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【摘要】立法助理制度是随着近代各国立法工作专门化和立法机关职能不断加强而发展起来的、协助立法机关工作的一项制度。我国的立法助理制度虽已有初步尝试，但离规范化、法律化和制度化还相差甚远。为提高立法的规范性和科学性，我们有必要借鉴美国等国家的有益经验，逐步建立符合我国实际的立法助理制度。
【关键词】立法助理；人民代表大会
立法助理是协助立法机关及人民代表履行立法职责，完成立法工作的具有立法专门知识的人员。西方的立法助理制度发展较早，水平较高，分类也很齐全，如议员助理、政党助理、委员会助理等。立法助理的职能也由单纯的协助立法扩大到管理日常事务，负责政党工作等方面，这是与西方国家强大的立法权相适应的。我国尚不具备这种条件，因此，下文中所论述的“立法助理”仅指为各级人大及其代表提供协助立法服务的工作人员。
一、立法助理制度产生的原因及其评价
近现代的立法助理制度是随着各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断加强而发展起来的一项协助立法机关工作的制度。资产阶级革命在西方建立了以立法权为中心的政体，随着社会分工的加剧，新型社会关系不断涌现，先进科学技术的发展都要求有相应的立法加以调整，立法的民主化和专业化的矛盾日益凸显。这就要求在保证立法民主化的同时，聘请法律专家来协助立法机关提高立法质量。同时为了应对行政权的不断扩张，建立立法助理制度也是强化立法权，与行政权抗衡，保持权力平衡的重要手段。
立法助理制度自建立以来在现代西方国家法治进程中发挥着重要作用，尤其在议会政治中扮演着不可缺少的角色。它提高了立法的质量和效率，增强了立法的民主化和科学化程度，还巩固了立法机关的地位。但立法助理制度的弊端也日益明显，主要表现为：一方面，有的国家立法助理制度不完善，立法助理人数不足，作用发挥不够，没有专门的管理机关和工作规则，从而导致立法助理演变为代表的“私人秘书”，不仅没有从事相关立法工作，反而变为帮助议员处理日常杂务和政党事务等；另一方面，没有保持好立法的民主与质量的平衡。议员本是民意代表，代表选民行使立法权，但日常事务繁忙，加之自身法律知识欠缺，多数议员往往会过分依赖立法助理，让立法助理操办议会的多数活动。立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为“议程的安排者”、“政策的妥协者”和“法律的制定者”。此外，立法助理本身还可能结成利益集团，蜕变为官僚，同时也能与行政部门的公务员或社会利益集团伙同起来控制立法。
上述弊端一方面是立法助理制度不完善的结果，同时也是西方资产阶级政党倾轧的表现。我国在借鉴和移植立法助理制度时，应注意吸取经验教训，扬长避短，使之适应我国国情。
二、我国现阶段建立立法助理制度的必要性
有鉴于目前立法助理制度的一些缺陷，有学者提出要慎待立法助理，认为目前在我国推广立法助理制度不仅耗时耗财，浪费人力，而且得不偿失。但笔者认为现阶段在我国从中央到地方逐步推行立法助理制度有其合理性，也适应了我国经济、社会快速发展对法律的需求。
（一）立法助理制度有利于提高人大的立法水平
现代社会的高速发展对立法技术的要求更高，普通民众和人大代表不可能熟知各种法律，也没有必要，他们需要职业立法者通过对社会的观察，将自己的利益诉求表达出来。正如密尔所说：“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期辛勤劳动的训练有素的研究人员去做。这就是为什么立法工作只有极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由”。立法助理正好适应了这种需要。
（二）立法助理制度有利于保证法律的中立性和公正性
