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摘 要 近年来随着我国国际经济地位的快速提升，国内各大城市相继掀起了市政建设的大潮，而交通建设更是市政建设的重中之重，但是许多城市的市区交通工程建设却在社会上引起了巨大争议。这些工程引起争议的根本原因之一就是政策规划出现了重大缺陷。政策规划作为行政部门对社会公共事务的治理手段之一，其关系到政府行为的成败。武汉市是国内大城市的代表，其交通建设的滞后性、繁杂性和政府部门政策规划能力的欠规范性相互影响，导致在城市交通建设中出现了很大的困局，影响了城市的发展，这说明政策规划在政府公共事务管理中的重要性。
关键词 交通建设 政策规划 信息公开 依法行政
政策规划是公共政策学中的一个重要概念，政策规划首先针对的是政策问题的解决，它着眼于未来的变革与发展，以可操作的政府行动为指引。政策规划是一种科学的政策制定工程，它必须符合一定的程序和规则，否则就失去了本身的科学基础和技术基础，结果必然导致实施过程出现一定失误甚至影响政策实施的全局。在城市规划中，政策制定是一个必经程序，而交通建设作为城市规划的重要部分，必须在政策规划中得到重要重视。城市的市区交通建设由于其特有的复杂性和多样性，因此对政策规划的科学性和实践性要求更高。一些大城市的市区交通工程在社会上引起巨大争议，就是因为在政策规划阶段出现了严重的失误，加上城市本身变迁和发展的速度过快，两者相互影响就使规划的实施陷入困境。
一、武汉市区交通建设的概况及困境
武汉市是华中地区的最大都市，其“两江隔三镇”的独特地理条件使武汉交通面临过江难的交通压力。而武汉市近二十年对市区的交通建设缺乏长远的规划，导致武汉中心地带现有的交通网络系统极不完善，不能满足武汉市的经济社会发展。[1]近年来武汉市在国家经济规划中的定位大大提升，武汉市面临建设现代化城市交通网络的要求，规划的道路系统骨架是形成以主城为中心的3条环路、10条快速放射线和绕城公路的环形放射状快速路系统，这就面临时间紧迫和工程量巨大的问题。[2]许多居民对大量交通工程上马感到颇为突然，虽然表示理解政府改善市区交通的努力，但是觉得大量工程同时上马使本来就很紧张的交通状况恶化，同时加重了市区的噪音和空气污染，给市民日常生活带来极大的不便。同时一些工程沿线的相关单位和个人为了维护自己的利益与武汉市政府发生摩擦，在一定程度上影响了工程的进展。另外一些专家学者也对工程设计提出了异议，认为存在诸多弊端，不符合城市现代化建设的要求。武汉市区的交通建设工程在社会上引起巨大的关注，给武汉市的城市规划造成了很大的负面影响。
本来加强市政建设，特别是改善交通状况这样的民生工程应该是能过得到民众的拥护的，但是武汉市区的交通工程建设却引来如此多的争议，原因固然是多方面的。但是从民众和部分媒体、相关单位的反应来看，市政府在交通建设的政策规划过程中没有做好信息公开工作，也没有做好相关的行政听证工作，政策规划的行政程序存在很大的缺陷。由于市政府没有与市民代表以及其他利益相关方做好沟通，导致工程上马后问题重重，影响市政建设的效率。
二、武汉市区交通工程中政策规划的规范性分析
在公共政策学中，政策规划的主要步骤包括目标确定、方案设计、方案审议和方案择优四个部分，而武汉市的交通工程在政策规划的步骤中出现了重大的缺陷。在目标确定阶段，要组织专家学者和政府部门规划人员考察政策规划目标的明确性、可行性、规范性和协调性。武汉市区的交通建设工程在政策规划的目标确定阶段就存在巨大的缺陷。武汉市政府2006年已经通过湖北省向国务院递交了《武汉市城市总体规划（2010－2020年）》，国务院在2010年批复同意了该规划。在等待新规划批复的阶段，武汉市政府的交通建设工程超前按照新规划进行，但是目前的市区交通建设现状却是按照《武汉市城市总体规划（1996－2020年）》的相关要求进行的。由于两个规划缺乏很好的衔接性，就导致了城市交通规划目标的错乱和矛盾，因此也影响了政府部门政策规划目标的明确性和协调性。
