论文部分内容阅读
摘要：新农村建设面临制度安排、体制机制、产业支撑、基础设施等诸多因素的制约，但是，更深层的则受着人们长期形成的思想观念的束缚。城乡二元体制不仅已经物化为社会的经济结构和社会结构，而且已经内化为人们的思想结构和观念结构。变革公共行政的理念，高扬公平正义的价值，重申政府管理的责任，是推进城乡一体化，加快新农村建设的思想前提。云南省开远市新农村建设的成效，可以为此提供有益的实践印证。
关键词：城乡二元结构；城乡一体化；新农村建设；公共行政政理念
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1006－723X12011)01－0049－06
一
曾几何时，消灭城乡、工农、脑体力劳动三大差别，引发过人们对未来社会无限美好的憧憬和遐想，也鼓噪人们做过一些超越历史发展阶段而事与愿违的事情。然而，在改革开放30多年的今天，再次提起统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设社会主义新农村的问题，就不仅具有客观现实性，而且具有历史紧迫感。在新中国已经存在了60余年的城乡二元结构，犹如一道铁幕将城市和乡村变成两个几乎完全隔绝的世界，把市民和农民变成了名副其实的“城市动物”和“乡村动物”。更为严重的是，二元经济结构逐步演变成了二元社会结构，城市居民和农村居民之间形成一道至今仍然难以松动的户籍界限，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”城乡之间在基础设施、公共产品、公共服务、产业布局、就业渠道、经济收入、消费水平和社会保障等涉及公民基本权利的方面形成了巨大的反差，“市民”和“农民”不仅是职业身份的差别，更俨然成为社会身份的标志，并且还不断得到制度安排的强化，以至于两种身份的人，几乎将“身份”看成了与生俱来的东西，一方理所当然地享受着体制带来的各种福利和“天然”的优越感；另一方则除了以个体的方式千方百计地寻找体制留下的有限空隙以达到“跳农门”的目的外，剩下的是莫名的自卑感。如果说城乡分离是一个国家工业化进程中不可避免的阶段性现象，城乡差距是一个国家步入现代文明所必须付出的历史性代价的话，那么，当一个国家工业化水平已经达到中级阶段，城市化率已经接近50％的时候，城乡差别不仅没有因此而逐步缩小，反而还有进一步扩大的趋势，占人口大多数的农村居民依然没有享受应有的“国民待遇”，这就不能不引起人们对这一问题的高度关注和对制度安排公平性的追问。
在中共十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》中，提出了按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，建设社会主义新农村的战略目标。在中共十七届五中全会通过的《十二五规划纲要建议》中，再一次强调了推进农业现代化，加快社会主义新农村建设的极端重要性。《建议》指出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务，必须坚持把解决农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民的生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。”作为代表最广大人民群众根本利益的中国共产党，深刻认识到了“三农”问题的严峻性和紧迫性，制定了以社会主义新农村建设为目标，以统筹城乡经济社会发展，大力推进城乡一体化为进路的战略构想。
然而，在经过数年的实践之后，人们逐渐清醒地认识到，半个多世纪以来形成的城乡二元体制，其内在的“超稳定结构”远比人们想象的要僵硬和顽固，它不仅已经固化为一种物化形态的经济结构和社会结构，而且已经凝结为一种内在于人们，包括各级领导干部头脑中的思想结构和观念结构。随着市场经济的确立，价值规律那只“看不见的手”越来越在资源配置中发挥重要的作用，资本的逐利本性使资源流向呈现出“无主体性”特征，进一步掩盖了城乡差别背后的制度性因素；工业化、城市化高速发展带来的巨大劳动力需求，又为农民流入城市开启了日益宽阔的通道；“以物的依赖性为基础的人的独立性”已经成为人们现实的存在方式，于是，人们更是把城市的繁荣和乡村的衰败看做是某种“自然历史过程”。在这样的情况下，随着社会主义新农村建设的推进，当一些表层的问题(如通电、通路、通电视信号等)和形式性的工作(如整治乡村卫生条件、人居环境等)得以一定程度的解决或完成之后，深层次的矛盾和问题就会逐步暴露出来：如何不断增强农业的自我发展能力?如何持续拓宽农民的增收渠道?如何切实改变农村的落后面貌?如何逐步缩小乃至最后消除城乡之间的差别?等等。这些问题的解决，必须要触动整个社会的经济结构和利益结构，必然要引起现行制度的重大调整和体制的改革，而这一切又首先取决于各级党委政府公共行政理念的变革。
二
马克思曾深刻指出：“人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考察就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成的过程中的时候，才会产生。”新时期社会主义新农村建设战略的提出，不同于改革开放前多次出现的类似提法。如果说20世纪五、六十年代所宣扬的新农村建设，主要体现为执政者的美好愿望和人民群众的政治热情，不仅缺乏起码的物质条件和经济基础，而且也没有明确的目标和具体的举措的话，那么，在国内生产总值达到39，7万亿元，经济总量已跃居世界第二，人均GDP大致处于世界排名中游水平，国家财政收入已突破8万亿的今天，再来谈论新农村建设的问题，就不再是一种愿景和希望，而是经济社会发展的客观需要和实现社会公平正义的必然要求。正像中国的现代化进程是在政府的主导和推动下展开的一样，也正像我国的城乡二元结构是制度设计和安排所促成和强化的一样，新农村建设作为我国现代化建设和全面建设小康社会战略部署的重要组成部分，同样需要政府发挥主导性和决定性作用。但是，由于城乡二元结构的强大惯性和长期以来政绩考核的“唯GDP论”，导致公共行政自觉不自觉地倚重于城市，农业的基础地位、农民的生存状况、农村的发展问题，事实上已经淡出了公共行政的视野，或者只是一个抽象的概念。因此，加快社会主义新农村建设，必须首先转变各级党委政府领导经济社会发展的观念，在公共行政理念上完成由传统政治治理理念向现代公共管理和服务理念的变革。
首先，必须正确看待公共权力和公民权利的关系。在我国有一个十分奇怪的现象，人们越来越关心与自己眼前利益相关的各种具体的法律，但却几乎遗忘了规定公民基本权利义务和限制政府权力的国家根本大法《宪法》的存在。这固然与我国法治化程度不高、公民的权利意识不强有关，但也与各级政府机构及其公职人员宪政意识淡漠，对公共权力和公民权利的关系缺乏正确 的理解分不开。中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”如此等等。这些作为共和国立国基础的宪法条文，尽管它规定得比较原则，但惟其如此它才具有在国家生活范围内最高的权威性和最大的普适性。但值得深思的是，到底有多少人真正对这些条文较真儿?到底政府机关在制定相关政策和行使公共权力时，在多大程度上关照了这些关乎政策和权力基本合法性的最高根据?
