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摘要：当今我国房价的持续高涨已经远远超出了普通中低收入阶层的购买能力，广大买不起房的民众对经济适用房和廉租房的需求愈来愈强烈，本文从保障性住房体系发展现状出发，对保障性住房建设发展受阻的原因作了解析，并以郑州公共住宅建设投资公司为例，提出了保障性住房建设发展受阻的缓解途径，政府有必要进行适当的干预以保障公民居者有其屋，这不仅关系到经济的稳定，也是构建和谐社会的迫切需要。
关键词：保障性住房体系；经济适用房；廉租房；公共住宅建设投资公司
一、我国保障性住房体系发展现状
当今，房价日益高涨的另一面，是越来越多的普通家庭距离自己的住房梦越来越远，房价的持续攀升，所带来的已经不再是一个单纯的经济问题，而对房价的调控也早已超越了市场的范畴，在这种背景下，经济适用房和廉租房等面对中低收入家庭的具有社会保障性质的公共住宅体系理所当然的成为了许多普通老百姓解决住房问题的救命稻草。
经济适用房和廉租房等公共住宅体系在国际上早已是一种惯例，像目前欧洲一些国家的公共住宅占住宅总量的比例约为40%到60%，亚洲的日本、新加坡等公共住宅也已占到了50%左右的比例，而在我国的香港，约40%的住房是由政府提供支持的“公屋”和“居屋”，所谓“公屋”是指廉租房，主要由香港房屋委员会提供；所谓“居屋”，则是由香港房屋委员会委托开发商建设并回购后统一出售，政府也将部分土地以较低的价格出让给其他非营利性机构，这些机构把房屋建成后以低于市场的价格出售，形成了“私人机构参建居屋计划”、“可租可买计划”、“重建置业计划”等类型的“准居屋”住房，供给渠道的多元化，扩大了香港公共住房的供给，对政府的公共住房计划起到了重要的补充作用，也成功解决了部分居民的住房问题。
公共住宅体系既然在其他国家和地区包括香港都取得了很好的效果，那么在我国是否也迎来了“居者有其屋”的曙光呢？在这里，必须首先明确我国“经济适用房”和“廉租房”的基本概念：经济适用房是指根据国家经济适用房有关优惠政策建设的，带有一定政策性的，旨在解决中低收入者居住需求的城市住宅，是以微利价出售给广大中低收入家庭的商品房，它具有社会保障性质，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格而言是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的实际效果，而不是降低建筑标准。建筑经济适用房所用的土地是国家以划拨方式无偿给开发商使用的，开发商的建筑成本受到政府监控，土地取得、房屋建设可以享受一定的优惠政策，其售价需要经过政府审核批准，因此一般来说，其价格较商品房相对较低。
廉租房则类似于香港的“廉租屋”，是在即将出台的国家房改方案中首次提出的概念，它指政府以租金补贴和实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房，我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者，实际上是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的重要组成部分。
实际上，在10多年的发展历程中，经济适用房制度在推进住房制度改革，改善住房供应结构，平抑住房价格，完善住房保障体系，解决中低收入家庭住房困难等方面发挥了重要的作用。据不完全统计，近年来，我国经济适用房（含单位集资合作建房）累计竣工面积约10亿平方米以上，解决了约1500万中低收入家庭住房问题，然而，经济适用房和廉租房建设仍然存在着许多不容乐观的问题
（一）首先，经济适用房开工率不高，同时存在分配过程中的“劫富济贫”现象。按照国家统一规定，经济适用房最多只有3%的利润，而目前房地产市场行情看涨，开发企业如果有更好的选择，自然不愿意投入到经济适用房领域，值得注意的是，经济适用房政策执行层面存在着严重的问题，政府尤其是一些地方政府对于是否建设或继续建设经济适用房犹豫彷徨，对于是否能执行好经济适用房政策缺乏信心，政策界限设置科学程度低，尤其是缺乏透明度，很多地区经济适用房管理不到位，管理机构设置不完善，管理人员严重缺乏，管理手段比较落后，不能明确界定购买对象，审查把关不严，高价倒卖房号，富人买经济适用房“搭便车”等“劫富济贫”的现象屡见不鲜，以致于有限的资源不能落实到应享受政策的住房困难家庭，经济适用房的保障性质未能得到充分体现。
