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“大运输部”应快行
□ 荣朝和/文
目前综合性运输部的主要障碍，是铁道部仍旧维持着政企不分的体制
自十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”以来，有关大部制的各种猜想屡见报端，最接近实质操作阶段的当属大运输部之议。但作为中国惟一政企合一的行业主管部门，铁道部是否将纳入综合运输管理体系并开启改革之门，已成为此次大运输部能否成行的主要疑问。我的意见是，铁路这次能进来最好，不要再等了。
综合运输管理体制的建立不只是一般意义上的机构合并或整合，其横向综合及纵向贯通，是运输业伴随社会经济发展到一定阶段后的内在要求。运输系统日益发展的综合性和复杂性使得政府必须在更高层次上设立综合性运输主管机构，制定综合运输政策与规划。
上世纪60年代美国率先成立了统管各种运输方式的联邦运输部，此后各西方国家纷纷效仿，90年代后更逐渐把运输主管部门与其他相关机构合并为更综合的部门。目前美国为运输部，英国为环境、运输与地区发展部，法国为公共工程、住宅、国土规划与运输部，德国、日本也都成立了类似综合机构。各种运输方式的融合和运输业的综合管理已成全球综合运输管理的趋势，前提则是行政组织的融合。
中国交通运输基础设施总量和客货运输总量在世界上名列前茅，但遗留问题相对过多，不同地区间发展不平衡，使得新老问题交织在一起，对政府综合把握能力提出更高和更迫切的要求。
从国际经验看，综合运输管理体制不仅要将铁路、公路、水运、民航和管道五种现代运输方式的主管部门整合为一，还必须纳入城市交通。由于每种运输方式都有内在优势和利益集团支持，如果任由其单独发展，容易忽视综合枢纽的规划、建设以至运营，影响总体效率，甚至对社会经济运行造成不利后果。对中国而言，综合运输管理体制的建立应该越早越好，否则不适应经济发展的旧体制会对运输业的健康发展产生越来越大的负面作用。
目前，建设部、交通部、铁道部和民航总局多套法律与部门规章体系、多套行政指挥体系常相互矛盾，协调整合难度极大。目前组建综合性运输部的主要障碍，是铁道部仍旧维持政企不分体制。根据目前各方意见的可行性，运输部成立可分成快、中、慢三种方案，其中快方案还可分成“一步到位”和“分步到位”两种。
“一步到位”方案是指近期就将所有运输部门全部合并组建成运输部，并同时完成铁路政企分开；“分步到位”方案是尽快将已实施政企分开的公路、水运、民航和城市交通等部门先期整合为运输部，其他部门则限期整改后并入；中方案是所谓“戴帽方案”，即保留目前的各个部门，再成立一个由主管副总理兼任主任的交通委员会负责协调；慢方案则是维持现状，待条件完全成熟后再组建运输部。
此外，交通运输行政体制的改革，还必须实现纵方向上的权责贯通。交通问题涉及面广，与此相关的包括规划、审批、征地、投融资、建设、运营、补贴、市场与安全监管以及各类政策制定等等。在传统体制下，上述决策和实施过程被人为分割为多个阶段，由不同主体负责，政出多门、多家插手、甚至多家争利，但最后却都不愿或不能负责。
一个现象是，本应由交通运输部门承担的工作，由于该部门无力而为，只好由更高级别行政首长亲自挂帅，建立临时性办事机构去处理。究其原因，正是现有管理体制存在诸多权力钳制，靠正常程序无法高效率运转，只好借助外力打通血脉。
以交通规划为例，交通规划制度本是运输业合理发展的龙头，但目前最大问题是没有人能真正对规划负责，名义上地位很高，但权威性和可实施性实际相当差。从中央到地方省市，交通规划主管部门有时是交通部门，有时则是地方发改委或规划局，还有时甚至是省长或市长亲自挂帅制定，经常需要发改委出面协调。结果是有太多的部门想“负责规划”，却无法确定哪个部门及行政首长应“对规划负责”。
因此，在新体制中有必要把发改委的相关职能划归运输部，将综合运输部门作为交通规划的制定主体，营造从中央到地方都只有一个综合运输主管机构，并承担所有责任的行政体制。综合运输体制成功的标志之一，应是各级发改委在交通领域的“综合协调”职能得以解除，而与城市规划局等其他机构分别承担委托者、决策者、配合者或监督者之职。
作者为北京交通大学经济管理学院教授
莫以机构调整代替职能改革
□ 许小年/文
