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在社会的转轨、制度的变迁以及国内外环境的影响下,公民权利意识的觉醒、法治观念的增强也使得公民来越多地参与到社会公共事务的管理中。除行政诉讼、行政复议作为基础性纠纷解决机制外,信访亦日益成为一种解决行政纠纷的重要途径,其使用频率、关注度甚至远远超过了行政诉讼、行政复议。随着“信访洪峰”的到来,社会对信访的期望已使其不堪重负,不仅难以继续维系其纠纷解决之功能,反而成为社会稳定的隐患。
“信访洪峰”现象的原因分析
·基于非制度的层面分析
从经纪人的角度来说,信访不收取费用,基于成本考虑民众更多地选择信访;而行政诉讼则需要花钱聘请律师、申请鉴定等等。从社会人的角度来说,信访工作是具有传统性的。并且几乎所有的信访人的潜意识里都有一种清官情绪,即使是面对法院己经判决生效的裁判文书,信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。
·基于制度层面分析
1、信访救济的范围广,形式多样
信访范围宽泛。根据规定,信访事项几乎涉及到公共行政和公共管理的各个领域。而行政复议、行政诉讼的事项均有其各自的范围。信访可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。行政复议可以采取书面申请和口头申请。行政诉讼则必须以书面形式进行,才能引起行政诉讼程序的开始。
2、信访人没有资格条件的限制
国务院《信访条例》中并没有对信访人的资格条件进行限制。而行政复议和行政诉讼都要求申请人合格,都要求与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才能够申请行政复议和提起行政诉讼。
3、信访的程序相对简单
信访机构在接到上访人提出的上访事项,即可受理、交办或转送,进入办理阶段。行政复议可以采取书面申请和口头申请,必要时可以调查,听取申请人、被申请人和第三人的意见,还可采取听证的方式。行政诉讼则要在规定日期内立案审查、要被申请人或被告提出答复或答辩,然后再书面审查或开庭审理。
“信访洪峰”造成的消极影响
国家创设信访制度的目的,是为了发挥它在反映民情民意、进行民主监督、化解社会矛盾和冲突等方面的功能。但是我国的信访的现实运行已远远突破了其最初的制度设计,并且造成了负面影响:第一,大量群众选择信访来进行维权,造成行政复议、行政诉讼资源闲置。第二,破坏我国的司法独立,扰乱司法正常程序,消解司法权威。第三,在政治成本方面,大量的上访也导致党政机关政治信任的缺失。
对我国行政救济制度建设的启示
基于对信访问题原因和负面影响的分析,笔者认为,为完善我国行政救济制度建设,应做到以下几点:
·加强法制建设,完善法律法规
为维护司法的独立性,巩固司法权威,我们需要通过法律分清信访、行政复议和行政诉讼的职责,理清渠道,各司其职,不越位不缺位。限制信访的范围,重塑信访的功能,规范信访程序,充分发挥其疏通、引导的作用,尽可能将各种争议引入正规的复议环节或诉讼环节。
·完善行政复议和行政诉訟制度
扩大行政复议的受案范围,降低行政复议和行政诉讼的的门槛。立足于公正解决行政纠纷的目标,应当允许所有的行政行为都可以申请行政复议,使之与行政诉讼法的相关规定相互衔接和协调。降低诉讼成本,简化受理程序、申请程序,并且要强化执行力度。
·建立信访、行政复议、行政诉讼协调联动工作机制
行政复议与行政诉讼的衔接已有了法律的相关规定。信访和行政复议之间的衔接已成为研究重点。首先要实现信访规则化运作,明确二者受案范围的关系、流转机制和信访的终止情形。完善复议制度以增强复议的公正性和公信力,提高行政复议的效能和吸引力。在此基础上要加强信访部门和行政复议工作机构的联系,积极引导行政争议进入复议程序,进一步分清职责,各司其职并相互联动。
·扩大宣传,鼓励民众选择行政复议和行政诉讼的救济途径