公共行政赖以成立的基础就是公共权力和公民权利的关系。马克思在《黑格尔法哲学批判》中明确指出：“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的：而在思辨的思维中这一切却是颠倒的。”“家庭和市民社会使自身成为国家。它们是动力。”家庭、市民社会决定国家(政府、公共权力)而不是相反，是马克思主义的基本观点，它表明国家(政府)权力存在的基础是公民的利益。因为，在马克思看来，市民社会就是市场经济中人与人的物质交往关系和由这种交往关系所构成的社会生活领域。换言之，公共权力之所以会产生是基于“市民社会”的成员为了实现和维护自己的物质利益。只要市场经济存在一天，公共权力就必须服从和服务于这个“社会生活领域”。这里的公民利益是指全体公民的利益。我国作为社会主义国家更是应当把公平地维护包括农民在内的全体公民的利益，作为公共权力存在的根据和基础。我国是一个农村人口占大多数的国家，农民的利益是公民权利的重要组成部分。农民利益得不到维护，维护公民权利就成为一句空话，更逞论这还涉及公共权力是否违宪的问题。总之，强化公共行政的宪政意识，深化对公共权力和公民权利关系的认识，对于增强各级政府统筹城乡发展，推进城乡一体化进程，加快新农村建设的自觉性和责任感，无疑具有思想前提的意义。
其次，必须深刻理解公共行政的基本价值。温家宝总理在今年两会期间接受中外记者采访时，饱含激情地说：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。”温总理的话道出了公共行政所应追求的基本价值。当代著名政治哲学家罗尔斯，在其影响巨大的论著《正义论》中，引入契约论的程序，通过假设一种“原始状态”，并辅之以“无知之幕”和“善的弱理论”两个条件，得出了两个正义原则：“第—个原则，每一个人都拥有和其他人同样的自由体系相容的、最广泛平等的基本自由体系的平等权利。第二个原则，社会和经济的不平等应该这样加以安排，以使它们：(1)适合最少受惠者的最大利益，并与正义的储蓄原则相一致；(2)在公平的机会平等的条件下，使所有职务和地位向所有人开放。”尽管罗尔斯的正义理论在学理上受到诸多学者的诟病；同时，还要看到，作为一种以美国的“自由民主”制度为理论原型的理论，未必能够完全符合我国的国情，但必须承认，其理论所张扬的正义原则，所倡导的公平机制，毕竟体现了人类政治文明发展到今天应当具有的普世性价值。
就我国来说，长期存在的城乡二元结构，是随时发生在我们每个人身边的最大的不公平。建国初期，由于百废待兴，为了尽快实现国家工业化，巩固新生的人民政权，在一定时期内，顺应工业化进程导致城乡分化的必然趋势，通过农业和农村为工业和城市提供财富支持，率先发展重轻工业以及工业依附的城市，并辅之以制度性的保证，不能说没有一定的必要性。但是，这只能是权宜之计，是一种发展策略，不能也不应当将这种发展模式常态化，使其由策略变为战略，否则将导致整个社会公平的严重失衡。制度伦理学认为，对制度的道德评价和选择优先于对个人道德评价和选择，人们总是首先选择用于制度的根本道德原则，然后才能选择用于个人的道德原则。制度设计和公共政策的制定，提供了社会的共同基础，成为公共理性的基点，决定着人们的选择。也就是说，制度和公共政策在一个社会中具有很强的导向性，它不仅提供了社会的共同基础，而且还是一定社会公共理性的基点，社会成员总是以它作为确定自己道德尺度的基准。可见，制度的不公平远比个人的不道德其危害要大得多。我国公民目前普遍存在的对城乡二元结构的麻木，对城市居民和农村居民在“国民待遇”上存在巨大反差的视而不见、无动于衷，皆源于长期以来的制度设计和安排。
因此，重新强调公平正义之于公共行政的基本价值，迫使各级政府反观自身存在和运行的价值基础和取向，在不断强化工具合理胜的当今社会，追问公共行政的价值合理性，让比太阳还要光辉的公平正义之光，照亮制度体制和公共政策身上的阴影，唤起各级公职人员内心的道德良知，用应有的人文精神去审视我国的城乡二元结构，用必需的人文关怀去面对两种身份的公民生活，对于当前正在实施的社会主义新农村建设，恐怕具有比给他们增加一点操作性知识和技能更加重要意义。