改革开放至今，政府改革已成焦点，当务之急是政府角色的准确定位，以及政府和市场边界的划分，而非政府部门间权力和利益的重新分配
2008年中国行政体制改革的重点，是“大部门体制”。这对于减少机构重叠、提高办事效率无疑将起到积极的作用。
然而我们必须看到，当前改革的核心问题不是政府机构的调整，而是政府职能的界定；不是行政管理方法的技术性改善，而是从理论上厘清政府应该管什么和不应该管什么，在此基础之上决定机构的设置，并从法律上确定行政管理的手段、内容和程序。
界定政府职能的基本原则是拾遗补缺，凡市场能够有效配置资源的，统统交给市场。如十七大报告所强调的，发挥市场在配置资源中的基础性作用，仅在市场失灵时，政府才进行干预。
迄今为止，已知的市场失灵有“外部效应”（例如污染）、自然垄断、公共品的供应、信息不对称、收入再分配等。除了这几种情况，市场都能产生比政府管理或政府经营更好的结果，政府没有必要介入。
在市场失灵的情况下，界定政府职能的第二个原则是应对措施有效性，即效率原则。市场失效不等于政府有效，行政管制和政府经营并不是克服市场失灵的天然最佳方案。
如果以监管治理自然垄断，效益是价格降低，但政府的信息和操作成本较高。若无关于厂商成本的充分信息，就不能准确定价。如果政府直接经营，最常见的结果是行政垄断代替市场垄断，垄断价格和垄断利润依旧。我国的电信业就是这样一个例子。
意识到政府也有信息不对称，也会失灵，人们转向了“政府加市场”的方案。政府在市场上拍卖垄断经营权，用拍卖所得补贴中低收入家庭，就像拍卖土地，收入用于市政建设一样。
企业付费获得垄断经营权后，根据市场供需，自行决定价格。因具有信息成本、管理成本和腐败成本低的优点，市场化方案在实践中得到日益广泛的应用，各国政府不仅拍卖电信经营权和石油开发权，而且建立了污染权交易市场，显著地降低了治理“外部效应”的成本。
仅在市场失灵时考虑政府干预，以及采用最有效的方式克服市场失灵，这两个原则意味着政府的经济功能降至最小。绝大多数的投资、产业结构调整、资产经营活动，都应在价格信号的指导下，通过自愿和自发的市场交易来完成，没有必要设立政府机构进行管理，现有的经济职能部门应予以缩编和裁撤。
对于自然垄断和“外部效应”，政府机构的主要任务不一定是自己经营企业，甚至不一定是监管，而是建立如垄断经营权和污染权那样的市场，并负责维护市场规则与市场秩序。
目前中国固然存在着政出多门和机构重叠的问题，但对发展市场经济影响最大的是政府部门的经济职能过强，管得太多太细太死。究其原因，部门利益和“寻租”冲动为首，其次是认识上的偏颇，常见的就有“事关国计民生”“社会公益性”“市场不完善”等似是而非的说法。
实际上，产业无论大小，哪个与国计民生无关？柴米油盐、衣食住行，如果都要政府管起来，岂不又回到了计划经济？至于市场不完善怎么办，回答是发育和完善市场，而政府的干预往往没有促进反而制约了市场的发展。改革开放30年的历史证明，培育市场最为关键的一步是解除政府管制，若非当年废除中央计划，就不可能有今天各类市场的繁荣。
对于一类特殊公共品的供应，政府的确比市场有效，这就是以法律和监管为核心的制度体系。法律就是游戏规则，游戏规则其实也可以通过多次博弈，由市场参与者协商，自行制定和执行。政府的有效来自于规模经济，与各式局部和小范围的民间规范相比，统一法律体系的人均立法和执法成本更低，一项法律适用13亿人，并且因标准化程度高，产生误解和纠纷的概率也比较低。
从市场与政府分界的角度思考改革，政府机构的调整方向就异常清晰：在缩小经济职能部门的同时，大力加强立法和监管部门。
这里有两点需要强调，一是立法和监管机构独立于行政部门，二是实行以信息披露和市场规则为主的监管。目前行政部门立法过多，执法者立法，必然倾向于从部门利益而不是全局利益出发考虑问题，必然是立法从紧，为执法留出更多的解释权和裁量权。
为避免立法过程中的利益冲突，亟需加强全国人大的立法职能，特别是在全国性的法律和执行细则的制订方面。行政执行部门应回避与部门有关的立法，部委的立法职能和机构应逐步移交全国人大。同样为了避免利益冲突，有必要恢复直属中央和地位超然的国家体制改革委员会，负责制定各项改革方案。
改革开放至今，政府改革已成焦点，当务之急是政府角色的准确定位，而非机构的调整；是政府和市场边界的划分，而非政府部门间权力和利益的重新分配。只有搞清了该管什么和不该管什么，如何管和由谁来管的讨论才有意义。
