论文部分内容阅读
中图分类号：D924 文献标识码：A
摘要：刑事不起诉制度在世界各国运用相当广泛，它作为我国现行刑事诉讼法确立的基本制度之一，由于受限于历史渊源、法治环境等因素，在实践中并未得到很好的贯彻和应用，使我国刑事不起诉呈现不起诉率低等现状。本文旨在通过分析我国不起诉制度的现状及问题，针对性的提出改革建议，以求提供借鉴，发展自身。
关键词：刑事不起诉；现状；建议
一、基本理论
在刑事诉讼中， 不起诉是指检察机关对侦查终结的案件经过审查， 认为符合法律规定的条件，作出不向法院起诉的决定， 从而终止诉讼程序的制度。不起诉制度在世界诸多国家和地区的法律中均有体现。例如，德国在其刑事诉讼法典中详细规定了包含轻罪不起诉、暂缓起诉、出于政治原因等不予追诉或停止起诉及撤销案件等检察机关有权作出不起诉决定的情形。再如，日本不仅在其现行的《刑事诉讼法》中，对其起诉犹豫制度的内容作了充分的描述且在其法律体系中设立“准起诉程序”“检察审查制度”两项限制“不起诉”权滥用的规定。又如，我国台湾地区亦规定了包含“绝对不起诉”“相对不起诉”等内容的缓起诉制度。
在我国，有关“不起诉”的相关文献记载最早出现于新民主主义革命时期。如1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件的规定》中详细规定了公安机关对于汉奸、特务等案件的不起诉权。建国后，1954年颁布的《人民检察院组织法》赋予了人民检察院对公安机关侦查的案件决定是否起诉的权力。1979年颁行的新《人民检察院组织法》又赋予人民检察院免予起诉权。自此，我国的不起诉制度形成了较为完备的体系。1996年我国对《刑事诉讼法》进行修订后，废止了免于起诉制度，同时扩大了不起诉的案件范围，增加了“酌定不起诉”和“证据不足不起诉”两种不起诉情形。我国不起诉制度在刑事诉讼法中体现的更加明确。2012年新刑诉，增加了“没有犯罪事实”和“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”的不起诉情形，增加了适用于未成年人的附条件不起诉制度，使我国的刑事不起诉制度体系更加完备。
二、我国不起诉现状及问题
（一）不起诉率低
从制度层面看，目前，就现行《刑事诉讼法》的规定而言，我国有关不起诉制度的规定主要是一种“传统模式+新规”的规范方式。具体而言，传统模式即推行了近20年之久的“法定不起诉”“酌定不起诉”“证据不足不起诉”三种类型，新规即2012年新刑诉中所增加“未成年人不起诉”。
从实践角度看，对我国不起诉现状的研究就不得不涉及对不起诉率的研究。
下面，我们来看历年我国的不起诉率。详见下表：
由统计数据可以看出，96年刑诉修改前不起诉率维持在11%左右，1996年修改后到2012年新刑诉出台，不起诉率基本在1%-3%之间。抛开英美法系国家不谈，就大陆法系国家而言，根据相关资料，德国的不起诉率一直维持在80%以上；在日本，2004年不起诉率为43%，2005年为35%，2006年为40%。同样，在我国台湾地区，2002年不起诉率39.8%，2003年42.2%，2005年35.8%。由此可以看出，我国的不起诉率较世界其他国家和地区还处于一个相当低的水平。造成此种情况，主要有以下几个原因：
首先，政策走向不鼓励及考评制度的影响。2005 年制定的《检察机关办理公诉案件考评办法（ 试行） 》对不起诉率作出了统一规定， 规定对普通刑事案件、破坏社会主义市场经济秩序案件、自侦案件设置的不起诉预警比例为2%、6%和12% 超过规定的根据具体情况在考评中相应扣分。2007 年高检院发布了修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准（ 试行） 》后， 取消了对普通刑事案件不起诉率的考核指标，但自侦案件的不起诉率仍被严格控制，仍是衡量公诉工作质量的一项重要指标。这样， 在实践中，针对案件可诉或不诉的情况，为了不影响考核， 即使没有超过预警比例，多数人还是会选择起诉， 或建议侦查机关做撤回移送审查起诉、继续侦查的处理， 从而规避考评和专项检查带来的不利影响。
其次，内部程序较繁杂。要作出不起诉决定需要经过严格、繁琐的程序才能得到批准，从而使得有些案件直接移交到法院处理反而工作量更小、工作效率更高。这就致使许多原本应当在审查起诉阶段作出不起诉处理的案件，被检察院出于简单、便捷的考虑直接被送入了审判阶段。
最后，为了平复被害人的情绪。通常，倘若检察院做不起诉处理，会引起被害人及其家属的不理解甚至不满情绪，从而导致诸如闹事、上访、缠访等情况出现。因此，出于维稳的考虑，检察院会宁愿将案件起诉到法院，借以平复被害人的情绪，转移风险。