在方案设计阶段，政策规划者需要考虑政策方案的轮廓构想和细节设计等问题，制定出相应的备选方案，以供选择。政策方案的轮廓构想必须符合包容性、合目的性、互斥性和创新性，细节设计要考虑可操作性并要细致把握相关问题。由武汉市的交通工程规划方案来看，2006年到2010年四年间关于武汉市的三环线和四环线的规划方案就至少变更了三次，而且规划的变更是在原有工程正在施工的情况下进行的。这表明方案设计缺乏相应的权威性和规范性，同时也不符合包容性、合目的性的要求。
在方案审议阶段，有关机构、团体和人员对围绕某个政策问题的所有备选方案进行鉴定、评估和考察。从政治、经济、行政、技术和法律等方面进行可行性论证是方案审议阶段的核心工作，它关系到后期方案选择的科学性。在武汉市交通建设具有高复杂性和艰难性的背景下，市区交通工程近百个项目在短期内同时上马，工程的方案审议无疑是不成熟的。各个交通工程项目之间没有考虑到工期的交错性安排，同时缺乏衔接性，这导致整个市区的交通大瘫痪，由此可见在方案审议中没有从多角度充分考虑，备选方案的制定也缺乏科学性和审慎性。
最后的关键性阶段是方案择优阶段，必须符合三个原则：综合比较成本与收益；广泛听取群众、专家和各方面的意见；提出最佳的政策方案建议。在进行成本收益分析的同时还要考虑到伦理因素，这也是政策规划成败的一个重要因素。
方案择优阶段最重要的工作无疑是广泛听取群众、专家和各方面的意见，也就是要求要进行信息公开和行政听证工作。行政听证和行政信息公开不仅是方案择优的要求，而且是行政程序中的两个极其重要的制度。由武汉市区交通工程上马各方的反应可以看出，广大武汉市民和工程沿线的相关单位被排除在政策规划之外，这不仅违反政策规划的规则，而且不符合行政法的要求。在行政法领域，行政程序是指行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。在现代，行政主体实施行政行为是往往是离不开行政相对人的参与，因此行政相对人参与行政行为程序是现代行政程序不可缺少的内容。[3]在武汉市交通工程的政策规划过程中，武汉市民、工程沿线的有关单位都是行政相对人，但是他们却被排除在政策规划的程序之外，直到工程规划确定后，才知道工程要上马。武汉市政府的行政行为明显有违行政程序中的公开原则和参与原则，而是片面强调了效率原则，结果反而导致市政工程的效率低下。
通过对武汉市区交通工程政策规划的步骤分析，可以发现武汉市政府部门没有按照政策规划的规范要求进行，因此整个工程的科学性和可操作性受到了很大的影响。
三、政策规划中政策规划者应注意的问题
政策规划者包括政府系统内部的规划者和外部的规划者。由于我国政治传统中人治传统色彩浓厚，政府依法行政的水平还比较低，所以在政策规划的过程中政治系统内部的人员具有决定性作用，对政策规划的影响巨大。在目前法治水平逐渐提高的背景下，政府系统外部的规划者——专家学者的话语权也在逐渐增强。政策规划者在政策制定中的主导角色决定其必须遵守一定的规则和要求。武汉市区交通工程建设的困境给政策规划者们一个沉重的教训，即政策规划必须坚持其本身的规范，否则就会出现重大失误。但是在政策规划的制定中，为了达到规范性的要求，仅仅做到符合政策规划的科学步骤的要求还是不够的。政策规划者在政策规划的过程中还要注意一些重要的问题，主要包括：第一，不过度依赖经验，但又不一味求新。第二，在观点和灵感出现后及时将其记录下来。第三，不试图对问题仓促地作全面界定。第四，不过早对方案产生偏好，也不随意对方案进行先期评估。第五，当客观情况发生变化时，应重新考虑被排除的方案。第六，正确对待自己的信仰和价值观。
由于新时期政策规划面临的新环境以及政策规划者本身的局限性，建立一种动态的、可调整的政策规划机制是政策规划者面临的一个重大问题。