再次，必须不断强化公共行政的职能意识。公共行政的基本职能就是社会管理和公共服务。公共行政的管理和服务对象是全社会及其所有成员。这本来是不言而喻的，然而，我们不得不承认的一个基本事实是，设置在城市里的公共行政机构，似乎已经演变成了“城市政府”。君不见，公共财政的主要投向是城市，基础设施建设的重点是城市(我们姑且暂不讨论其中存在的大量重复建设和巨大浪费)，公共产品供给的主要对象，甚至唯一对象是市民，公共卫生服务和社会保障的范围至少在几年前还仅限于城镇，如此等等。的确，这个问题并不完全是一个道义问题，其中涉及许多复杂的经济学、社会学、政治学，甚至地理学、工程学等的道理。例如，从经济学的角度讲，任何投入都是要考虑产出的。将目前依然还是较为紧缺的公共资源投向原有基础较好的城市，无疑能得到更多的产出和更好的回报。如果把公共行政行为看作是一种纯粹的市场行为，这样做也许无可厚非。然而，正像前面讨论公共权力和公民权利关系时提到的那样，之所以要产生政府，就是为了创造一个能够超越个体理性，承载公共理性，超脱个体利益，维护公共利益的权力机构，以为公民追求和实现自身利益，提供公平正义的竞争环境，健全完善的公共设施，安全有序的生活空间，均等合理的公共服务等。一定意义上讲，政府就是为矫正“市场失灵”所导致的社会成员单纯的逐利性和整个社会的非理性所专门设立的。与此同时，还要着重指出的是，公共行政并不是无限的，新公共行政理论深刻揭示了现代政府职能的有限性本质和特征。政府的职能应当尽可能地限制在合理的范围内，任何越俎代庖，自己充当社会博弈“运动员”的做法，都是不可取的。在中国的国情下，政府不可避免地会介入一些社会经济事务，甚至一 定程度地扮演市场主体的角色。这是计划经济留下的后遗症，短时间内不可能完全消除。在新农村建设过程中，政府同样会有一些“越位”的情形。对此，要用一种历史的观点来看问题。正像在城市发展中，政府的“越位”在一定条件下具有其合理性一样，在新农村建设的起步阶段，也少不了政府的强势推进和主动干预。但是，必须视这种情况为非正常状态，是可以退出的时候必须退出的。只有这样才能给社会成员提供更多自由创造和创新的空间。这里，再一次把问题引到了“常识”的层面，提醒各级政府摆正自己的位置，合理履行自己的社会管理和公共服务的职能，拓宽其已经被城市的高楼大厦遮挡的视野，把公共行政的阳光洒向更加广阔的田野乡村，也许并不是无足轻重的事。
三
红河州是云南省推进城乡一体化的试点地区，开远市又被红河州列为全州“试点中的试点”。在省委省政府、州委州政府的领导和支持下，开远市委市政府抓住作为试点城市的良好机遇，充分用好上级机关提供的制度和政策创新的空间，利用该市工业化城市化基础相对较好的条件，大胆探索，强势推进城乡一体化进程，在三年左右的时间里，取得了令人欣慰和鼓舞的成效。他们实施了“六个一体化”(即基础设施一体化、产业建设一体化、环境建设一体化、社会建设一体化、文化建设一体化、制度建设一体化)，“三大主体论”(即农民、农村集体组织、党委政府)，解决农村群众“十三难”(即行路难、就医难、就学难、用电难、用水难、养老难、文娱难、看电视难、照明难、安居难、洗澡难、入厕难等)具有一定创新性的新农村建设的理论和实践，建立了“幸福在哪里?开远告诉你”的自信。为其他地区提供了一些可资借鉴的成功经验。本文不想就开远市的具体做法展开专业性评论，只想就前面所讨论的理念问题，结合开远市推进城乡一体化，加快新农村建设的实践，作一些印证性讨论。毋宁说，上述理论思考，正是受到了开远市的启示。
首先，人文意识的觉醒是新农村建设快速推进的思想基础。所谓人文意识，就是尊重每一个人、善待每一个人，帮助每一个人实现其内在价值的自觉观念。人文主义作为文艺复兴时期，用人性反对神性，高扬人的价值的思潮，曾经引领西方世界走出了基督教神学一统天下的藩篱。其思想的核心价值已经成为当代社会普遍接受的观念。中国历来是一个重人文轻自然的国度。古代典籍《易·喷卦·喙传》中写道：“观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。”足见，人文之于人类社会的重要性。在共产主义的出生证——《共产党宣言》中，马克思恩格斯对未来共产主义作了这样的规定：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”每个人的自由解放和全面发展是马克思恩格斯毕生追求的价值理想。以胡锦涛同志为总书记的党中央，旗帜鲜明地把“以人为本”写进了党和政府的执政理念。
开远的决策者在执行中央和上级党委政府推进城乡一体化，建设社会主义新农村的实践中，没有简单重复上级文件的精神和话语，而是将对这一历史性任务的思考推进到了人文思想和人文关怀的层面，也就是在哲学的维度上，确认了新农村建设的价值合理性。他们认为，“消除城乡差别，首先必须从人文领域做起——消除歧视思想，消除等级观念，倡导传播民主、自由、平等、博爱的崇高思想，并使之扎根，才能从根本上打破城乡分割的各种制度壁垒，实现一体化。”在这样的理念指导下，农民的“国民身份”问题立刻就会凸现出来，各种制度性因素的非合理性就会昭然若揭。于是，他们才可能自觉地将一系列过去为城市独享的公共产品和公共服务推向乡村。甚至以某种类似于罗尔斯“差别原则”的做法，(如城乡居民同比例报销医疗费，农民大病报销比例达到80％－85％，最高限额达15万，而城市居民为10万，干部职工为8万。)来加快弥合业已存在的巨大城乡差距。