（二）救济措施存在缺陷
首先，目前的不起诉制度中被害人与被不起诉人的救济权利存在明显不平衡。被害人对于不起诉的决定可以申诉也可以直接向法院起诉，且对于三类不起诉案件被害人均可以自我救济，而被不起诉人仅仅能针对相对不起诉提起申诉，其自我救济权利明显不足。其次，赋予被害人可以不经申诉直接起诉的权利，会使检察机关的公权力的权威性被淡化，使其作出的不起诉决定的公信力减弱，不利于其履行职责。
三、完善我国不起诉制度的建议
（一）顺应世界非刑罚化的司法理念，改革考评机制。要将不起诉率作为一种指导性的考察标准，而非强制性标准，做到进行考核不仅要看不起速率的高低，而且要考虑其带来的社会效果和法律效果，综合考量后对办案人员和单位作出公允评价，进而防止为了控制不起速率过高而一律起诉的现象发生。在实践中，要注重贯彻刑法谦抑性原则， 充分发挥起诉裁量权对轻微犯罪宽大处理的功能， 使检察官在行使自由裁量权时只需考虑双方利益的平衡和社会公共利益的保护等因素， 无需考虑控制不起速率指标等额外因素来决定是否行使不起诉权。
（二）简化内部程序，降低作出不起诉决定的难度。规定严谨周密的不起诉决定的作出程序，有利于检察机关能够顺利、正确的作出不起诉决定，但是过于繁杂的程序降低了工作效率、提高了作出不起诉决定的难度。因此，应该改革现有的不起诉程序，将其适当简化，并为每一环节的审批都设置一定的期限限制，从而提高工作效率、降低作出不起诉决定的难度。
（三）完善救济措施。首先，扩大被不起诉人的自我救济权利，使其拥有与被害人同样的救济权，切实保障被不起诉人的合法权益也可以得到最大限度的保护。其次，考虑参照德国的规定，撤销被害人的直接起诉权，将申诉作为起诉的前置条件，这不仅可以使检察机关充分行使其职能，提高司法权威，也有利于解决被害人直接起诉时难以完成举证责任的困境，从而使其合法权益得到充分保护。
参考文献：
[1] 历年中国法律年鉴
[2] 历年最高人民检察院工作报告
[3] 黄琳 周石玉，《中德不起诉制度的比较》，山西省政法管理干部学院学报，2001年第4期
[4] 杨建广，《日本起诉犹豫制度对完善我国不起诉制度的启示》，中山大学学报
作者简介：高泽菡，（1990-） ，女，汉族，山东烟台人，现为西安交通大学法学院2013级硕士研究生。
摘要：刑事不起诉制度在世界各国运用相当广泛，它作为我国现行刑事诉讼法确立的基本制度之一，由于受限于历史渊源、法治环境等因素，在实践中并未得到很好的贯彻和应用，使我国刑事不起诉呈现不起诉率低等现状。本文旨在通过分析我国不起诉制度的现状及问题，针对性的提出改革建议，以求提供借鉴，发展自身。
关键词：刑事不起诉；现状；建议
一、基本理论
在刑事诉讼中， 不起诉是指检察机关对侦查终结的案件经过审查， 认为符合法律规定的条件，作出不向法院起诉的决定， 从而终止诉讼程序的制度。不起诉制度在世界诸多国家和地区的法律中均有体现。例如，德国在其刑事诉讼法典中详细规定了包含轻罪不起诉、暂缓起诉、出于政治原因等不予追诉或停止起诉及撤销案件等检察机关有权作出不起诉决定的情形。再如，日本不仅在其现行的《刑事诉讼法》中，对其起诉犹豫制度的内容作了充分的描述且在其法律体系中设立“准起诉程序”“检察审查制度”两项限制“不起诉”权滥用的规定。又如，我国台湾地区亦规定了包含“绝对不起诉”“相对不起诉”等内容的缓起诉制度。
在我国，有关“不起诉”的相关文献记载最早出现于新民主主义革命时期。如1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件的规定》中详细规定了公安机关对于汉奸、特务等案件的不起诉权。建国后，1954年颁布的《人民检察院组织法》赋予了人民检察院对公安机关侦查的案件决定是否起诉的权力。1979年颁行的新《人民检察院组织法》又赋予人民检察院免予起诉权。自此，我国的不起诉制度形成了较为完备的体系。1996年我国对《刑事诉讼法》进行修订后，废止了免于起诉制度，同时扩大了不起诉的案件范围，增加了“酌定不起诉”和“证据不足不起诉”两种不起诉情形。我国不起诉制度在刑事诉讼法中体现的更加明确。2012年新刑诉，增加了“没有犯罪事实”和“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”的不起诉情形，增加了适用于未成年人的附条件不起诉制度，使我国的刑事不起诉制度体系更加完备。
二、我国不起诉现状及问题
（一）不起诉率低