（二）其次，廉租房利润微薄，企业参与廉租房建设的积极性不大。建设部2006年城镇廉租住房制度建设情况显示，全国仍有145个城市尚未建立廉租住房制度，相当数量的廉租住房建设进展缓慢，166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设，导致廉租住房制度覆盖面低，与国家要求有较大差距，此外，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善。
二、我国保障性住房体系发展受阻的原因解析
在住房这座大山压得民众越来越喘不过气的背景下，为什么像经济适用房和廉租房这样有利于国计民生的保障性住房体系却无法得以正常的发展呢？笔者认为可以从以下三方面来分析
（一）地方政府错误的政绩观
众所周知，当前中国潜在的重大社会问题就是贫富分化严重，社会人群收入不均，表现在住房的需求上就出现了天壤之别，当把拥有上亿资产的富豪与骑自行车上下班的“工薪族”一起推进商品房市场里选择住房，其景象就是我们现在所看到的——买不起房的人埋怨房价太高，有消费能力的富豪也未必对此买账。因此，城市低收入、无能力解决住房问题的人应归入保障性住房对象行列，让有钱人进入商品房市场自由选购商品，这对于许多业内人士，包括一些城市政府直接的主管者来说，他们并非不懂得这样的道理，然而问题却出在城市管理的最高决策层，GDP是官员政绩考核的重要指标，土地财政收入正是官员们看重的GDP来源。[1]实际上，保障性住房与房价成反比关系，保障性住房供给每增加5%，就会迫使房价下降3%—4%，其导致的必然后果便是影响当地的土地出让金收益和GDP增长速度，面对房价猛涨带来的大量GDP泡沫，加之没有明确的奖惩机制，地方政府在建设廉租房上的吝啬自然地与房价收益形成了反比关系。住房领域的完全商品化态势，使得价格成为谋取暴利的主要途径，近年来，中国几乎所有的城市每年都会有大把大把的土地出让收入，但这些收入被普遍用于城市的面子工程，充值GDP，而很少有人愿意真正拿出相当一部分投入到建造或者提供保障性住房上来，地方政府明显在保障性住房建设上是一个“左右互搏”的矛盾角色——保障性住房建设加快进度，不但要增加政府投入，还会影响当地房价走势，作为“经济人理性”考量，地方政府最好的选择便是对保障性住房建设的推诿，尽管这成了民众所面临的最坏的选择。
（二）国家垄断产生的负效应
当今，国内各地陆续出现了一些经济大案要案，也因此倒下了一批书记、市长，查阅其当年的“显赫政绩”，无不是以推动当地房价猛涨，从而制造大量GDP泡沫著称，而他们的腐败堕落，也往往来自于房价飞升背后的幕后黑金交易。不客气地说，目前一些地方的房价问题，不仅仅是一个经济问题，也不仅仅是一个政治问题，而更明显的是一个腐败问题！有经济学家称，国家垄断是最坏的垄断之一，国家垄断在于将一切经济资源牢牢掌握，而分配权力实际上又只落到了少数人手上，于是形成了寡头经营和内部人利益均沾格局。我国是社会主义公有制国家，实行的是土地国有，换句话说，国家垄断了土地的所有权，所以在房地产领域，腐败问题的出现也是必然的，它印证了一个常识——不受制约的权力容易滥权。有的地方经济落后，但是房价也不断攀升，正因为这种腐败已经被披上了一层合法制度的外衣，如一些地方的“经营城市”战略，一些地方的公办城市建设投资公司等，实际上，当一种利益需求成为主导城市发展的公共抉择时，政府可以动用最大量的人力、物力与行政资源，形成一个单向推进的模式，如在城市改造、旧房拆迁、土地出让以及政府财政投向上，一方面极力压低民众的议价权、反对权乃至拒绝出售权，另一方面实行土地资源入口与出口的严密管制，成为“卖地政府”。因此，对于经济适用房和廉租房的建设，如果政府部门与民众利益取向不一致，政府在房地产经营领域不能严格扮演中立的“守夜人”角色，那么经济适用房和廉租房的建设注定困难重重，毕竟我们很难指望一个市场惟一的经营者大发善心，宣布所有经营商品自动降价。[2]没有外来竞争，没有消费者主权，由经营者指定的价格只会不断抬高，而被经营者排斥的价格则会长时间受到压制，老百姓永远也等不到房价下跌的时刻，轻松入住保障性住房也同样成为了一种遥不可及的奢望。
（三）房地产共同利益集团形成，抵制中央政府的调控政策