其次，理论先导的引进是新农村建设快速推进的有力保证。轻视理论是不少基层干部的通病。他们以为理论就是“假大空”，似乎没有任何价值。这恐怕是对理论的一种致命的误解。理论是什么?我个人有一种说法：理论就是“照妖镜”，当着我们用物理的镜子反观自己的时候，时常还会忍不住自我欣赏和自我陶醉一番，但是，一旦用理论这面镜子来反观自己的时候，就会发现，原来自己如此这般丑陋，如此这般残缺不全!马克思对自己理论的价值作过这样的定位。他说：“新思潮的优点就恰恰在于我们不想教条式地预料未来，而只是希望在批判旧世界中发现新世界。”。他还说，理论的意义就是要通过说出人类自身的罪过，来帮助人类洗清自己的罪过。当代著名哲学解释学家伽达默尔认为，理论是实践的反义词。理论就是对实践的反驳。这并不是说理论要背离实践，要跟实践唱反调，而是说理论通过对实践的反思和批判，来推进实践的进步和发展。如果没有对发展观的反思，我们何以能够提出今天的科学发展观?人不同于动物的根本之点，就在于人的身体做着事，人的大脑却在思考所做事情的道理、根据和逻辑。
开远市推进城乡一体化，加快新农村建设的一个很值得肯定的做法，就是决策者高度重视理论先导的引入，使开远的实践从一开始就有较为坚实的理论支撑，较好地“处理了务虚和务实、理论和实践的关系，既关注现实中的实际问题，又着眼于从理论和规律的高度加以认识和把握，做到实践创新有深厚的理论支撑，理论创新有坚实的实践基础”。近年来，开远市先后邀请了一批又一批的省内外，乃至国外专家学者到开远讲学，帮助开远决策者和广大干部从理论层面深化对新农村建设紧迫性、重要性和艰巨性的认识，重塑公职人员的公共行政理念，开阔广大干部群众的眼界视野，学习新的科学理论和方法。随着一系列“润物无声”的讲座、论坛、培训的举办，公平正义的公共行政理念逐步浸润了开远广大干部和市民的心灵，营造出了工业反哺农业，城市支援农村，市民农民身份平等的良好社会氛围，为新农村建设奠定了坚实的社会基础和可靠的社会舆论支持。
再次，鼓励创新的落实是新农村建设快速推进的不竭动力。新农村建设主体是谁?开远的回答是，农民自己，农村集体组织和市、乡镇(办事处)党委政府，以及村党支部和村委会。这就是开远的“三主体论”。明确党委政府的主体地位，无疑强化了其在新农村建设中的责任。由于传统的管理体制和运行机制，很难完全适应新农村建设的需要，甚至在诸多方面还会起到阻碍和限制的作用，这就迫使各级党委政府及其职能部门，必须从体制改革和创新工作方式人手，去探索和尝试发挥自身作为新农村建设主体的功能与实现途径，将党委政府逼到了此项工作的前台。为此，从2006年开始，开远市先后出台了“开远市人民政府关于加快农村公共卫生服务体系建设的决定”、“开远市人民政府关于加快农村新型社会保障体系建设的决定”等几十个推进新农村建设的政策性文件，从公共政策和体制上给予保障，为开远在许多涉农问题上的“一次性解决”起到了决定性作用，在加快新农村建设步伐的同时，从体制的层面推进了城乡一体化的进程。
最具活力和永不枯竭的创新来自渴望尽快改变自己生存状况和“二等公民身份”的广大农民。好的公共管理不是授人以鱼，而是授人以渔。党委政府无论如何主动积极，都代替不了农民自己的奋斗和努力。关键的问题是，能否为农民的自主创新创造宽松的政策环境，提供必要的资金、信息、技术、人才等要素支持，并在教育、医疗、养老等社会保障方面消除农民的后顾之忧。剩下的事情可以而且应该交给农民自己。农民自己的创造性可能会超过很多人的预期，他们甚至能把某种看似不可能的事情变为现实。在开远，有一个老燕子窝村。该村曾经是一个远近闻名的“口袋村”，因为他们经常要提着口袋到周围村子借粮。在新农村建设各项强农惠农政策和措施的支持和鼓舞下，没有任何工业和资源优势的老燕子窝村，竟然通过生产方式和交往方式的创新，数年问变成了令人称羡的“别墅村”，全村53户人家，已有51户盖起了二三楼不等的钢混小洋楼。远远看去真像一片档次不低的别墅。所谓生产方式和交往方式的创新，就是他们实行了“互助生产”、“互助建房”和“门前三包”等措施，采取了不同于一般乡村单家独户进行生产和建房的做法。所谓“互助生产”，就是根据每个人的特长，将全部劳动力组织成用水协会、机耕队、栽秧队和机防队4个专业互助组，提高了生产的专业化水平，大大降低了生产成本，解决了原来生产中的一些矛盾和效率低下的问题。所谓“互助建房”，就是几户关系较好的农民邀约组成一个互助组，谁要建房，其他成员就为其提供无息贷款和人力支持。就是凭着这些看似不起眼的创新，加上一些外部条件的支持，如优质水稻品种的引入，优质米加工厂的带动等，老燕子窝村硬是创造了“乌鸦变凤凰”的奇迹。
开远相对于省内其他一些县市，在新农村建设中的确有它历史形成的一些有利条件。但是，作为一个同样是多民族聚居，地处边疆的县级市，并没有其他地区不可企及的特殊优势。正因为如此，我才特别看重开远在理念和体制创新上所产生的效应。开远可以如此，其他地区为什么不能?