四、城市交通工程中政策规划的改革措施
在中国高速国际化和城市化发展的阶段，城市交通总体将不再是作为一种静止不变的终极发展蓝图，总体交通规划将会建立起一种根据城市社会经济发展情况而不断调整、自我完善的机制。或者说，总体交通规划将是一个动态的、长期维护性的工作。概括说来城市交通工程中政策规划主要有以下改革措施：
首先，调整对城市总体交通规划的基本认识，改革规划修编工作体制。我们需要全面研究新时期交通规划工作的特性和需要，并相应调整有关编制和审批管理
其次，定期对城市交通规划实施情况予以检讨，建立城市交通建设政策规划战略机制。应该全面加强城市交通规划对于综合发展战略的研究能力。根据城市发展的不同阶段和主要矛盾，相应组织研究城市的经济、环境、就业、居住、功能调整等方面的重大问题，制订一段时期内的交通发展战略，并据此引导城市用地的布局与调整。
最后，强化近期建设规划，建立一种弹性的建设规划机制。城市总体交通规划主要突出的是对空间结构和功能结构的宏观引导，但对于具体的规划管理而言仍显得过于模糊，其中所确定的基本原则也需要在实践中不断贯彻落实和补充完善。[5]近期建设规划是对于总体交通规划的具体落实。近期建设规划的强化对于重新建立起总体交通规划的权威地位，有着十分积极的意义，也只有当总体交通规划在近期建设规划中被适当地具体化了后，总体交通规划的实施性和可操作性才能得以充分体现。
从武汉市区交通工程建设经验和教训，我们可以发现政策规划的规范性在城市交通建设中的决定性作用。只有政策规划者按照规范的要求制定相关的规划，并根据实际情况的变化建立动态的政策规划机制，才能保证相关的规划有效的执行并得到社会和民众的支持，这也是政策制定的根本出发点。
参考文献：
[1]沈祖农，武汉市“十二五”交通规划起航[N]，《湖北日报》，2010—9—10.
[2]武汉市城市规划设计研究院，武汉市城市总体规划（2010—2020年）[Z]，2010.
[3]姜明安，行政法与行政诉讼法[M]，高等教育出版社，2001.
[4]沈迟，先有鸡还是先有蛋——对目前我国城市规划编制审批中某些做法的疑惑[J]，城市规划报，2003—10—13
[5]姚凯，对上海市规划管理制度的思考—兼论对当前城市规划法律制度的反思[J]，城市规划汇刊，2000．
关键词 交通建设 政策规划 信息公开 依法行政
政策规划是公共政策学中的一个重要概念，政策规划首先针对的是政策问题的解决，它着眼于未来的变革与发展，以可操作的政府行动为指引。政策规划是一种科学的政策制定工程，它必须符合一定的程序和规则，否则就失去了本身的科学基础和技术基础，结果必然导致实施过程出现一定失误甚至影响政策实施的全局。在城市规划中，政策制定是一个必经程序，而交通建设作为城市规划的重要部分，必须在政策规划中得到重要重视。城市的市区交通建设由于其特有的复杂性和多样性，因此对政策规划的科学性和实践性要求更高。一些大城市的市区交通工程在社会上引起巨大争议，就是因为在政策规划阶段出现了严重的失误，加上城市本身变迁和发展的速度过快，两者相互影响就使规划的实施陷入困境。
一、武汉市区交通建设的概况及困境
武汉市是华中地区的最大都市，其“两江隔三镇”的独特地理条件使武汉交通面临过江难的交通压力。而武汉市近二十年对市区的交通建设缺乏长远的规划，导致武汉中心地带现有的交通网络系统极不完善，不能满足武汉市的经济社会发展。[1]近年来武汉市在国家经济规划中的定位大大提升，武汉市面临建设现代化城市交通网络的要求，规划的道路系统骨架是形成以主城为中心的3条环路、10条快速放射线和绕城公路的环形放射状快速路系统，这就面临时间紧迫和工程量巨大的问题。[2]许多居民对大量交通工程上马感到颇为突然，虽然表示理解政府改善市区交通的努力，但是觉得大量工程同时上马使本来就很紧张的交通状况恶化，同时加重了市区的噪音和空气污染，给市民日常生活带来极大的不便。同时一些工程沿线的相关单位和个人为了维护自己的利益与武汉市政府发生摩擦，在一定程度上影响了工程的进展。另外一些专家学者也对工程设计提出了异议，认为存在诸多弊端，不符合城市现代化建设的要求。武汉市区的交通建设工程在社会上引起巨大的关注，给武汉市的城市规划造成了很大的负面影响。