接待信访的部门、复议机关或法院应告知当事人救济途径。接待信访的部门在信访中遇到可以通过行政复议、行政诉讼解决的问题,应向上访人宣传行政复议、行政诉讼有关知识,鼓励和引导上访人去申请行政复议或提起行政诉讼,既减轻自身工作压力,又有利于当事人有效解决问题。
(作者单位:华中师范大学)
“信访洪峰”现象的原因分析
·基于非制度的层面分析
从经纪人的角度来说,信访不收取费用,基于成本考虑民众更多地选择信访;而行政诉讼则需要花钱聘请律师、申请鉴定等等。从社会人的角度来说,信访工作是具有传统性的。并且几乎所有的信访人的潜意识里都有一种清官情绪,即使是面对法院己经判决生效的裁判文书,信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。
·基于制度层面分析
1、信访救济的范围广,形式多样
信访范围宽泛。根据规定,信访事项几乎涉及到公共行政和公共管理的各个领域。而行政复议、行政诉讼的事项均有其各自的范围。信访可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。行政复议可以采取书面申请和口头申请。行政诉讼则必须以书面形式进行,才能引起行政诉讼程序的开始。
2、信访人没有资格条件的限制
国务院《信访条例》中并没有对信访人的资格条件进行限制。而行政复议和行政诉讼都要求申请人合格,都要求与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才能够申请行政复议和提起行政诉讼。
3、信访的程序相对简单
信访机构在接到上访人提出的上访事项,即可受理、交办或转送,进入办理阶段。行政复议可以采取书面申请和口头申请,必要时可以调查,听取申请人、被申请人和第三人的意见,还可采取听证的方式。行政诉讼则要在规定日期内立案审查、要被申请人或被告提出答复或答辩,然后再书面审查或开庭审理。
“信访洪峰”造成的消极影响
国家创设信访制度的目的,是为了发挥它在反映民情民意、进行民主监督、化解社会矛盾和冲突等方面的功能。但是我国的信访的现实运行已远远突破了其最初的制度设计,并且造成了负面影响:第一,大量群众选择信访来进行维权,造成行政复议、行政诉讼资源闲置。第二,破坏我国的司法独立,扰乱司法正常程序,消解司法权威。第三,在政治成本方面,大量的上访也导致党政机关政治信任的缺失。
对我国行政救济制度建设的启示
基于对信访问题原因和负面影响的分析,笔者认为,为完善我国行政救济制度建设,应做到以下几点:
·加强法制建设,完善法律法规
为维护司法的独立性,巩固司法权威,我们需要通过法律分清信访、行政复议和行政诉讼的职责,理清渠道,各司其职,不越位不缺位。限制信访的范围,重塑信访的功能,规范信访程序,充分发挥其疏通、引导的作用,尽可能将各种争议引入正规的复议环节或诉讼环节。
·完善行政复议和行政诉訟制度
扩大行政复议的受案范围,降低行政复议和行政诉讼的的门槛。立足于公正解决行政纠纷的目标,应当允许所有的行政行为都可以申请行政复议,使之与行政诉讼法的相关规定相互衔接和协调。降低诉讼成本,简化受理程序、申请程序,并且要强化执行力度。
·建立信访、行政复议、行政诉讼协调联动工作机制
行政复议与行政诉讼的衔接已有了法律的相关规定。信访和行政复议之间的衔接已成为研究重点。首先要实现信访规则化运作,明确二者受案范围的关系、流转机制和信访的终止情形。完善复议制度以增强复议的公正性和公信力,提高行政复议的效能和吸引力。在此基础上要加强信访部门和行政复议工作机构的联系,积极引导行政争议进入复议程序,进一步分清职责,各司其职并相互联动。
·扩大宣传,鼓励民众选择行政复议和行政诉讼的救济途径
接待信访的部门、复议机关或法院应告知当事人救济途径。接待信访的部门在信访中遇到可以通过行政复议、行政诉讼解决的问题,应向上访人宣传行政复议、行政诉讼有关知识,鼓励和引导上访人去申请行政复议或提起行政诉讼,既减轻自身工作压力,又有利于当事人有效解决问题。
(作者单位:华中师范大学)