房地产开发商和购房者之间的博弈，主导了公共政策的制定，政策走向如何，取决于利益集团的话语力度。就数量上而言，毫无疑问，有经济适用房和廉租房需求的普通老百姓远远多于开发商的数量，保障性住房的开发是符合多数人利益的，但为什么符合多数人意愿的公共政策并没有得到很好的落实呢？美国学者奥尔森发现，“具有共同利益的群体一定会为实现共同利益而联合起来实施有效的集体行动”这个貌似合理的假设并不能很好的解释和预测集体行动，许多合乎集体利益的集体行动事实上并没有发生。原因在于，在集体行动中，成本和收益并不时对称分配的，集体行动所带来的收益是公共收益，所有集体成员都能从中受益，但并不是所有的成员都一定必须分担集体行动的成本，这种不合理的成本——收益结构往往导致“搭便车”行为的盛行，导致有利于所有人的集体行动得不到实施。奥尔森的结论是：当集体人数较少时，集体行动比较容易产生，但随着集体人数的增加，人均收益就相应减少，“搭便车”的动机便越强烈，开展集体行动就越来越困难，同时，集体行动给个体所带来的收益越大，越有利于集体行动的达成。[3]表现在保障性住房市场上，两方面的原因导致了有利于开发商的公共政策得以实行：其一，买不起商品房的低收入群体人数庞大，根本不可能团结成一个能有效开展行动的利益集团，而集中于一个区域的开发商数量是有限的，能够很便利的组织起来游说政府将利润微薄的保障性住房的供给更多地转变为利润可观的商品住房的供给；其二，商品房的开发会给开发商带来巨大的利益，他们有足够的激励组成利益集团，相比之下，有保障性住房需求的百姓所得有限，在这一利益博弈格局中，一方面是开发商能够结成利益集团游说政府，另一方面开发商利益与地方政府利益又是相对一致的，在主导公共政策制定的博弈中，人数众多的普通百姓必然处于弱势地位，利益诉求得不到有效表达，政府也就无从感受来自他们的压力，因此商品房价一路高歌猛进，而保障性住房建设却一直无法得以很好的发展也就不足为奇了。
三、保障性住房建设发展受阻的缓解途径——以郑州市公共住宅建设投资公司为例
07年上半年，民革中央提交了《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，“通过政府参与投资建设经济适用房和廉租房，让每一户中低收入家庭都能够在不久的将来实现‘居者有其屋’的梦想”这被今年全国政协会议提案组定为第1号提案。提案从经济适用房的公平目标与市场效率，普通商品房的限地价与限房价两对矛盾处罚详细阐述了实施政府建房的必要性，提案提出，政府必须直接参与投资经济适用房和廉租房的建设。“商品房的开发、分配和调节由市场决定，而经济适用房的建造、分配和管理由政府负责，前者作为市场经济的一部分，通过竞争机制、价格调节，实现中高收入阶层住房供求的均衡，后者是政府作为开发商，从社会公众利益出发，直接对低收入家庭提供帮助，以保障居民基本住房需求的满足。”同时，政府对普通商品房市场不再进行价格调控和行政干预，对于经济适用房和廉租房，政府可决定它的结构、户型、价格和供求对象，因而不存在与市场调节的矛盾。此外，这份提案还提出了四点建议，其中有一点格外引人注目，中央和地方政府需要成立专门的，以发展公共住宅为职能的机构，该机构应全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理。资金列入国家预算，以确保经济适用房和廉租房的建设。
政府作为住房发展商并不能自动保证目标成功，但政府不直接介入肯定会导致目标落空，在这样的背景下，河南省郑州市政府于07年7月下发文件，决定组建国有独资性质的公共住宅投资公司，专门从事经营经济适用房、廉租住房周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造投资建设；组织对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务和经市政府批准的其他业务。公司由市国资委出资、房管局负责业务管理，公司将按照公司法市场化运作，不增加财政风险和负担。郑州市房管局局长表示，“该公司主要是起一个市场行为本身无法解决，甚至不愿解决的，关系到国计民生的问题，公司在维持正常运转的情况下，不以赚钱为最终目的。”但与此同时他又强调：“住宅投资公司成立后，在一到两年内，将逐步垄断经济适用房和廉租房市场。”基于我国当前住房保障的实际：需求远远大于供给，经济适用房出现政策漏洞，廉租房体系未能在全国范围内有效实施，郑州市政府的这次举动不失为一个好的尝试：
（一）从政府职能转变的角度来看，市场无法解决或不愿意解决的保障性住房问题，由政府主动出面承揽，应该给予充分的肯定，因为政府只做且必须做仅凭市场和社会自身无法解决的事情，政府的职能范围应取决于市场和社会的需要，其中之一就是组织和实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障，政府应做有限政府，有限政府只做政府应该做和能够做好的事情，有限政府担负中介功能，就是要部分地代替市场作用，以弥补市场失灵的缺陷。此外，政府行政也应该从管制行政向服务行政转变，政府不再是凌驾于社会之上的，封闭的官僚机构，而应是富有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。值得一提的是，这里所说的“企业家”并不是会做生意的人，而是把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高地方的人，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。[4]在经济适用房和廉租房市场弊病重重的今天，郑州市政府组建公共住宅投资公司无不体现了企业家式的政府积极致力民生的姿态，给保障性住房市场的建设带来了令人振奋的曙光。
