
(1)使资本要求取决于银行资产负债表的风险、银行的产品和收入;
(2)使银行监管者变得更加警觉和积极,运用更适合的工具检查,在必要情况下压缩问题银行高风险业务;
(3)使银行股东和债权人(不包括存款保险体系覆盖的存款账户)在银行倒闭时承担损失。
相应的结果应该是任何银行都不再被认为“大而不倒”,大型“系统重要性”银行也可以允许倒闭。但倒闭方式有所不同:降低市场混乱、较少的市场竞争扭曲(“系统重要性”银行享受较低的融资成本)、较低的道德风险以及较少的社会成本。
银行业改革的困境
在选择银行业改革最佳路径时会面临许多困境。除上文提及的成本分担、道德风险以及“大而不倒”问题外,还有几个问题需进一步强调。
第一,一些人倾向于关注通过限制分红、征收新银行税、限制银行规模和业务范围来惩罚银行部门近年来给世界带来的罪恶。而其他一些人则更具前瞻性,强调有助于降低新一轮金融危机发生概率的措施。两者不一定矛盾,政治上做出的实际选择可能是两者的结合。
第二,改革银行监管、强化资本要求和推行银行税等诸如此类的决定,很可能对美国和欧洲产生明显不同的后果,对于其他地区可能也是如此。即便每个最终结果在本区域范围可以被接受,但若由此导致不公平竞争,差异则不能被接受。缺少了公平的,至少是可比的条件意味着竞争的扭曲,银行将通过在具有相对吸引力的国家开展业务而从事套利活动。
第三,处在目前的关键时期,银行业改革出现两种危险苗头。一个极端是对银行业进行稳健改革的动力出现弱化。这种弱化部分来自于一种(错误的)感觉,认为金融和经济危机最糟糕的时候已经过去,银行改革的必要性已经消失;部分来自于银行部门通过大力游说活动以抵制改革;部分来自于改革者对具体改革建议持有不同意见,包括国内和国际两个层面。美国和欧洲都存在改革动力弱化的倾向。另一个极端是过度监管和重叠监管正在显现,太多的新监管措施可能抑制银行部门的良好运作,进而影响整体经济的增长。矛盾双方谁将占居上风是难以预测的,最终结果可能是两者的混合。(王胜邦、李俏 译)
(作者系欧洲政策研究中心主席,前荷兰财政部长 译者单位:中国银监会国际部、中国社会科学院研究生院)
欧洲进行金融改革,不仅是为了降低未来金融危机爆发的几率,也是为了强化内部市场。为欧洲金融服务和金融机构创建一个真正的单一金融市场,是我们首要的金融和政治目标。目前我们距该目标还有很长的距离。
事实上,欧洲金融业正面临着一个“三难困境”:
(1)金融一体化,特别是金融服务的自由化;
(2)金融系统的稳定性;
(3)对金融机构的管制和监督仍主要依赖于各成员国的自主决策和决定。
由这三个关键因素组合成的金融政策目标内含着一些根本性的冲突和不一致,甚至风险。无论如何,改变第三个因素不可避免,将目前各国家进行的金融监管转换成由统一的欧洲金融监管当局进行实质性决策的监管体系。这不仅有助于预防危机的发生,而且也使得对问题银行的处置更加符合欧洲银行业特征:大量和活跃的跨境业务。否则,本次金融危机甚至下一次危机,将破坏作为欧洲内部市场重要组成部分的金融市场一体化。
银行改革的当务之急
对于银行改革的当务之急,还存在着不同的观点。这些当务之急的目的在于防范新金融危机的发生,或者至少可以降低危机再次发生的概率。
当前银行改革方案包括四方面的改革措施,缺一不可:
加强银行资本和流动性要求,为银行破产提供强大的保护。这意味着:
(1)提高现有的资本充足率要求,特别是要提高一级资本充足率的最低标准;
(2)改进银行资本质量,降低用于满足核心资本要求的“混合资本工具”数量,对“混合资本工具”设定更严格的标准;
(3)提高对银行高风险业务的资本要求,包括对交易账户的要求;
(4)引入“基于总量”的或“总”杠杆率要求,降低资产负债表的过快增长,如美国投资银行的行为;
(5)在计算资本充足率时,应包括所有表外资产和负债。
巴塞尔委员会可能在这些方面改革全球标准。
改进银行风险管理。除银行管理层和董事会的内部管理措施之外,要确保银行监管当局拥有足够的监管工具和监管权力来督促银行采取更严格的风险管理。同时,确保监管当局主动甚至积极地运用监管工具和权力,以防止银行冒更大的风险。