在中国现有的立法体制下，尤其在地方立法中，以行政权为中心的权力架构使得地方立法机关相对处于边缘化的位置，立法权与行政权在一定程度上背离了要相互制约的设计，立法为行政服务的色彩十分强烈。由地方政府提出议案并由政府主管部门起草的单一立法方式早已成为牢固的“非法定惯例”，这种方式一方面严重影响到立法的质量，另一方面，地方政府部门属于利益团体，它们往往从自身利益出发，在法律中强加本部门的特殊利益，甚至扩大权力，这种既是立法者又是执行者的模式严重侵害公民权益，也是法治发展的重大障碍。因而，由立法助理协助人大各专门委员会起草法案，不仅可以强化人大的职能，同时更杜绝了部门本位主义，保证法律的中立性、公正性。
（三）立法助理制度有利于加强人民代表大会制度
当前，加强人民代表大会制度的最重要环节就是强化其立法职能。我国的人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是人民当家作主的最重要途径，但现实是各级人民代表大会往往成为“二线机关”，没有发挥其原有作用。究其原因，主要是由于起草法案、制定法律需要大量的准备工作，要投入大量的人力物力，而人大的会议制度时间短，间隔长，不可能在开会的短时间内研究起草法案，且人大代表往往都是各级部门的领导或骨干，日常工作繁忙，无法顾及人大的工作，另外，常委会组成人员通常也不是法律专家，没有受过专门的训练，根本无法胜任立法工作，只能让权于政府，让自己充当“表决机器”。
设置立法助理制度，聘请专职或兼职的立法助理，给人大注入了新鲜的血液，一方面可以由他们专门承担立法准备工作，进行调查研究，组织论证，减轻代表的工作量；另一方面在人大闭会期间，由他们作为人大和代表，代表和选民的中间人，及时反馈信息，联系沟通。强化了人大的立法权，避免让权于政府，使得人大的地位得到巩固。
三、我国建立立法助理制度的具体方案
（一）明确立法助理的地位和性质
当下我国各地虽然没有普及立法助理制度，但实际上各地人大都雇佣了一大批专家、学者充当立法顾问，且各级人大常委会中的法制工作委员会的工作人员也基本都是熟谙法律的专家，这些人都包含有立法助理的性质。在此基础上再设置立法助理是不是多此一举，如何处理立法助理与立法顾问的关系？笔者认为不会，二者的性质类似，但各有侧重点：立法顾问是按照法定程序向权力机关集体提供广泛的服务，而立法助理是根据邀约向常委会组成人员个体提供专项服务。而人大的工作机构主要负责人大的日常事务以及立法的基础性工作，由立法顾问向人大及其常委会提出立法建议、咨询等集体服务，由立法助理一对一协助人大常委会组成人员积极参与立法，三者各有其工作侧重点，相互弥补。 我国是人民当家作主的国家，人民把立法权授予人大，而对于立法助理而言，他们并非由人民选举产生，因此不能直接行使立法权。那么如何对他们的工作定性？笔者认为，人大代表享有立法权，但由于其自身的局限性，无法独立完成立法工作，求助于立法助理，委托立法助理帮助人大代表完成立法工作，实际上是人大及其代表对立法助理的一个委托关系，人大代表仍握有决策权。这类似民法上的代理，只因立法助理代理的是国家公职行为，因此必须对其性质，职责都做出法律的明确授权，以使立法助理制度具备合宪性、合法性。
（二）立法助理的产生方式
由于立法助理责任重大，必须严格限制其资格。立法助理有专职和兼职之分，对于专职立法助理，应实行公务员考任制，即选拔立法助理应通过国家组织的考试，报考人员除具备一般公务员的报考条件外，还应该经过法学专业系统的学习，且具有法律工作经验；兼职立法助理应通过聘任产生，由人大根据现实需要，聘请立法专家、教授、律师等具备一定法学造诣的人担任，双方签订聘用合同，明确权利义务、职责待遇等。需注意的是，有些学者、教授在政府机关中已经担任了法律顾问的，我认为不宜再被聘为人大立法助理，以保证立法助理的中立性。
（三）明确立法助理的职责
立法助理根据产生方式的不同，职责也应有所区别。对于专职立法助理，应实行一对一服务，主要负责为人大常委个人提供法规草案建议，提供法律资料和法律咨询，为委员准备人大会辩论、质询等发言材料，和常委共同参加立法听证会等。兼职立法助理可以由法制工作委员会统一组织，为人大常委会提供集体服务，包括：协助人大代表深入基层调查研究，提出立法建议，拟定法律草案，组织立法听证会征求各界意见等。