（二）郑州市政府推出公共住宅建设投资公司的做法，不仅可以保证老百姓公平的获得居住权，还可以通过市场化运作，形成投资、融资、建设、运营、管理和还款的良性循环，扩大住宅总供给量，抑制住宅市场价格上涨的势头，这与20世纪末兴起的PPP模式的理念不谋而合。PPP（Public-Private-Partnership），即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业、非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，起源于新公共管理学的发展新方向，即政府以提高公共部门绩效为核心。PPP代表的事一个完整的项目融资的概念，通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，它是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部移交给私人企业，而是由参与合作的各方通过协议的方式明确各方在项目每个流程环节的责任、风险、权利和义务，最大限度发挥各方优势，使项目建设一方面摆脱了政府行政干预和限制，另一方面又充分发挥私人资本在资源整合与经营效率上的优势，达到比预期单独行动更为有利的结果。[5]
（三）郑州组建公共住宅建设投资公司垄断经济适用房和廉租房市场，把社会效益放在第一位，不以赚钱为最终目的，此举初衷不容置疑，可谓一举多得：首先，表明政府担当起了应有的责任，因为过去保障性住房有名无实，责任完全在于政府，从制度、资金、土地到分配，每一个环节都因为政府责任缺失而漏洞百出；其次，能为保障性住房建设提速，因为保障性住房的主要生产要素都集中在政府手里，似乎只有政府有能力让保障性住房迅速变现；再者，能减少分配的不公平，保障性住房由开发商分配转为由政府分配，骗购的机会相对减少。然而这家顶着红头文件的企业，尚未成立就已经招来了各种质疑，质疑声的背后明显是对政府独揽能否成本最低的怀疑，是对多头管理的不信任，操作能透明吗？监督能有效吗？财务腐败能杜绝吗？毕竟行政垄断的国有企业给人们留下了太多的想象空间，基本信任的缺失更让人们觉得他们是“无利不起早，有利猛吆喝”。的确，解决经济适用房和廉租房的供给问题，垄断不仅不是出路而且是必须克服的对象，郑州公共住宅建设投资公司必须认识到：虽然保障房建设只能由政府担责，但同时要承认政府的能量是有限的，而社会的力量是无穷的。因此，保障房建设可采取两条腿走路，政府完全操纵一部分，把另一部分通过政府的公共职能转化给社会，譬如减免税收吸引开发商参与，或者像北京一样出台“配建房”政策，只有两条腿走路，才既稳健又有效率，总之，政府完全垄断、不给开发商机会，未必妥当，因为政府垄断容易，退出垄断却难。只有充分认识到这一点，郑州公共住宅建设投资公司的尝试才不失为缓解保障性住房发展困境的有效途径。
四、结语
保护弱势群体是世界性的课题，住房领域自然也不例外，住房问题其实质也就是公共住房的问题，住房保障作为宏观经济框架内重要的组成部分，是使其稳定发展与构建和谐社会的需要。住房政策尤其是保障性住房建设不仅仅是一种满足居民住房需求的政策，而更是关系国民经济发展健康与否的重要因素，其在宏观经济框架内担当重要角色，并作为调节宏观国民经济的一种政策工具。中低收入阶层的住房需求必须得到政府的支持，居者有其屋是公民的基本人权，当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时，政府有必要进行适当的干预以保障公民的基本人权，这不仅关系到经济的稳定，也是构建和谐社会的迫切需要。
参考文献：
［1］蔡鸿岩.“公开房价成本”是舍本逐末［J］.今日中国论坛，2006，（12）：106.
［2］毕舸.西安廉租房困境在于政府角色错位［OL］.http：//view.news.qq.com/a/20070926/000035.htm.
［3］李木祥.中国房地产泡沫研究［M］.北京：中国金融出版社，2007.27－28.
［4］李文良.中国政府职能转变问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003.106－107.