作者为中欧国际工商学院教授
□ 荣朝和/文
目前综合性运输部的主要障碍，是铁道部仍旧维持着政企不分的体制
自十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”以来，有关大部制的各种猜想屡见报端，最接近实质操作阶段的当属大运输部之议。但作为中国惟一政企合一的行业主管部门，铁道部是否将纳入综合运输管理体系并开启改革之门，已成为此次大运输部能否成行的主要疑问。我的意见是，铁路这次能进来最好，不要再等了。
综合运输管理体制的建立不只是一般意义上的机构合并或整合，其横向综合及纵向贯通，是运输业伴随社会经济发展到一定阶段后的内在要求。运输系统日益发展的综合性和复杂性使得政府必须在更高层次上设立综合性运输主管机构，制定综合运输政策与规划。
上世纪60年代美国率先成立了统管各种运输方式的联邦运输部，此后各西方国家纷纷效仿，90年代后更逐渐把运输主管部门与其他相关机构合并为更综合的部门。目前美国为运输部，英国为环境、运输与地区发展部，法国为公共工程、住宅、国土规划与运输部，德国、日本也都成立了类似综合机构。各种运输方式的融合和运输业的综合管理已成全球综合运输管理的趋势，前提则是行政组织的融合。
中国交通运输基础设施总量和客货运输总量在世界上名列前茅，但遗留问题相对过多，不同地区间发展不平衡，使得新老问题交织在一起，对政府综合把握能力提出更高和更迫切的要求。
从国际经验看，综合运输管理体制不仅要将铁路、公路、水运、民航和管道五种现代运输方式的主管部门整合为一，还必须纳入城市交通。由于每种运输方式都有内在优势和利益集团支持，如果任由其单独发展，容易忽视综合枢纽的规划、建设以至运营，影响总体效率，甚至对社会经济运行造成不利后果。对中国而言，综合运输管理体制的建立应该越早越好，否则不适应经济发展的旧体制会对运输业的健康发展产生越来越大的负面作用。
目前，建设部、交通部、铁道部和民航总局多套法律与部门规章体系、多套行政指挥体系常相互矛盾，协调整合难度极大。目前组建综合性运输部的主要障碍，是铁道部仍旧维持政企不分体制。根据目前各方意见的可行性，运输部成立可分成快、中、慢三种方案，其中快方案还可分成“一步到位”和“分步到位”两种。
“一步到位”方案是指近期就将所有运输部门全部合并组建成运输部，并同时完成铁路政企分开；“分步到位”方案是尽快将已实施政企分开的公路、水运、民航和城市交通等部门先期整合为运输部，其他部门则限期整改后并入；中方案是所谓“戴帽方案”，即保留目前的各个部门，再成立一个由主管副总理兼任主任的交通委员会负责协调；慢方案则是维持现状，待条件完全成熟后再组建运输部。
此外，交通运输行政体制的改革，还必须实现纵方向上的权责贯通。交通问题涉及面广，与此相关的包括规划、审批、征地、投融资、建设、运营、补贴、市场与安全监管以及各类政策制定等等。在传统体制下，上述决策和实施过程被人为分割为多个阶段，由不同主体负责，政出多门、多家插手、甚至多家争利，但最后却都不愿或不能负责。
一个现象是，本应由交通运输部门承担的工作，由于该部门无力而为，只好由更高级别行政首长亲自挂帅，建立临时性办事机构去处理。究其原因，正是现有管理体制存在诸多权力钳制，靠正常程序无法高效率运转，只好借助外力打通血脉。
以交通规划为例，交通规划制度本是运输业合理发展的龙头，但目前最大问题是没有人能真正对规划负责，名义上地位很高，但权威性和可实施性实际相当差。从中央到地方省市，交通规划主管部门有时是交通部门，有时则是地方发改委或规划局，还有时甚至是省长或市长亲自挂帅制定，经常需要发改委出面协调。结果是有太多的部门想“负责规划”，却无法确定哪个部门及行政首长应“对规划负责”。
因此，在新体制中有必要把发改委的相关职能划归运输部，将综合运输部门作为交通规划的制定主体，营造从中央到地方都只有一个综合运输主管机构，并承担所有责任的行政体制。综合运输体制成功的标志之一，应是各级发改委在交通领域的“综合协调”职能得以解除，而与城市规划局等其他机构分别承担委托者、决策者、配合者或监督者之职。
作者为北京交通大学经济管理学院教授
莫以机构调整代替职能改革
□ 许小年/文
改革开放至今，政府改革已成焦点，当务之急是政府角色的准确定位，以及政府和市场边界的划分，而非政府部门间权力和利益的重新分配