建立泛欧洲的银行监管体系。应超越目前欧洲各国监管当局合作的框架,构建一个真正的欧洲银行监管当局。德拉罗西委员会(de Larosière Committee)的报告为建立泛欧银行监管当局提供了重要基础。该报告提出了许多宝贵建议,主要集中在以下两方面:
(1)改善宏观审慎监管:建立欧洲系统性风险理事会(ESRC)以维护金融系统的稳定性。
(2)改善微观审慎监管:首先,建立欧洲金融监管体系(ESFS),保护单个银行的清偿能力和流动性。ESFS应被赋予解决不同国家银行监管当局之间争端的具有法律约束力的调解权利。其次,根据欧洲经济与财政部长理事会(ECOFIN)批准的规定,对应于三个金融部门,在欧洲金融监管体系之下建立三个法律形式的“平行”监管机构:“欧洲银行业监管局”(EBA),“欧洲保险与退休金监管局”(EIOPA) 和“欧洲证券与市场监管局”(ESMA)。让我欣慰的是,尽管非常遗憾某些适用程序在实质上被弱化了,如针对持反对意见成员国的上诉和退出条款,德拉罗西委员会的大部分建议于2009年12月被欧洲经济与财政部长理事会所采纳。目前欧洲议会正在审议这些建议。希望欧洲议会能恢复德拉罗西委员会以及随后欧盟委员会提出的更严格条款。
更为重要的是,在德拉罗西委员会建议的基础上,欧洲各国应就下一步行动达成共识。随后的制度安排中两点最为重要:一是大型跨境银行救助的成本分担;二是以新的方式(第三条道路)解决银行危机的法律规定。
第三条路:问题银行的特殊处置框架
如今,面对一家即将倒闭的银行时,监管当局可供选择的方案往往非常有限:要么救助,要么放任让其破产。第一种方案有两个缺陷:救助银行对国家财政来说成本过高,而且成本将最终转嫁给纳税人。此外,救助还会产生“大而不倒”困境:大银行、金融市场和这些银行的债权人将认为,即便政府没有明确保证或承诺去救助银行,但需要时政府仍会提供财政支持。市场已经列出了一份 “大而不倒银行”或“系统重要性银行”的非正式名单。然而,这样容易导致道德风险。因为这意味着,银行、金融市场和银行客户会根据银行救助计划来调整自己的决策。结果导致他们从事高风险交易时将基于这样一个原则:“收益归我,损失归纳税人”。这种行为为下一次金融危机埋下了伏笔。第二种解决方案,即按传统方式进行破产会给银行股东、债券持有人、债权人、衍生品交易对手,甚至是整个金融市场带来巨大的混乱和损失(如同雷曼兄弟的破产)。
因此,需要开辟“第三条路”:一个特殊的,或者强化的银行危机处置机制。
这意味着政府部门将通过“处置当局”介入问题银行的处置。与传统的救助相比,此银行危机处置方案之所以能大幅度降低政府的财政负担,主要有两个原因。首先,银行的股东、次级债券持有者,以及甚至包括高级债券持有者,但不包括被全额保险的零售存款人,其债权将会被清除;也就是说,他们得不到任何偿付。其次,问题银行处置当局可以更加容易地事前介入,即按照会计规则破产前介入,而不是像以往那样,破产法庭只能在银行违约后方可介入。处置当局可以在银行继续经营时对其实施控制,控制、剥离或销售银行部分资产、撤销管理层、冻结股东和债权人权利以及重组或关闭银行,与银行的交易对手达成交易等等。所有这些措施将会减少金融市场的混乱和破坏,使得清算或兼并有序进行。
该解决方案需要大多数国家改革破产法,为银行处置当局提供特殊的法律武器,以采取上述行动。处置当局可以是新成立的特别行政当局,也可以是现存的银行监管机构,但不应是前文所指的破产法庭。该法律仅适用于银行。
这种处置机制将在很大程度上解决“大而不倒”的困境,虽然其不能完全消除却能够降低传统银行救助给纳税人造成严重负担的风险,这种风险在政治上是不能被接受的。同时,该机制还有助于恢复市场纪律,降低“大而不倒银行”的道德风险,因为政府越来越不倾向于对“系统重要性银行”的倒闭进行干预,使得股东、债券持有人和其他债权人在不承担任何损失的情况下顺利逃亡。
市场约束的失灵
业界普遍认为,风险管理的失职是此次金融危机一个主要原因,许多银行深陷其中。同样,几乎所有国家监管当局对金融机构管理不善的反应都缺乏足够力度和速度的观点也得到广泛认同。另外,评级机构在金融业持续扭曲的发展中起到了推波助澜的作用,它们错误地给予某些存在根本缺陷的金融资产或产品最高评级。然而,大部分人没有认识到的是,金融市场和非银行投资者自身风险管理的缺陷也是本次危机形成的重大原因之一。这点显而易见,许多投资者愿意购买和持有风险回报率不合乎基本原则的金融工具,突出表现在许多财务脆弱借款人发行的债券的利率并不足够高,更准确地说,相对于基准利率(如德国政府债券)的溢价并不足够高。随着时间的推移,这不仅使得许多投资者在市场受到重创时承担了已实现或未实现的巨大损失,而且使得许多借款者能够长期继续他们不负责任的行为,以很低的价格为其缺乏信誉且不可持续性的业务筹集大量资金。换言之,如果金融市场更具纪律性和专业性,他们就不会经历如此惨重的损失,也不会导致如此猛烈的金融危机。