从制度层面看，目前，就现行《刑事诉讼法》的规定而言，我国有关不起诉制度的规定主要是一种“传统模式+新规”的规范方式。具体而言，传统模式即推行了近20年之久的“法定不起诉”“酌定不起诉”“证据不足不起诉”三种类型，新规即2012年新刑诉中所增加“未成年人不起诉”。
从实践角度看，对我国不起诉现状的研究就不得不涉及对不起诉率的研究。
下面，我们来看历年我国的不起诉率。详见下表：
由统计数据可以看出，96年刑诉修改前不起诉率维持在11%左右，1996年修改后到2012年新刑诉出台，不起诉率基本在1%-3%之间。抛开英美法系国家不谈，就大陆法系国家而言，根据相关资料，德国的不起诉率一直维持在80%以上；在日本，2004年不起诉率为43%，2005年为35%，2006年为40%。同样，在我国台湾地区，2002年不起诉率39.8%，2003年42.2%，2005年35.8%。由此可以看出，我国的不起诉率较世界其他国家和地区还处于一个相当低的水平。造成此种情况，主要有以下几个原因：
首先，政策走向不鼓励及考评制度的影响。2005 年制定的《检察机关办理公诉案件考评办法（ 试行） 》对不起诉率作出了统一规定， 规定对普通刑事案件、破坏社会主义市场经济秩序案件、自侦案件设置的不起诉预警比例为2%、6%和12% 超过规定的根据具体情况在考评中相应扣分。2007 年高检院发布了修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准（ 试行） 》后， 取消了对普通刑事案件不起诉率的考核指标，但自侦案件的不起诉率仍被严格控制，仍是衡量公诉工作质量的一项重要指标。这样， 在实践中，针对案件可诉或不诉的情况，为了不影响考核， 即使没有超过预警比例，多数人还是会选择起诉， 或建议侦查机关做撤回移送审查起诉、继续侦查的处理， 从而规避考评和专项检查带来的不利影响。
其次，内部程序较繁杂。要作出不起诉决定需要经过严格、繁琐的程序才能得到批准，从而使得有些案件直接移交到法院处理反而工作量更小、工作效率更高。这就致使许多原本应当在审查起诉阶段作出不起诉处理的案件，被检察院出于简单、便捷的考虑直接被送入了审判阶段。
最后，为了平复被害人的情绪。通常，倘若检察院做不起诉处理，会引起被害人及其家属的不理解甚至不满情绪，从而导致诸如闹事、上访、缠访等情况出现。因此，出于维稳的考虑，检察院会宁愿将案件起诉到法院，借以平复被害人的情绪，转移风险。
（二）救济措施存在缺陷
首先，目前的不起诉制度中被害人与被不起诉人的救济权利存在明显不平衡。被害人对于不起诉的决定可以申诉也可以直接向法院起诉，且对于三类不起诉案件被害人均可以自我救济，而被不起诉人仅仅能针对相对不起诉提起申诉，其自我救济权利明显不足。其次，赋予被害人可以不经申诉直接起诉的权利，会使检察机关的公权力的权威性被淡化，使其作出的不起诉决定的公信力减弱，不利于其履行职责。
三、完善我国不起诉制度的建议
（一）顺应世界非刑罚化的司法理念，改革考评机制。要将不起诉率作为一种指导性的考察标准，而非强制性标准，做到进行考核不仅要看不起速率的高低，而且要考虑其带来的社会效果和法律效果，综合考量后对办案人员和单位作出公允评价，进而防止为了控制不起速率过高而一律起诉的现象发生。在实践中，要注重贯彻刑法谦抑性原则， 充分发挥起诉裁量权对轻微犯罪宽大处理的功能， 使检察官在行使自由裁量权时只需考虑双方利益的平衡和社会公共利益的保护等因素， 无需考虑控制不起速率指标等额外因素来决定是否行使不起诉权。
（二）简化内部程序，降低作出不起诉决定的难度。规定严谨周密的不起诉决定的作出程序，有利于检察机关能够顺利、正确的作出不起诉决定，但是过于繁杂的程序降低了工作效率、提高了作出不起诉决定的难度。因此，应该改革现有的不起诉程序，将其适当简化，并为每一环节的审批都设置一定的期限限制，从而提高工作效率、降低作出不起诉决定的难度。
（三）完善救济措施。首先，扩大被不起诉人的自我救济权利，使其拥有与被害人同样的救济权，切实保障被不起诉人的合法权益也可以得到最大限度的保护。其次，考虑参照德国的规定，撤销被害人的直接起诉权，将申诉作为起诉的前置条件，这不仅可以使检察机关充分行使其职能，提高司法权威，也有利于解决被害人直接起诉时难以完成举证责任的困境，从而使其合法权益得到充分保护。
参考文献：
[1] 历年中国法律年鉴
[2] 历年最高人民检察院工作报告
[3] 黄琳 周石玉，《中德不起诉制度的比较》，山西省政法管理干部学院学报，2001年第4期
[4] 杨建广，《日本起诉犹豫制度对完善我国不起诉制度的启示》，中山大学学报
作者简介：高泽菡，（1990-） ，女，汉族，山东烟台人，现为西安交通大学法学院2013级硕士研究生。