（四）立法助理的管理制度和配备方式
我国在借鉴国外立法助理制度的同时，不能忽略我们已有的立法助理实践和已建立起来的立法机关办事机构。目前，我国各级人大内部都建立了为立法工作提供多功能服务的工作机构，这是我国建立和完善立法助理制度的基础。具体说来，应在人大常委会法制工作委员会下设立一个立法助理办公室，统一管理专职和兼职立法助理的考核、待遇、职责、使用方式等。同时，将原先的立法顾问整合为兼职立法助理，不再设立立法顾问制度，避免人员冗余，推卸责任。在立法助理的配备上，可根据各地区人大的工作量大小，给每位人大常委会委员配备1-2个立法助理，普通人大代表都是兼职，不需要配备立法助理。
（五）立法助理的制约机制
设立立法助理的初衷之一就是保证法律的公正性。但如何保证立法助理不会与政府机关、社会团体发生利益瓜葛？正如有学者指出：“尽管影响立法的法学理论很可能与这些利益群体素不相识，但这并不影响立法后果会给某个群体带来意外的收获：因为，任何一种务实的、立场鲜明的立法理论，如果不利于此利益群体，就必定要有利于彼利益群体。”西方的实践也表明立法助理制度不是万能的，为了保证立法助理的中立性，防止新的立法权流失，有必要对这一制度设置相应的监督机制。
首先，设立独立的财政预算经费。各级人大立法助理的待遇和活动经费都应从国库支出，同时明确禁止立法助理从其他途径获取经费。避免立法助理因为从其他渠道获取经费弥补经费不足而受制于他人。
其次，明确立法助理的工作程序。明确立法助理参与立法工作中的各个环节的职责，不得越权干涉专属代表的职权，也不得包办代表的事务，只能在委员授权的范围内进行工作。
第三，设立立法助理责任制度。一方面要保证立法助理充分行使职权，另一方面，立法助理也必须遵守规章制度，不得越权或违法行使职权，越权行为产生的后果由助理个人承担。
第四，加强各级人大代表的队伍建设，逐步实现人大代表的专职化。只有自身素质不高，且不懂法律专业知识的代表才会让立法助理包办自己的事务，因此必须提高委员代表的专职化程度，使代表具有一定的法律知识，懂得立法技术，有一定的法律素养。
（六）建立和推广立法助理制度的具体步骤
我国现行法律对立法助理制度没有任何规定。在目前立法助理制度从理论到实践都未成型的情况下，有计划有部署地先行试点，取得经验后再推行，是较为稳妥的办法。
笔者认为，这种探索可以在省人大或较大的市的人大中先行试点。仿照重庆市人大的做法，先聘用一些法律专家为人大常委会组成人员实行一对一服务，这种助理带有一种志愿的性质。进而固定这种聘用制，正式将这些带有志愿性质的法律专家聘为兼职立法助理，并设立立法助理办公室统一管理。最后在部分经济发达、立法任务繁重的地区，可以由人大根据自身需要组织考试招募专职立法助理。
总之，立法助理制度的建立符合我国经济社会的发展，且在实践中也有了积极的尝试，取得了良好的效果。我们可以以此深圳市、重庆市人大的探索为基础，借鉴国外的经验，结合我国国情，逐步建立有中国特色的立法助理制度，提高我国地方的立法水平，只有立法水平提高了，才有“法制”，而只有“法制”健全了，才会有“法治”的进步。
参考文献：
[1]李林著. 立法机关比较研究[M]. 北京： 人民日报出版社， 1990.
[2][英]密尔著. 代议制政府 [M]. 北京： 商务印书馆， 1984.
[3]秦前红， 李元. 关于建立我国立法助理制度的探讨[J]. 法学论坛， 2004，19（6）.
[4]可志. 论建立地方立法的立法助理制度[J].吉林大学社会科学学报， 2005， 45（5）.
[5]余荣根， 刘霜. 立法助理制度述论[J]. 法学杂志， 2007（2）.
[6]薛海艳. 建构我国地方立法助理制度初探[J]. 法制与社会， 2006（11）.
[7]曹海晶. 西方国家立法助理制度及其借鉴[J]. 政治与法律， 2003（1）.
[8]朱力宇， 熊侃. 专家参与立法的若干问题研究[J]. 法学杂志， 2010（2）.