许多投资者缺乏约束的行为也体现在银行债券和政府债券市场中。多年以来,令人惊讶的是投资者居然会购买经济结构薄弱的国家,如希腊、葡萄牙和意大利,所发行的政府债券,而且收益率与德国政府债券不相上下。这或许可以由以下两点来解释:一是评级机构给予了这些政府较高的评级,而这些评级过去也一直享有较高信誉;二是认为欧元区国家或是更小范围内的欧盟成员国将会以某种形式得到其他成员国的救助,尽管欧盟条约并没有包含类似条款。
多年来,学术界和银行业界一直提倡银行应该发行大量的次级债券。这主要出于两个动机:首先,有助于银行提高资本管理效率,筹集“混合资本工具”的数量达到银行监管当局设定的上限,“混合资本工具”包括次级债、优先股和某些形式上的永久性债券,这会避免银行股权被稀释;并且相对于传统的核心资本工具,如股票和权益,混合资本工具还将降低银行的资本成本。其次,有利于强化市场纪律和推动银行加强风险管理。许多专业投资者被认为能够充分理解不同银行的风险状况以及同一家银行优先债、次级债的风险。这些判断的差异应该反映在不同债券的利率上。依据该分析,风险管理薄弱或过于激进,或资本充足率低的银行可能无法发行满足其目标的次级债数量,和/或被迫支付惩罚性利率。这些结果将会给银行的成长带来负面影响。然而,事实上,市场力量并没有施加必要的约束,因此使得银行有机会进一步增加风险,提高了银行破产的概率。修订后的巴塞尔协议可能,也是正确地,将次级债券不再认可为核心资本。因此,传统的、不可转换银行次级债在未来监管资本中的作用将弱化。
最近,不同的技术正在被测试。从本质上说,其目的是在资本市场发行银行监管当局可接受的并在巴塞尔新规则下可以认可为核心资本的次级债,因为,当银行资本充足率下降到一个预先设定的阈值时,此类债券将被强制地或自动地转换为普通股,从而成为核心资本。与传统的可转换债券相比,这种强制性的债券和股权互换是一项重大创新,传统可转换债券的持有者拥有将债券转换为股票的权利而不是义务。
可以经常听到这样的批评:在政府对银行实施救助的情况下,债券持有人总是能够得到全额赔付,事实上纳税人承担了这种成本。这种新型的强制可转换债券一定程度上回应了这种批评。
银行大量发行此类可转换债券是有益的。它会产生应急资本(contingent capital):当银行稳定性受到威胁时增加了资本缓冲,从而降低银行违约风险,并且将确保未担保的或未保险的银行债权人将分担违约情况下的损失,而不仅仅是纳税人和股东承担损失。如果银行监管当局要求银行发行一定数量的强制可转换债券,应急资本的作用将大大增强。
然而,资本市场是否愿意容纳大量的此类银行债券是不确定的,因为如果问题银行自己处于困境中,随着股价下跌债券持有者将面临很大的价值损失。那么,保证这类债券对于新投资者具有足够吸引力的唯一方式就是提供非常高的利率。
大而不倒,狭义银行和“沃尔克规则”
银行改革争论的核心,是少数大型、负责且相互关联的银行(以及其他金融机构)几乎摧毁了全球金融体系的事实,是否应该导致监管当局通过拆分大型银行或者限制银行业务范围以便从根本上改变监管。保罗•沃尔克强烈支持通过监管改革来推行狭义银行。然而,在我看来如此严厉的措施是不必要的。
在关于“大而不倒”问题及其“狭义银行”的解决方案的讨论中,至少在美国,奥巴马-沃尔克的建议充当了主要角色。该建议的目标是,减少受管制银行的业务。与媒体评论相反的是,奥巴马-沃尔克提案并不意味着完全回到1993年《格拉斯-斯蒂格尔法案》将商业银行、存款银行或者零售银行与投资银行严格分离的时代,但该建议的确导致了受管制银行业务范围大幅度缩减,其目标是降低银行的风险及规模,从而解决“大而不倒”困境。