关键词：城乡二元结构；城乡一体化；新农村建设；公共行政政理念
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1006－723X12011)01－0049－06
一
曾几何时，消灭城乡、工农、脑体力劳动三大差别，引发过人们对未来社会无限美好的憧憬和遐想，也鼓噪人们做过一些超越历史发展阶段而事与愿违的事情。然而，在改革开放30多年的今天，再次提起统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设社会主义新农村的问题，就不仅具有客观现实性，而且具有历史紧迫感。在新中国已经存在了60余年的城乡二元结构，犹如一道铁幕将城市和乡村变成两个几乎完全隔绝的世界，把市民和农民变成了名副其实的“城市动物”和“乡村动物”。更为严重的是，二元经济结构逐步演变成了二元社会结构，城市居民和农村居民之间形成一道至今仍然难以松动的户籍界限，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”城乡之间在基础设施、公共产品、公共服务、产业布局、就业渠道、经济收入、消费水平和社会保障等涉及公民基本权利的方面形成了巨大的反差，“市民”和“农民”不仅是职业身份的差别，更俨然成为社会身份的标志，并且还不断得到制度安排的强化，以至于两种身份的人，几乎将“身份”看成了与生俱来的东西，一方理所当然地享受着体制带来的各种福利和“天然”的优越感；另一方则除了以个体的方式千方百计地寻找体制留下的有限空隙以达到“跳农门”的目的外，剩下的是莫名的自卑感。如果说城乡分离是一个国家工业化进程中不可避免的阶段性现象，城乡差距是一个国家步入现代文明所必须付出的历史性代价的话，那么，当一个国家工业化水平已经达到中级阶段，城市化率已经接近50％的时候，城乡差别不仅没有因此而逐步缩小，反而还有进一步扩大的趋势，占人口大多数的农村居民依然没有享受应有的“国民待遇”，这就不能不引起人们对这一问题的高度关注和对制度安排公平性的追问。
在中共十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》中，提出了按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，建设社会主义新农村的战略目标。在中共十七届五中全会通过的《十二五规划纲要建议》中，再一次强调了推进农业现代化，加快社会主义新农村建设的极端重要性。《建议》指出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务，必须坚持把解决农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民的生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。”作为代表最广大人民群众根本利益的中国共产党，深刻认识到了“三农”问题的严峻性和紧迫性，制定了以社会主义新农村建设为目标，以统筹城乡经济社会发展，大力推进城乡一体化为进路的战略构想。
然而，在经过数年的实践之后，人们逐渐清醒地认识到，半个多世纪以来形成的城乡二元体制，其内在的“超稳定结构”远比人们想象的要僵硬和顽固，它不仅已经固化为一种物化形态的经济结构和社会结构，而且已经凝结为一种内在于人们，包括各级领导干部头脑中的思想结构和观念结构。随着市场经济的确立，价值规律那只“看不见的手”越来越在资源配置中发挥重要的作用，资本的逐利本性使资源流向呈现出“无主体性”特征，进一步掩盖了城乡差别背后的制度性因素；工业化、城市化高速发展带来的巨大劳动力需求，又为农民流入城市开启了日益宽阔的通道；“以物的依赖性为基础的人的独立性”已经成为人们现实的存在方式，于是，人们更是把城市的繁荣和乡村的衰败看做是某种“自然历史过程”。在这样的情况下，随着社会主义新农村建设的推进，当一些表层的问题(如通电、通路、通电视信号等)和形式性的工作(如整治乡村卫生条件、人居环境等)得以一定程度的解决或完成之后，深层次的矛盾和问题就会逐步暴露出来：如何不断增强农业的自我发展能力?如何持续拓宽农民的增收渠道?如何切实改变农村的落后面貌?如何逐步缩小乃至最后消除城乡之间的差别?等等。这些问题的解决，必须要触动整个社会的经济结构和利益结构，必然要引起现行制度的重大调整和体制的改革，而这一切又首先取决于各级党委政府公共行政理念的变革。
二
马克思曾深刻指出：“人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考察就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成的过程中的时候，才会产生。”新时期社会主义新农村建设战略的提出，不同于改革开放前多次出现的类似提法。如果说20世纪五、六十年代所宣扬的新农村建设，主要体现为执政者的美好愿望和人民群众的政治热情，不仅缺乏起码的物质条件和经济基础，而且也没有明确的目标和具体的举措的话，那么，在国内生产总值达到39，7万亿元，经济总量已跃居世界第二，人均GDP大致处于世界排名中游水平，国家财政收入已突破8万亿的今天，再来谈论新农村建设的问题，就不再是一种愿景和希望，而是经济社会发展的客观需要和实现社会公平正义的必然要求。正像中国的现代化进程是在政府的主导和推动下展开的一样，也正像我国的城乡二元结构是制度设计和安排所促成和强化的一样，新农村建设作为我国现代化建设和全面建设小康社会战略部署的重要组成部分，同样需要政府发挥主导性和决定性作用。但是，由于城乡二元结构的强大惯性和长期以来政绩考核的“唯GDP论”，导致公共行政自觉不自觉地倚重于城市，农业的基础地位、农民的生存状况、农村的发展问题，事实上已经淡出了公共行政的视野，或者只是一个抽象的概念。因此，加快社会主义新农村建设，必须首先转变各级党委政府领导经济社会发展的观念，在公共行政理念上完成由传统政治治理理念向现代公共管理和服务理念的变革。
首先，必须正确看待公共权力和公民权利的关系。在我国有一个十分奇怪的现象，人们越来越关心与自己眼前利益相关的各种具体的法律，但却几乎遗忘了规定公民基本权利义务和限制政府权力的国家根本大法《宪法》的存在。这固然与我国法治化程度不高、公民的权利意识不强有关，但也与各级政府机构及其公职人员宪政意识淡漠，对公共权力和公民权利的关系缺乏正确 的理解分不开。中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”如此等等。这些作为共和国立国基础的宪法条文，尽管它规定得比较原则，但惟其如此它才具有在国家生活范围内最高的权威性和最大的普适性。但值得深思的是，到底有多少人真正对这些条文较真儿?到底政府机关在制定相关政策和行使公共权力时，在多大程度上关照了这些关乎政策和权力基本合法性的最高根据?