［5］田一淋.浅析ＰＰＰ模式合作机制的时机选择与边界把握——基于我国公共住房保障体系［Ａ］.中国商品房预售制度研究，［Ｃ］．上海：社会科学院出版社，2006．59－60．
关键词：保障性住房体系；经济适用房；廉租房；公共住宅建设投资公司
一、我国保障性住房体系发展现状
当今，房价日益高涨的另一面，是越来越多的普通家庭距离自己的住房梦越来越远，房价的持续攀升，所带来的已经不再是一个单纯的经济问题，而对房价的调控也早已超越了市场的范畴，在这种背景下，经济适用房和廉租房等面对中低收入家庭的具有社会保障性质的公共住宅体系理所当然的成为了许多普通老百姓解决住房问题的救命稻草。
经济适用房和廉租房等公共住宅体系在国际上早已是一种惯例，像目前欧洲一些国家的公共住宅占住宅总量的比例约为40%到60%，亚洲的日本、新加坡等公共住宅也已占到了50%左右的比例，而在我国的香港，约40%的住房是由政府提供支持的“公屋”和“居屋”，所谓“公屋”是指廉租房，主要由香港房屋委员会提供；所谓“居屋”，则是由香港房屋委员会委托开发商建设并回购后统一出售，政府也将部分土地以较低的价格出让给其他非营利性机构，这些机构把房屋建成后以低于市场的价格出售，形成了“私人机构参建居屋计划”、“可租可买计划”、“重建置业计划”等类型的“准居屋”住房，供给渠道的多元化，扩大了香港公共住房的供给，对政府的公共住房计划起到了重要的补充作用，也成功解决了部分居民的住房问题。
公共住宅体系既然在其他国家和地区包括香港都取得了很好的效果，那么在我国是否也迎来了“居者有其屋”的曙光呢？在这里，必须首先明确我国“经济适用房”和“廉租房”的基本概念：经济适用房是指根据国家经济适用房有关优惠政策建设的，带有一定政策性的，旨在解决中低收入者居住需求的城市住宅，是以微利价出售给广大中低收入家庭的商品房，它具有社会保障性质，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格而言是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的实际效果，而不是降低建筑标准。建筑经济适用房所用的土地是国家以划拨方式无偿给开发商使用的，开发商的建筑成本受到政府监控，土地取得、房屋建设可以享受一定的优惠政策，其售价需要经过政府审核批准，因此一般来说，其价格较商品房相对较低。
廉租房则类似于香港的“廉租屋”，是在即将出台的国家房改方案中首次提出的概念，它指政府以租金补贴和实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房，我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者，实际上是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的重要组成部分。
实际上，在10多年的发展历程中，经济适用房制度在推进住房制度改革，改善住房供应结构，平抑住房价格，完善住房保障体系，解决中低收入家庭住房困难等方面发挥了重要的作用。据不完全统计，近年来，我国经济适用房（含单位集资合作建房）累计竣工面积约10亿平方米以上，解决了约1500万中低收入家庭住房问题，然而，经济适用房和廉租房建设仍然存在着许多不容乐观的问题
（一）首先，经济适用房开工率不高，同时存在分配过程中的“劫富济贫”现象。按照国家统一规定，经济适用房最多只有3%的利润，而目前房地产市场行情看涨，开发企业如果有更好的选择，自然不愿意投入到经济适用房领域，值得注意的是，经济适用房政策执行层面存在着严重的问题，政府尤其是一些地方政府对于是否建设或继续建设经济适用房犹豫彷徨，对于是否能执行好经济适用房政策缺乏信心，政策界限设置科学程度低，尤其是缺乏透明度，很多地区经济适用房管理不到位，管理机构设置不完善，管理人员严重缺乏，管理手段比较落后，不能明确界定购买对象，审查把关不严，高价倒卖房号，富人买经济适用房“搭便车”等“劫富济贫”的现象屡见不鲜，以致于有限的资源不能落实到应享受政策的住房困难家庭，经济适用房的保障性质未能得到充分体现。
（二）其次，廉租房利润微薄，企业参与廉租房建设的积极性不大。建设部2006年城镇廉租住房制度建设情况显示，全国仍有145个城市尚未建立廉租住房制度，相当数量的廉租住房建设进展缓慢，166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设，导致廉租住房制度覆盖面低，与国家要求有较大差距，此外，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善。