本来加强市政建设，特别是改善交通状况这样的民生工程应该是能过得到民众的拥护的，但是武汉市区的交通工程建设却引来如此多的争议，原因固然是多方面的。但是从民众和部分媒体、相关单位的反应来看，市政府在交通建设的政策规划过程中没有做好信息公开工作，也没有做好相关的行政听证工作，政策规划的行政程序存在很大的缺陷。由于市政府没有与市民代表以及其他利益相关方做好沟通，导致工程上马后问题重重，影响市政建设的效率。
二、武汉市区交通工程中政策规划的规范性分析
在公共政策学中，政策规划的主要步骤包括目标确定、方案设计、方案审议和方案择优四个部分，而武汉市的交通工程在政策规划的步骤中出现了重大的缺陷。在目标确定阶段，要组织专家学者和政府部门规划人员考察政策规划目标的明确性、可行性、规范性和协调性。武汉市区的交通建设工程在政策规划的目标确定阶段就存在巨大的缺陷。武汉市政府2006年已经通过湖北省向国务院递交了《武汉市城市总体规划（2010－2020年）》，国务院在2010年批复同意了该规划。在等待新规划批复的阶段，武汉市政府的交通建设工程超前按照新规划进行，但是目前的市区交通建设现状却是按照《武汉市城市总体规划（1996－2020年）》的相关要求进行的。由于两个规划缺乏很好的衔接性，就导致了城市交通规划目标的错乱和矛盾，因此也影响了政府部门政策规划目标的明确性和协调性。
在方案设计阶段，政策规划者需要考虑政策方案的轮廓构想和细节设计等问题，制定出相应的备选方案，以供选择。政策方案的轮廓构想必须符合包容性、合目的性、互斥性和创新性，细节设计要考虑可操作性并要细致把握相关问题。由武汉市的交通工程规划方案来看，2006年到2010年四年间关于武汉市的三环线和四环线的规划方案就至少变更了三次，而且规划的变更是在原有工程正在施工的情况下进行的。这表明方案设计缺乏相应的权威性和规范性，同时也不符合包容性、合目的性的要求。
在方案审议阶段，有关机构、团体和人员对围绕某个政策问题的所有备选方案进行鉴定、评估和考察。从政治、经济、行政、技术和法律等方面进行可行性论证是方案审议阶段的核心工作，它关系到后期方案选择的科学性。在武汉市交通建设具有高复杂性和艰难性的背景下，市区交通工程近百个项目在短期内同时上马，工程的方案审议无疑是不成熟的。各个交通工程项目之间没有考虑到工期的交错性安排，同时缺乏衔接性，这导致整个市区的交通大瘫痪，由此可见在方案审议中没有从多角度充分考虑，备选方案的制定也缺乏科学性和审慎性。
最后的关键性阶段是方案择优阶段，必须符合三个原则：综合比较成本与收益；广泛听取群众、专家和各方面的意见；提出最佳的政策方案建议。在进行成本收益分析的同时还要考虑到伦理因素，这也是政策规划成败的一个重要因素。
方案择优阶段最重要的工作无疑是广泛听取群众、专家和各方面的意见，也就是要求要进行信息公开和行政听证工作。行政听证和行政信息公开不仅是方案择优的要求，而且是行政程序中的两个极其重要的制度。由武汉市区交通工程上马各方的反应可以看出，广大武汉市民和工程沿线的相关单位被排除在政策规划之外，这不仅违反政策规划的规则，而且不符合行政法的要求。在行政法领域，行政程序是指行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。在现代，行政主体实施行政行为是往往是离不开行政相对人的参与，因此行政相对人参与行政行为程序是现代行政程序不可缺少的内容。[3]在武汉市交通工程的政策规划过程中，武汉市民、工程沿线的有关单位都是行政相对人，但是他们却被排除在政策规划的程序之外，直到工程规划确定后，才知道工程要上马。武汉市政府的行政行为明显有违行政程序中的公开原则和参与原则，而是片面强调了效率原则，结果反而导致市政工程的效率低下。