[9]卿永. 试论地方人大建立立法助理制度的必要性和可行性[J]. 民主法制建设， 2003（8）.
[10]曹胜亮. 论地方立法的科学化[J].法学论坛， 2009（3）.
【关键词】立法助理；人民代表大会
立法助理是协助立法机关及人民代表履行立法职责，完成立法工作的具有立法专门知识的人员。西方的立法助理制度发展较早，水平较高，分类也很齐全，如议员助理、政党助理、委员会助理等。立法助理的职能也由单纯的协助立法扩大到管理日常事务，负责政党工作等方面，这是与西方国家强大的立法权相适应的。我国尚不具备这种条件，因此，下文中所论述的“立法助理”仅指为各级人大及其代表提供协助立法服务的工作人员。
一、立法助理制度产生的原因及其评价
近现代的立法助理制度是随着各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断加强而发展起来的一项协助立法机关工作的制度。资产阶级革命在西方建立了以立法权为中心的政体，随着社会分工的加剧，新型社会关系不断涌现，先进科学技术的发展都要求有相应的立法加以调整，立法的民主化和专业化的矛盾日益凸显。这就要求在保证立法民主化的同时，聘请法律专家来协助立法机关提高立法质量。同时为了应对行政权的不断扩张，建立立法助理制度也是强化立法权，与行政权抗衡，保持权力平衡的重要手段。
立法助理制度自建立以来在现代西方国家法治进程中发挥着重要作用，尤其在议会政治中扮演着不可缺少的角色。它提高了立法的质量和效率，增强了立法的民主化和科学化程度，还巩固了立法机关的地位。但立法助理制度的弊端也日益明显，主要表现为：一方面，有的国家立法助理制度不完善，立法助理人数不足，作用发挥不够，没有专门的管理机关和工作规则，从而导致立法助理演变为代表的“私人秘书”，不仅没有从事相关立法工作，反而变为帮助议员处理日常杂务和政党事务等；另一方面，没有保持好立法的民主与质量的平衡。议员本是民意代表，代表选民行使立法权，但日常事务繁忙，加之自身法律知识欠缺，多数议员往往会过分依赖立法助理，让立法助理操办议会的多数活动。立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为“议程的安排者”、“政策的妥协者”和“法律的制定者”。此外，立法助理本身还可能结成利益集团，蜕变为官僚，同时也能与行政部门的公务员或社会利益集团伙同起来控制立法。
上述弊端一方面是立法助理制度不完善的结果，同时也是西方资产阶级政党倾轧的表现。我国在借鉴和移植立法助理制度时，应注意吸取经验教训，扬长避短，使之适应我国国情。
二、我国现阶段建立立法助理制度的必要性
有鉴于目前立法助理制度的一些缺陷，有学者提出要慎待立法助理，认为目前在我国推广立法助理制度不仅耗时耗财，浪费人力，而且得不偿失。但笔者认为现阶段在我国从中央到地方逐步推行立法助理制度有其合理性，也适应了我国经济、社会快速发展对法律的需求。
（一）立法助理制度有利于提高人大的立法水平
现代社会的高速发展对立法技术的要求更高，普通民众和人大代表不可能熟知各种法律，也没有必要，他们需要职业立法者通过对社会的观察，将自己的利益诉求表达出来。正如密尔所说：“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期辛勤劳动的训练有素的研究人员去做。这就是为什么立法工作只有极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由”。立法助理正好适应了这种需要。
（二）立法助理制度有利于保证法律的中立性和公正性
在中国现有的立法体制下，尤其在地方立法中，以行政权为中心的权力架构使得地方立法机关相对处于边缘化的位置，立法权与行政权在一定程度上背离了要相互制约的设计，立法为行政服务的色彩十分强烈。由地方政府提出议案并由政府主管部门起草的单一立法方式早已成为牢固的“非法定惯例”，这种方式一方面严重影响到立法的质量，另一方面，地方政府部门属于利益团体，它们往往从自身利益出发，在法律中强加本部门的特殊利益，甚至扩大权力，这种既是立法者又是执行者的模式严重侵害公民权益，也是法治发展的重大障碍。因而，由立法助理协助人大各专门委员会起草法案，不仅可以强化人大的职能，同时更杜绝了部门本位主义，保证法律的中立性、公正性。