二、我国保障性住房体系发展受阻的原因解析
在住房这座大山压得民众越来越喘不过气的背景下，为什么像经济适用房和廉租房这样有利于国计民生的保障性住房体系却无法得以正常的发展呢？笔者认为可以从以下三方面来分析
（一）地方政府错误的政绩观
众所周知，当前中国潜在的重大社会问题就是贫富分化严重，社会人群收入不均，表现在住房的需求上就出现了天壤之别，当把拥有上亿资产的富豪与骑自行车上下班的“工薪族”一起推进商品房市场里选择住房，其景象就是我们现在所看到的——买不起房的人埋怨房价太高，有消费能力的富豪也未必对此买账。因此，城市低收入、无能力解决住房问题的人应归入保障性住房对象行列，让有钱人进入商品房市场自由选购商品，这对于许多业内人士，包括一些城市政府直接的主管者来说，他们并非不懂得这样的道理，然而问题却出在城市管理的最高决策层，GDP是官员政绩考核的重要指标，土地财政收入正是官员们看重的GDP来源。[1]实际上，保障性住房与房价成反比关系，保障性住房供给每增加5%，就会迫使房价下降3%—4%，其导致的必然后果便是影响当地的土地出让金收益和GDP增长速度，面对房价猛涨带来的大量GDP泡沫，加之没有明确的奖惩机制，地方政府在建设廉租房上的吝啬自然地与房价收益形成了反比关系。住房领域的完全商品化态势，使得价格成为谋取暴利的主要途径，近年来，中国几乎所有的城市每年都会有大把大把的土地出让收入，但这些收入被普遍用于城市的面子工程，充值GDP，而很少有人愿意真正拿出相当一部分投入到建造或者提供保障性住房上来，地方政府明显在保障性住房建设上是一个“左右互搏”的矛盾角色——保障性住房建设加快进度，不但要增加政府投入，还会影响当地房价走势，作为“经济人理性”考量，地方政府最好的选择便是对保障性住房建设的推诿，尽管这成了民众所面临的最坏的选择。
（二）国家垄断产生的负效应
当今，国内各地陆续出现了一些经济大案要案，也因此倒下了一批书记、市长，查阅其当年的“显赫政绩”，无不是以推动当地房价猛涨，从而制造大量GDP泡沫著称，而他们的腐败堕落，也往往来自于房价飞升背后的幕后黑金交易。不客气地说，目前一些地方的房价问题，不仅仅是一个经济问题，也不仅仅是一个政治问题，而更明显的是一个腐败问题！有经济学家称，国家垄断是最坏的垄断之一，国家垄断在于将一切经济资源牢牢掌握，而分配权力实际上又只落到了少数人手上，于是形成了寡头经营和内部人利益均沾格局。我国是社会主义公有制国家，实行的是土地国有，换句话说，国家垄断了土地的所有权，所以在房地产领域，腐败问题的出现也是必然的，它印证了一个常识——不受制约的权力容易滥权。有的地方经济落后，但是房价也不断攀升，正因为这种腐败已经被披上了一层合法制度的外衣，如一些地方的“经营城市”战略，一些地方的公办城市建设投资公司等，实际上，当一种利益需求成为主导城市发展的公共抉择时，政府可以动用最大量的人力、物力与行政资源，形成一个单向推进的模式，如在城市改造、旧房拆迁、土地出让以及政府财政投向上，一方面极力压低民众的议价权、反对权乃至拒绝出售权，另一方面实行土地资源入口与出口的严密管制，成为“卖地政府”。因此，对于经济适用房和廉租房的建设，如果政府部门与民众利益取向不一致，政府在房地产经营领域不能严格扮演中立的“守夜人”角色，那么经济适用房和廉租房的建设注定困难重重，毕竟我们很难指望一个市场惟一的经营者大发善心，宣布所有经营商品自动降价。[2]没有外来竞争，没有消费者主权，由经营者指定的价格只会不断抬高，而被经营者排斥的价格则会长时间受到压制，老百姓永远也等不到房价下跌的时刻，轻松入住保障性住房也同样成为了一种遥不可及的奢望。
（三）房地产共同利益集团形成，抵制中央政府的调控政策
房地产开发商和购房者之间的博弈，主导了公共政策的制定，政策走向如何，取决于利益集团的话语力度。就数量上而言，毫无疑问，有经济适用房和廉租房需求的普通老百姓远远多于开发商的数量，保障性住房的开发是符合多数人利益的，但为什么符合多数人意愿的公共政策并没有得到很好的落实呢？美国学者奥尔森发现，“具有共同利益的群体一定会为实现共同利益而联合起来实施有效的集体行动”这个貌似合理的假设并不能很好的解释和预测集体行动，许多合乎集体利益的集体行动事实上并没有发生。原因在于，在集体行动中，成本和收益并不时对称分配的，集体行动所带来的收益是公共收益，所有集体成员都能从中受益，但并不是所有的成员都一定必须分担集体行动的成本，这种不合理的成本——收益结构往往导致“搭便车”行为的盛行，导致有利于所有人的集体行动得不到实施。