通过对武汉市区交通工程政策规划的步骤分析，可以发现武汉市政府部门没有按照政策规划的规范要求进行，因此整个工程的科学性和可操作性受到了很大的影响。
三、政策规划中政策规划者应注意的问题
政策规划者包括政府系统内部的规划者和外部的规划者。由于我国政治传统中人治传统色彩浓厚，政府依法行政的水平还比较低，所以在政策规划的过程中政治系统内部的人员具有决定性作用，对政策规划的影响巨大。在目前法治水平逐渐提高的背景下，政府系统外部的规划者——专家学者的话语权也在逐渐增强。政策规划者在政策制定中的主导角色决定其必须遵守一定的规则和要求。武汉市区交通工程建设的困境给政策规划者们一个沉重的教训，即政策规划必须坚持其本身的规范，否则就会出现重大失误。但是在政策规划的制定中，为了达到规范性的要求，仅仅做到符合政策规划的科学步骤的要求还是不够的。政策规划者在政策规划的过程中还要注意一些重要的问题，主要包括：第一，不过度依赖经验，但又不一味求新。第二，在观点和灵感出现后及时将其记录下来。第三，不试图对问题仓促地作全面界定。第四，不过早对方案产生偏好，也不随意对方案进行先期评估。第五，当客观情况发生变化时，应重新考虑被排除的方案。第六，正确对待自己的信仰和价值观。
由于新时期政策规划面临的新环境以及政策规划者本身的局限性，建立一种动态的、可调整的政策规划机制是政策规划者面临的一个重大问题。
四、城市交通工程中政策规划的改革措施
在中国高速国际化和城市化发展的阶段，城市交通总体将不再是作为一种静止不变的终极发展蓝图，总体交通规划将会建立起一种根据城市社会经济发展情况而不断调整、自我完善的机制。或者说，总体交通规划将是一个动态的、长期维护性的工作。概括说来城市交通工程中政策规划主要有以下改革措施：
首先，调整对城市总体交通规划的基本认识，改革规划修编工作体制。我们需要全面研究新时期交通规划工作的特性和需要，并相应调整有关编制和审批管理
其次，定期对城市交通规划实施情况予以检讨，建立城市交通建设政策规划战略机制。应该全面加强城市交通规划对于综合发展战略的研究能力。根据城市发展的不同阶段和主要矛盾，相应组织研究城市的经济、环境、就业、居住、功能调整等方面的重大问题，制订一段时期内的交通发展战略，并据此引导城市用地的布局与调整。
最后，强化近期建设规划，建立一种弹性的建设规划机制。城市总体交通规划主要突出的是对空间结构和功能结构的宏观引导，但对于具体的规划管理而言仍显得过于模糊，其中所确定的基本原则也需要在实践中不断贯彻落实和补充完善。[5]近期建设规划是对于总体交通规划的具体落实。近期建设规划的强化对于重新建立起总体交通规划的权威地位，有着十分积极的意义，也只有当总体交通规划在近期建设规划中被适当地具体化了后，总体交通规划的实施性和可操作性才能得以充分体现。
从武汉市区交通工程建设经验和教训，我们可以发现政策规划的规范性在城市交通建设中的决定性作用。只有政策规划者按照规范的要求制定相关的规划，并根据实际情况的变化建立动态的政策规划机制，才能保证相关的规划有效的执行并得到社会和民众的支持，这也是政策制定的根本出发点。
参考文献：
[1]沈祖农，武汉市“十二五”交通规划起航[N]，《湖北日报》，2010—9—10.
[2]武汉市城市规划设计研究院，武汉市城市总体规划（2010—2020年）[Z]，2010.
[3]姜明安，行政法与行政诉讼法[M]，高等教育出版社，2001.
[4]沈迟，先有鸡还是先有蛋——对目前我国城市规划编制审批中某些做法的疑惑[J]，城市规划报，2003—10—13
[5]姚凯，对上海市规划管理制度的思考—兼论对当前城市规划法律制度的反思[J]，城市规划汇刊，2000．