（三）立法助理制度有利于加强人民代表大会制度
当前，加强人民代表大会制度的最重要环节就是强化其立法职能。我国的人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是人民当家作主的最重要途径，但现实是各级人民代表大会往往成为“二线机关”，没有发挥其原有作用。究其原因，主要是由于起草法案、制定法律需要大量的准备工作，要投入大量的人力物力，而人大的会议制度时间短，间隔长，不可能在开会的短时间内研究起草法案，且人大代表往往都是各级部门的领导或骨干，日常工作繁忙，无法顾及人大的工作，另外，常委会组成人员通常也不是法律专家，没有受过专门的训练，根本无法胜任立法工作，只能让权于政府，让自己充当“表决机器”。
设置立法助理制度，聘请专职或兼职的立法助理，给人大注入了新鲜的血液，一方面可以由他们专门承担立法准备工作，进行调查研究，组织论证，减轻代表的工作量；另一方面在人大闭会期间，由他们作为人大和代表，代表和选民的中间人，及时反馈信息，联系沟通。强化了人大的立法权，避免让权于政府，使得人大的地位得到巩固。
三、我国建立立法助理制度的具体方案
（一）明确立法助理的地位和性质
当下我国各地虽然没有普及立法助理制度，但实际上各地人大都雇佣了一大批专家、学者充当立法顾问，且各级人大常委会中的法制工作委员会的工作人员也基本都是熟谙法律的专家，这些人都包含有立法助理的性质。在此基础上再设置立法助理是不是多此一举，如何处理立法助理与立法顾问的关系？笔者认为不会，二者的性质类似，但各有侧重点：立法顾问是按照法定程序向权力机关集体提供广泛的服务，而立法助理是根据邀约向常委会组成人员个体提供专项服务。而人大的工作机构主要负责人大的日常事务以及立法的基础性工作，由立法顾问向人大及其常委会提出立法建议、咨询等集体服务，由立法助理一对一协助人大常委会组成人员积极参与立法，三者各有其工作侧重点，相互弥补。 我国是人民当家作主的国家，人民把立法权授予人大，而对于立法助理而言，他们并非由人民选举产生，因此不能直接行使立法权。那么如何对他们的工作定性？笔者认为，人大代表享有立法权，但由于其自身的局限性，无法独立完成立法工作，求助于立法助理，委托立法助理帮助人大代表完成立法工作，实际上是人大及其代表对立法助理的一个委托关系，人大代表仍握有决策权。这类似民法上的代理，只因立法助理代理的是国家公职行为，因此必须对其性质，职责都做出法律的明确授权，以使立法助理制度具备合宪性、合法性。
（二）立法助理的产生方式
由于立法助理责任重大，必须严格限制其资格。立法助理有专职和兼职之分，对于专职立法助理，应实行公务员考任制，即选拔立法助理应通过国家组织的考试，报考人员除具备一般公务员的报考条件外，还应该经过法学专业系统的学习，且具有法律工作经验；兼职立法助理应通过聘任产生，由人大根据现实需要，聘请立法专家、教授、律师等具备一定法学造诣的人担任，双方签订聘用合同，明确权利义务、职责待遇等。需注意的是，有些学者、教授在政府机关中已经担任了法律顾问的，我认为不宜再被聘为人大立法助理，以保证立法助理的中立性。
（三）明确立法助理的职责
立法助理根据产生方式的不同，职责也应有所区别。对于专职立法助理，应实行一对一服务，主要负责为人大常委个人提供法规草案建议，提供法律资料和法律咨询，为委员准备人大会辩论、质询等发言材料，和常委共同参加立法听证会等。兼职立法助理可以由法制工作委员会统一组织，为人大常委会提供集体服务，包括：协助人大代表深入基层调查研究，提出立法建议，拟定法律草案，组织立法听证会征求各界意见等。
（四）立法助理的管理制度和配备方式