奥尔森的结论是：当集体人数较少时，集体行动比较容易产生，但随着集体人数的增加，人均收益就相应减少，“搭便车”的动机便越强烈，开展集体行动就越来越困难，同时，集体行动给个体所带来的收益越大，越有利于集体行动的达成。[3]表现在保障性住房市场上，两方面的原因导致了有利于开发商的公共政策得以实行：其一，买不起商品房的低收入群体人数庞大，根本不可能团结成一个能有效开展行动的利益集团，而集中于一个区域的开发商数量是有限的，能够很便利的组织起来游说政府将利润微薄的保障性住房的供给更多地转变为利润可观的商品住房的供给；其二，商品房的开发会给开发商带来巨大的利益，他们有足够的激励组成利益集团，相比之下，有保障性住房需求的百姓所得有限，在这一利益博弈格局中，一方面是开发商能够结成利益集团游说政府，另一方面开发商利益与地方政府利益又是相对一致的，在主导公共政策制定的博弈中，人数众多的普通百姓必然处于弱势地位，利益诉求得不到有效表达，政府也就无从感受来自他们的压力，因此商品房价一路高歌猛进，而保障性住房建设却一直无法得以很好的发展也就不足为奇了。
三、保障性住房建设发展受阻的缓解途径——以郑州市公共住宅建设投资公司为例
07年上半年，民革中央提交了《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，“通过政府参与投资建设经济适用房和廉租房，让每一户中低收入家庭都能够在不久的将来实现‘居者有其屋’的梦想”这被今年全国政协会议提案组定为第1号提案。提案从经济适用房的公平目标与市场效率，普通商品房的限地价与限房价两对矛盾处罚详细阐述了实施政府建房的必要性，提案提出，政府必须直接参与投资经济适用房和廉租房的建设。“商品房的开发、分配和调节由市场决定，而经济适用房的建造、分配和管理由政府负责，前者作为市场经济的一部分，通过竞争机制、价格调节，实现中高收入阶层住房供求的均衡，后者是政府作为开发商，从社会公众利益出发，直接对低收入家庭提供帮助，以保障居民基本住房需求的满足。”同时，政府对普通商品房市场不再进行价格调控和行政干预，对于经济适用房和廉租房，政府可决定它的结构、户型、价格和供求对象，因而不存在与市场调节的矛盾。此外，这份提案还提出了四点建议，其中有一点格外引人注目，中央和地方政府需要成立专门的，以发展公共住宅为职能的机构，该机构应全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理。资金列入国家预算，以确保经济适用房和廉租房的建设。
政府作为住房发展商并不能自动保证目标成功，但政府不直接介入肯定会导致目标落空，在这样的背景下，河南省郑州市政府于07年7月下发文件，决定组建国有独资性质的公共住宅投资公司，专门从事经营经济适用房、廉租住房周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造投资建设；组织对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务和经市政府批准的其他业务。公司由市国资委出资、房管局负责业务管理，公司将按照公司法市场化运作，不增加财政风险和负担。郑州市房管局局长表示，“该公司主要是起一个市场行为本身无法解决，甚至不愿解决的，关系到国计民生的问题，公司在维持正常运转的情况下，不以赚钱为最终目的。”但与此同时他又强调：“住宅投资公司成立后，在一到两年内，将逐步垄断经济适用房和廉租房市场。”基于我国当前住房保障的实际：需求远远大于供给，经济适用房出现政策漏洞，廉租房体系未能在全国范围内有效实施，郑州市政府的这次举动不失为一个好的尝试：
（一）从政府职能转变的角度来看，市场无法解决或不愿意解决的保障性住房问题，由政府主动出面承揽，应该给予充分的肯定，因为政府只做且必须做仅凭市场和社会自身无法解决的事情，政府的职能范围应取决于市场和社会的需要，其中之一就是组织和实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障，政府应做有限政府，有限政府只做政府应该做和能够做好的事情，有限政府担负中介功能，就是要部分地代替市场作用，以弥补市场失灵的缺陷。此外，政府行政也应该从管制行政向服务行政转变，政府不再是凌驾于社会之上的，封闭的官僚机构，而应是富有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。值得一提的是，这里所说的“企业家”并不是会做生意的人，而是把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高地方的人，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。[4]在经济适用房和廉租房市场弊病重重的今天，郑州市政府组建公共住宅投资公司无不体现了企业家式的政府积极致力民生的姿态，给保障性住房市场的建设带来了令人振奋的曙光。