公共行政赖以成立的基础就是公共权力和公民权利的关系。马克思在《黑格尔法哲学批判》中明确指出：“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的：而在思辨的思维中这一切却是颠倒的。”“家庭和市民社会使自身成为国家。它们是动力。”家庭、市民社会决定国家(政府、公共权力)而不是相反，是马克思主义的基本观点，它表明国家(政府)权力存在的基础是公民的利益。因为，在马克思看来，市民社会就是市场经济中人与人的物质交往关系和由这种交往关系所构成的社会生活领域。换言之，公共权力之所以会产生是基于“市民社会”的成员为了实现和维护自己的物质利益。只要市场经济存在一天，公共权力就必须服从和服务于这个“社会生活领域”。这里的公民利益是指全体公民的利益。我国作为社会主义国家更是应当把公平地维护包括农民在内的全体公民的利益，作为公共权力存在的根据和基础。我国是一个农村人口占大多数的国家，农民的利益是公民权利的重要组成部分。农民利益得不到维护，维护公民权利就成为一句空话，更逞论这还涉及公共权力是否违宪的问题。总之，强化公共行政的宪政意识，深化对公共权力和公民权利关系的认识，对于增强各级政府统筹城乡发展，推进城乡一体化进程，加快新农村建设的自觉性和责任感，无疑具有思想前提的意义。
其次，必须深刻理解公共行政的基本价值。温家宝总理在今年两会期间接受中外记者采访时，饱含激情地说：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。”温总理的话道出了公共行政所应追求的基本价值。当代著名政治哲学家罗尔斯，在其影响巨大的论著《正义论》中，引入契约论的程序，通过假设一种“原始状态”，并辅之以“无知之幕”和“善的弱理论”两个条件，得出了两个正义原则：“第—个原则，每一个人都拥有和其他人同样的自由体系相容的、最广泛平等的基本自由体系的平等权利。第二个原则，社会和经济的不平等应该这样加以安排，以使它们：(1)适合最少受惠者的最大利益，并与正义的储蓄原则相一致；(2)在公平的机会平等的条件下，使所有职务和地位向所有人开放。”尽管罗尔斯的正义理论在学理上受到诸多学者的诟病；同时，还要看到，作为一种以美国的“自由民主”制度为理论原型的理论，未必能够完全符合我国的国情，但必须承认，其理论所张扬的正义原则，所倡导的公平机制，毕竟体现了人类政治文明发展到今天应当具有的普世性价值。
就我国来说，长期存在的城乡二元结构，是随时发生在我们每个人身边的最大的不公平。建国初期，由于百废待兴，为了尽快实现国家工业化，巩固新生的人民政权，在一定时期内，顺应工业化进程导致城乡分化的必然趋势，通过农业和农村为工业和城市提供财富支持，率先发展重轻工业以及工业依附的城市，并辅之以制度性的保证，不能说没有一定的必要性。但是，这只能是权宜之计，是一种发展策略，不能也不应当将这种发展模式常态化，使其由策略变为战略，否则将导致整个社会公平的严重失衡。制度伦理学认为，对制度的道德评价和选择优先于对个人道德评价和选择，人们总是首先选择用于制度的根本道德原则，然后才能选择用于个人的道德原则。制度设计和公共政策的制定，提供了社会的共同基础，成为公共理性的基点，决定着人们的选择。也就是说，制度和公共政策在一个社会中具有很强的导向性，它不仅提供了社会的共同基础，而且还是一定社会公共理性的基点，社会成员总是以它作为确定自己道德尺度的基准。可见，制度的不公平远比个人的不道德其危害要大得多。我国公民目前普遍存在的对城乡二元结构的麻木，对城市居民和农村居民在“国民待遇”上存在巨大反差的视而不见、无动于衷，皆源于长期以来的制度设计和安排。
因此，重新强调公平正义之于公共行政的基本价值，迫使各级政府反观自身存在和运行的价值基础和取向，在不断强化工具合理胜的当今社会，追问公共行政的价值合理性，让比太阳还要光辉的公平正义之光，照亮制度体制和公共政策身上的阴影，唤起各级公职人员内心的道德良知，用应有的人文精神去审视我国的城乡二元结构，用必需的人文关怀去面对两种身份的公民生活，对于当前正在实施的社会主义新农村建设，恐怕具有比给他们增加一点操作性知识和技能更加重要意义。