我国在借鉴国外立法助理制度的同时，不能忽略我们已有的立法助理实践和已建立起来的立法机关办事机构。目前，我国各级人大内部都建立了为立法工作提供多功能服务的工作机构，这是我国建立和完善立法助理制度的基础。具体说来，应在人大常委会法制工作委员会下设立一个立法助理办公室，统一管理专职和兼职立法助理的考核、待遇、职责、使用方式等。同时，将原先的立法顾问整合为兼职立法助理，不再设立立法顾问制度，避免人员冗余，推卸责任。在立法助理的配备上，可根据各地区人大的工作量大小，给每位人大常委会委员配备1-2个立法助理，普通人大代表都是兼职，不需要配备立法助理。
（五）立法助理的制约机制
设立立法助理的初衷之一就是保证法律的公正性。但如何保证立法助理不会与政府机关、社会团体发生利益瓜葛？正如有学者指出：“尽管影响立法的法学理论很可能与这些利益群体素不相识，但这并不影响立法后果会给某个群体带来意外的收获：因为，任何一种务实的、立场鲜明的立法理论，如果不利于此利益群体，就必定要有利于彼利益群体。”西方的实践也表明立法助理制度不是万能的，为了保证立法助理的中立性，防止新的立法权流失，有必要对这一制度设置相应的监督机制。
首先，设立独立的财政预算经费。各级人大立法助理的待遇和活动经费都应从国库支出，同时明确禁止立法助理从其他途径获取经费。避免立法助理因为从其他渠道获取经费弥补经费不足而受制于他人。
其次，明确立法助理的工作程序。明确立法助理参与立法工作中的各个环节的职责，不得越权干涉专属代表的职权，也不得包办代表的事务，只能在委员授权的范围内进行工作。
第三，设立立法助理责任制度。一方面要保证立法助理充分行使职权，另一方面，立法助理也必须遵守规章制度，不得越权或违法行使职权，越权行为产生的后果由助理个人承担。
第四，加强各级人大代表的队伍建设，逐步实现人大代表的专职化。只有自身素质不高，且不懂法律专业知识的代表才会让立法助理包办自己的事务，因此必须提高委员代表的专职化程度，使代表具有一定的法律知识，懂得立法技术，有一定的法律素养。
（六）建立和推广立法助理制度的具体步骤
我国现行法律对立法助理制度没有任何规定。在目前立法助理制度从理论到实践都未成型的情况下，有计划有部署地先行试点，取得经验后再推行，是较为稳妥的办法。
笔者认为，这种探索可以在省人大或较大的市的人大中先行试点。仿照重庆市人大的做法，先聘用一些法律专家为人大常委会组成人员实行一对一服务，这种助理带有一种志愿的性质。进而固定这种聘用制，正式将这些带有志愿性质的法律专家聘为兼职立法助理，并设立立法助理办公室统一管理。最后在部分经济发达、立法任务繁重的地区，可以由人大根据自身需要组织考试招募专职立法助理。
总之，立法助理制度的建立符合我国经济社会的发展，且在实践中也有了积极的尝试，取得了良好的效果。我们可以以此深圳市、重庆市人大的探索为基础，借鉴国外的经验，结合我国国情，逐步建立有中国特色的立法助理制度，提高我国地方的立法水平，只有立法水平提高了，才有“法制”，而只有“法制”健全了，才会有“法治”的进步。
参考文献：
[1]李林著. 立法机关比较研究[M]. 北京： 人民日报出版社， 1990.
[2][英]密尔著. 代议制政府 [M]. 北京： 商务印书馆， 1984.
[3]秦前红， 李元. 关于建立我国立法助理制度的探讨[J]. 法学论坛， 2004，19（6）.
[4]可志. 论建立地方立法的立法助理制度[J].吉林大学社会科学学报， 2005， 45（5）.
[5]余荣根， 刘霜. 立法助理制度述论[J]. 法学杂志， 2007（2）.
[6]薛海艳. 建构我国地方立法助理制度初探[J]. 法制与社会， 2006（11）.
[7]曹海晶. 西方国家立法助理制度及其借鉴[J]. 政治与法律， 2003（1）.
[8]朱力宇， 熊侃. 专家参与立法的若干问题研究[J]. 法学杂志， 2010（2）.
[9]卿永. 试论地方人大建立立法助理制度的必要性和可行性[J]. 民主法制建设， 2003（8）.
[10]曹胜亮. 论地方立法的科学化[J].法学论坛， 2009（3）.