（二）郑州市政府推出公共住宅建设投资公司的做法，不仅可以保证老百姓公平的获得居住权，还可以通过市场化运作，形成投资、融资、建设、运营、管理和还款的良性循环，扩大住宅总供给量，抑制住宅市场价格上涨的势头，这与20世纪末兴起的PPP模式的理念不谋而合。PPP（Public-Private-Partnership），即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业、非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，起源于新公共管理学的发展新方向，即政府以提高公共部门绩效为核心。PPP代表的事一个完整的项目融资的概念，通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，它是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部移交给私人企业，而是由参与合作的各方通过协议的方式明确各方在项目每个流程环节的责任、风险、权利和义务，最大限度发挥各方优势，使项目建设一方面摆脱了政府行政干预和限制，另一方面又充分发挥私人资本在资源整合与经营效率上的优势，达到比预期单独行动更为有利的结果。[5]
（三）郑州组建公共住宅建设投资公司垄断经济适用房和廉租房市场，把社会效益放在第一位，不以赚钱为最终目的，此举初衷不容置疑，可谓一举多得：首先，表明政府担当起了应有的责任，因为过去保障性住房有名无实，责任完全在于政府，从制度、资金、土地到分配，每一个环节都因为政府责任缺失而漏洞百出；其次，能为保障性住房建设提速，因为保障性住房的主要生产要素都集中在政府手里，似乎只有政府有能力让保障性住房迅速变现；再者，能减少分配的不公平，保障性住房由开发商分配转为由政府分配，骗购的机会相对减少。然而这家顶着红头文件的企业，尚未成立就已经招来了各种质疑，质疑声的背后明显是对政府独揽能否成本最低的怀疑，是对多头管理的不信任，操作能透明吗？监督能有效吗？财务腐败能杜绝吗？毕竟行政垄断的国有企业给人们留下了太多的想象空间，基本信任的缺失更让人们觉得他们是“无利不起早，有利猛吆喝”。的确，解决经济适用房和廉租房的供给问题，垄断不仅不是出路而且是必须克服的对象，郑州公共住宅建设投资公司必须认识到：虽然保障房建设只能由政府担责，但同时要承认政府的能量是有限的，而社会的力量是无穷的。因此，保障房建设可采取两条腿走路，政府完全操纵一部分，把另一部分通过政府的公共职能转化给社会，譬如减免税收吸引开发商参与，或者像北京一样出台“配建房”政策，只有两条腿走路，才既稳健又有效率，总之，政府完全垄断、不给开发商机会，未必妥当，因为政府垄断容易，退出垄断却难。只有充分认识到这一点，郑州公共住宅建设投资公司的尝试才不失为缓解保障性住房发展困境的有效途径。
四、结语
保护弱势群体是世界性的课题，住房领域自然也不例外，住房问题其实质也就是公共住房的问题，住房保障作为宏观经济框架内重要的组成部分，是使其稳定发展与构建和谐社会的需要。住房政策尤其是保障性住房建设不仅仅是一种满足居民住房需求的政策，而更是关系国民经济发展健康与否的重要因素，其在宏观经济框架内担当重要角色，并作为调节宏观国民经济的一种政策工具。中低收入阶层的住房需求必须得到政府的支持，居者有其屋是公民的基本人权，当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时，政府有必要进行适当的干预以保障公民的基本人权，这不仅关系到经济的稳定，也是构建和谐社会的迫切需要。
参考文献：
［1］蔡鸿岩.“公开房价成本”是舍本逐末［J］.今日中国论坛，2006，（12）：106.
［2］毕舸.西安廉租房困境在于政府角色错位［OL］.http：//view.news.qq.com/a/20070926/000035.htm.
［3］李木祥.中国房地产泡沫研究［M］.北京：中国金融出版社，2007.27－28.
［4］李文良.中国政府职能转变问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003.106－107.
［5］田一淋.浅析ＰＰＰ模式合作机制的时机选择与边界把握——基于我国公共住房保障体系［Ａ］.中国商品房预售制度研究，［Ｃ］．上海：社会科学院出版社，2006．59－60．