2008年中国行政体制改革的重点，是“大部门体制”。这对于减少机构重叠、提高办事效率无疑将起到积极的作用。
然而我们必须看到，当前改革的核心问题不是政府机构的调整，而是政府职能的界定；不是行政管理方法的技术性改善，而是从理论上厘清政府应该管什么和不应该管什么，在此基础之上决定机构的设置，并从法律上确定行政管理的手段、内容和程序。
界定政府职能的基本原则是拾遗补缺，凡市场能够有效配置资源的，统统交给市场。如十七大报告所强调的，发挥市场在配置资源中的基础性作用，仅在市场失灵时，政府才进行干预。
迄今为止，已知的市场失灵有“外部效应”（例如污染）、自然垄断、公共品的供应、信息不对称、收入再分配等。除了这几种情况，市场都能产生比政府管理或政府经营更好的结果，政府没有必要介入。
在市场失灵的情况下，界定政府职能的第二个原则是应对措施有效性，即效率原则。市场失效不等于政府有效，行政管制和政府经营并不是克服市场失灵的天然最佳方案。
如果以监管治理自然垄断，效益是价格降低，但政府的信息和操作成本较高。若无关于厂商成本的充分信息，就不能准确定价。如果政府直接经营，最常见的结果是行政垄断代替市场垄断，垄断价格和垄断利润依旧。我国的电信业就是这样一个例子。
意识到政府也有信息不对称，也会失灵，人们转向了“政府加市场”的方案。政府在市场上拍卖垄断经营权，用拍卖所得补贴中低收入家庭，就像拍卖土地，收入用于市政建设一样。
企业付费获得垄断经营权后，根据市场供需，自行决定价格。因具有信息成本、管理成本和腐败成本低的优点，市场化方案在实践中得到日益广泛的应用，各国政府不仅拍卖电信经营权和石油开发权，而且建立了污染权交易市场，显著地降低了治理“外部效应”的成本。
仅在市场失灵时考虑政府干预，以及采用最有效的方式克服市场失灵，这两个原则意味着政府的经济功能降至最小。绝大多数的投资、产业结构调整、资产经营活动，都应在价格信号的指导下，通过自愿和自发的市场交易来完成，没有必要设立政府机构进行管理，现有的经济职能部门应予以缩编和裁撤。
对于自然垄断和“外部效应”，政府机构的主要任务不一定是自己经营企业，甚至不一定是监管，而是建立如垄断经营权和污染权那样的市场，并负责维护市场规则与市场秩序。
目前中国固然存在着政出多门和机构重叠的问题，但对发展市场经济影响最大的是政府部门的经济职能过强，管得太多太细太死。究其原因，部门利益和“寻租”冲动为首，其次是认识上的偏颇，常见的就有“事关国计民生”“社会公益性”“市场不完善”等似是而非的说法。
实际上，产业无论大小，哪个与国计民生无关？柴米油盐、衣食住行，如果都要政府管起来，岂不又回到了计划经济？至于市场不完善怎么办，回答是发育和完善市场，而政府的干预往往没有促进反而制约了市场的发展。改革开放30年的历史证明，培育市场最为关键的一步是解除政府管制，若非当年废除中央计划，就不可能有今天各类市场的繁荣。
对于一类特殊公共品的供应，政府的确比市场有效，这就是以法律和监管为核心的制度体系。法律就是游戏规则，游戏规则其实也可以通过多次博弈，由市场参与者协商，自行制定和执行。政府的有效来自于规模经济，与各式局部和小范围的民间规范相比，统一法律体系的人均立法和执法成本更低，一项法律适用13亿人，并且因标准化程度高，产生误解和纠纷的概率也比较低。
从市场与政府分界的角度思考改革，政府机构的调整方向就异常清晰：在缩小经济职能部门的同时，大力加强立法和监管部门。
这里有两点需要强调，一是立法和监管机构独立于行政部门，二是实行以信息披露和市场规则为主的监管。目前行政部门立法过多，执法者立法，必然倾向于从部门利益而不是全局利益出发考虑问题，必然是立法从紧，为执法留出更多的解释权和裁量权。
为避免立法过程中的利益冲突，亟需加强全国人大的立法职能，特别是在全国性的法律和执行细则的制订方面。行政执行部门应回避与部门有关的立法，部委的立法职能和机构应逐步移交全国人大。同样为了避免利益冲突，有必要恢复直属中央和地位超然的国家体制改革委员会，负责制定各项改革方案。
改革开放至今，政府改革已成焦点，当务之急是政府角色的准确定位，而非机构的调整；是政府和市场边界的划分，而非政府部门间权力和利益的重新分配。只有搞清了该管什么和不该管什么，如何管和由谁来管的讨论才有意义。
作者为中欧国际工商学院教授