一定意义上讲,奥巴马-沃尔克提案可以被接受,银行不应参与对冲基金和私募股权活动,或是拥有所有权。其建议的目标在于允许管制银行继续通过交易来服务客户,即代表客户执行交易指令,但银行其他交易业务,都应归于被禁止的“自营交易”名目之下。问题在于,银行其他交易业务由两类组成。一类是银行“纯粹”自营交易,是银行完全自主的、使用自有资本、风险自担,进行做盘交易以获取利润而进行的。不可否认的是,此类自营交易会导致银行大量损失,即便这不是金融危机的主要原因,也应被大幅度压缩。另一类交易业务源于银行作为“做市商”保留交易账户。做市商在保持金融市场的良好运作和流动性方面起到了重要的作用。若银行不能同时在客户买或卖的市场中扮演做市商角色,客户是不会满意的。换言之,对做市商活动的禁止使得客户的交易许可失效。因此,金融市场和非金融类的公司需要银行起到做市商的功能,所以不应禁止银行从事这类交易业务。然而,真正的困难在于,银行监管规则很难清晰地界定自营交易与做市商交易。
关于“狭义银行”的概念,监管当局对少数的、会引起银行风险显著增加的业务采取禁止性措施是必要的,甚至取缔银行保险公司或者金融集团也是被勉强接受的。但是,少数银行同时开展银行与保险业务并非金融危机产生的根本原因。因此,这种强制性的分离措施并非银行改革不可或缺的组成部分。
首先,银行规模小并不自动意味着对于政府和纳税人的风险就小。在此要提及最近发生在欧洲和美国几个并非“大而不倒”国内银行破产的案例。它们迫使国家财政以及/或本国和所在国的存款保险体系提供大量财务支持,例如德国工业信贷银行、英国北岩罗克银行、荷兰德克-舍林加经济银行、冰岛银行和比利时富通银行。同样,2009年美国约有近200家区域银行倒闭,动摇了狭义银行偏好的有效性。这些银行中任何一家的清算费用都不高,但联邦存款保险公司为进行这些“小型”干预活动付出的总成本超却过了其全部资源,形成巨大的财务负担。这一系列的“小型”破产事件一直持续到了2010年。
此外,我对政府是否始终能够成功抵御来自金融市场和其他利益集团的压力,去救助资本市场上不受监管的大型金融机构或者投资银行持怀疑态度。
其次,通过其他途径来减少银行倒闭的可能性以及解决“大而不倒”困境或许更为有效:
(1)使资本要求取决于银行资产负债表的风险、银行的产品和收入;
(2)使银行监管者变得更加警觉和积极,运用更适合的工具检查,在必要情况下压缩问题银行高风险业务;
(3)使银行股东和债权人(不包括存款保险体系覆盖的存款账户)在银行倒闭时承担损失。
相应的结果应该是任何银行都不再被认为“大而不倒”,大型“系统重要性”银行也可以允许倒闭。但倒闭方式有所不同:降低市场混乱、较少的市场竞争扭曲(“系统重要性”银行享受较低的融资成本)、较低的道德风险以及较少的社会成本。
银行业改革的困境
在选择银行业改革最佳路径时会面临许多困境。除上文提及的成本分担、道德风险以及“大而不倒”问题外,还有几个问题需进一步强调。
第一,一些人倾向于关注通过限制分红、征收新银行税、限制银行规模和业务范围来惩罚银行部门近年来给世界带来的罪恶。而其他一些人则更具前瞻性,强调有助于降低新一轮金融危机发生概率的措施。两者不一定矛盾,政治上做出的实际选择可能是两者的结合。
第二,改革银行监管、强化资本要求和推行银行税等诸如此类的决定,很可能对美国和欧洲产生明显不同的后果,对于其他地区可能也是如此。即便每个最终结果在本区域范围可以被接受,但若由此导致不公平竞争,差异则不能被接受。缺少了公平的,至少是可比的条件意味着竞争的扭曲,银行将通过在具有相对吸引力的国家开展业务而从事套利活动。
第三,处在目前的关键时期,银行业改革出现两种危险苗头。一个极端是对银行业进行稳健改革的动力出现弱化。这种弱化部分来自于一种(错误的)感觉,认为金融和经济危机最糟糕的时候已经过去,银行改革的必要性已经消失;部分来自于银行部门通过大力游说活动以抵制改革;部分来自于改革者对具体改革建议持有不同意见,包括国内和国际两个层面。美国和欧洲都存在改革动力弱化的倾向。另一个极端是过度监管和重叠监管正在显现,太多的新监管措施可能抑制银行部门的良好运作,进而影响整体经济的增长。矛盾双方谁将占居上风是难以预测的,最终结果可能是两者的混合。(王胜邦、李俏 译)
(作者系欧洲政策研究中心主席,前荷兰财政部长 译者单位:中国银监会国际部、中国社会科学院研究生院)