再次，必须不断强化公共行政的职能意识。公共行政的基本职能就是社会管理和公共服务。公共行政的管理和服务对象是全社会及其所有成员。这本来是不言而喻的，然而，我们不得不承认的一个基本事实是，设置在城市里的公共行政机构，似乎已经演变成了“城市政府”。君不见，公共财政的主要投向是城市，基础设施建设的重点是城市(我们姑且暂不讨论其中存在的大量重复建设和巨大浪费)，公共产品供给的主要对象，甚至唯一对象是市民，公共卫生服务和社会保障的范围至少在几年前还仅限于城镇，如此等等。的确，这个问题并不完全是一个道义问题，其中涉及许多复杂的经济学、社会学、政治学，甚至地理学、工程学等的道理。例如，从经济学的角度讲，任何投入都是要考虑产出的。将目前依然还是较为紧缺的公共资源投向原有基础较好的城市，无疑能得到更多的产出和更好的回报。如果把公共行政行为看作是一种纯粹的市场行为，这样做也许无可厚非。然而，正像前面讨论公共权力和公民权利关系时提到的那样，之所以要产生政府，就是为了创造一个能够超越个体理性，承载公共理性，超脱个体利益，维护公共利益的权力机构，以为公民追求和实现自身利益，提供公平正义的竞争环境，健全完善的公共设施，安全有序的生活空间，均等合理的公共服务等。一定意义上讲，政府就是为矫正“市场失灵”所导致的社会成员单纯的逐利性和整个社会的非理性所专门设立的。与此同时，还要着重指出的是，公共行政并不是无限的，新公共行政理论深刻揭示了现代政府职能的有限性本质和特征。政府的职能应当尽可能地限制在合理的范围内，任何越俎代庖，自己充当社会博弈“运动员”的做法，都是不可取的。在中国的国情下，政府不可避免地会介入一些社会经济事务，甚至一 定程度地扮演市场主体的角色。这是计划经济留下的后遗症，短时间内不可能完全消除。在新农村建设过程中，政府同样会有一些“越位”的情形。对此，要用一种历史的观点来看问题。正像在城市发展中，政府的“越位”在一定条件下具有其合理性一样，在新农村建设的起步阶段，也少不了政府的强势推进和主动干预。但是，必须视这种情况为非正常状态，是可以退出的时候必须退出的。只有这样才能给社会成员提供更多自由创造和创新的空间。这里，再一次把问题引到了“常识”的层面，提醒各级政府摆正自己的位置，合理履行自己的社会管理和公共服务的职能，拓宽其已经被城市的高楼大厦遮挡的视野，把公共行政的阳光洒向更加广阔的田野乡村，也许并不是无足轻重的事。
三
红河州是云南省推进城乡一体化的试点地区，开远市又被红河州列为全州“试点中的试点”。在省委省政府、州委州政府的领导和支持下，开远市委市政府抓住作为试点城市的良好机遇，充分用好上级机关提供的制度和政策创新的空间，利用该市工业化城市化基础相对较好的条件，大胆探索，强势推进城乡一体化进程，在三年左右的时间里，取得了令人欣慰和鼓舞的成效。他们实施了“六个一体化”(即基础设施一体化、产业建设一体化、环境建设一体化、社会建设一体化、文化建设一体化、制度建设一体化)，“三大主体论”(即农民、农村集体组织、党委政府)，解决农村群众“十三难”(即行路难、就医难、就学难、用电难、用水难、养老难、文娱难、看电视难、照明难、安居难、洗澡难、入厕难等)具有一定创新性的新农村建设的理论和实践，建立了“幸福在哪里?开远告诉你”的自信。为其他地区提供了一些可资借鉴的成功经验。本文不想就开远市的具体做法展开专业性评论，只想就前面所讨论的理念问题，结合开远市推进城乡一体化，加快新农村建设的实践，作一些印证性讨论。毋宁说，上述理论思考，正是受到了开远市的启示。
首先，人文意识的觉醒是新农村建设快速推进的思想基础。所谓人文意识，就是尊重每一个人、善待每一个人，帮助每一个人实现其内在价值的自觉观念。人文主义作为文艺复兴时期，用人性反对神性，高扬人的价值的思潮，曾经引领西方世界走出了基督教神学一统天下的藩篱。其思想的核心价值已经成为当代社会普遍接受的观念。中国历来是一个重人文轻自然的国度。古代典籍《易·喷卦·喙传》中写道：“观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。”足见，人文之于人类社会的重要性。在共产主义的出生证——《共产党宣言》中，马克思恩格斯对未来共产主义作了这样的规定：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”每个人的自由解放和全面发展是马克思恩格斯毕生追求的价值理想。以胡锦涛同志为总书记的党中央，旗帜鲜明地把“以人为本”写进了党和政府的执政理念。
开远的决策者在执行中央和上级党委政府推进城乡一体化，建设社会主义新农村的实践中，没有简单重复上级文件的精神和话语，而是将对这一历史性任务的思考推进到了人文思想和人文关怀的层面，也就是在哲学的维度上，确认了新农村建设的价值合理性。他们认为，“消除城乡差别，首先必须从人文领域做起——消除歧视思想，消除等级观念，倡导传播民主、自由、平等、博爱的崇高思想，并使之扎根，才能从根本上打破城乡分割的各种制度壁垒，实现一体化。”在这样的理念指导下，农民的“国民身份”问题立刻就会凸现出来，各种制度性因素的非合理性就会昭然若揭。于是，他们才可能自觉地将一系列过去为城市独享的公共产品和公共服务推向乡村。甚至以某种类似于罗尔斯“差别原则”的做法，(如城乡居民同比例报销医疗费，农民大病报销比例达到80％－85％，最高限额达15万，而城市居民为10万，干部职工为8万。)来加快弥合业已存在的巨大城乡差距。
其次，理论先导的引进是新农村建设快速推进的有力保证。轻视理论是不少基层干部的通病。他们以为理论就是“假大空”，似乎没有任何价值。这恐怕是对理论的一种致命的误解。理论是什么?我个人有一种说法：理论就是“照妖镜”，当着我们用物理的镜子反观自己的时候，时常还会忍不住自我欣赏和自我陶醉一番，但是，一旦用理论这面镜子来反观自己的时候，就会发现，原来自己如此这般丑陋，如此这般残缺不全!马克思对自己理论的价值作过这样的定位。他说：“新思潮的优点就恰恰在于我们不想教条式地预料未来，而只是希望在批判旧世界中发现新世界。”。他还说，理论的意义就是要通过说出人类自身的罪过，来帮助人类洗清自己的罪过。当代著名哲学解释学家伽达默尔认为，理论是实践的反义词。理论就是对实践的反驳。这并不是说理论要背离实践，要跟实践唱反调，而是说理论通过对实践的反思和批判，来推进实践的进步和发展。如果没有对发展观的反思，我们何以能够提出今天的科学发展观?人不同于动物的根本之点，就在于人的身体做着事，人的大脑却在思考所做事情的道理、根据和逻辑。
开远市推进城乡一体化，加快新农村建设的一个很值得肯定的做法，就是决策者高度重视理论先导的引入，使开远的实践从一开始就有较为坚实的理论支撑，较好地“处理了务虚和务实、理论和实践的关系，既关注现实中的实际问题，又着眼于从理论和规律的高度加以认识和把握，做到实践创新有深厚的理论支撑，理论创新有坚实的实践基础”。近年来，开远市先后邀请了一批又一批的省内外，乃至国外专家学者到开远讲学，帮助开远决策者和广大干部从理论层面深化对新农村建设紧迫性、重要性和艰巨性的认识，重塑公职人员的公共行政理念，开阔广大干部群众的眼界视野，学习新的科学理论和方法。随着一系列“润物无声”的讲座、论坛、培训的举办，公平正义的公共行政理念逐步浸润了开远广大干部和市民的心灵，营造出了工业反哺农业，城市支援农村，市民农民身份平等的良好社会氛围，为新农村建设奠定了坚实的社会基础和可靠的社会舆论支持。
再次，鼓励创新的落实是新农村建设快速推进的不竭动力。新农村建设主体是谁?开远的回答是，农民自己，农村集体组织和市、乡镇(办事处)党委政府，以及村党支部和村委会。这就是开远的“三主体论”。明确党委政府的主体地位，无疑强化了其在新农村建设中的责任。由于传统的管理体制和运行机制，很难完全适应新农村建设的需要，甚至在诸多方面还会起到阻碍和限制的作用，这就迫使各级党委政府及其职能部门，必须从体制改革和创新工作方式人手，去探索和尝试发挥自身作为新农村建设主体的功能与实现途径，将党委政府逼到了此项工作的前台。为此，从2006年开始，开远市先后出台了“开远市人民政府关于加快农村公共卫生服务体系建设的决定”、“开远市人民政府关于加快农村新型社会保障体系建设的决定”等几十个推进新农村建设的政策性文件，从公共政策和体制上给予保障，为开远在许多涉农问题上的“一次性解决”起到了决定性作用，在加快新农村建设步伐的同时，从体制的层面推进了城乡一体化的进程。
最具活力和永不枯竭的创新来自渴望尽快改变自己生存状况和“二等公民身份”的广大农民。好的公共管理不是授人以鱼，而是授人以渔。党委政府无论如何主动积极，都代替不了农民自己的奋斗和努力。关键的问题是，能否为农民的自主创新创造宽松的政策环境，提供必要的资金、信息、技术、人才等要素支持，并在教育、医疗、养老等社会保障方面消除农民的后顾之忧。剩下的事情可以而且应该交给农民自己。农民自己的创造性可能会超过很多人的预期，他们甚至能把某种看似不可能的事情变为现实。在开远，有一个老燕子窝村。该村曾经是一个远近闻名的“口袋村”，因为他们经常要提着口袋到周围村子借粮。在新农村建设各项强农惠农政策和措施的支持和鼓舞下，没有任何工业和资源优势的老燕子窝村，竟然通过生产方式和交往方式的创新，数年问变成了令人称羡的“别墅村”，全村53户人家，已有51户盖起了二三楼不等的钢混小洋楼。远远看去真像一片档次不低的别墅。所谓生产方式和交往方式的创新，就是他们实行了“互助生产”、“互助建房”和“门前三包”等措施，采取了不同于一般乡村单家独户进行生产和建房的做法。所谓“互助生产”，就是根据每个人的特长，将全部劳动力组织成用水协会、机耕队、栽秧队和机防队4个专业互助组，提高了生产的专业化水平，大大降低了生产成本，解决了原来生产中的一些矛盾和效率低下的问题。所谓“互助建房”，就是几户关系较好的农民邀约组成一个互助组，谁要建房，其他成员就为其提供无息贷款和人力支持。就是凭着这些看似不起眼的创新，加上一些外部条件的支持，如优质水稻品种的引入，优质米加工厂的带动等，老燕子窝村硬是创造了“乌鸦变凤凰”的奇迹。
开远相对于省内其他一些县市，在新农村建设中的确有它历史形成的一些有利条件。但是，作为一个同样是多民族聚居，地处边疆的县级市，并没有其他地区不可企及的特殊优势。正因为如此，我才特别看重开远在理念和体制创新上所产生的效应。开远可以如此，其他地区为什么不能?