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摘 要：人教版《政治生活》教材“國家监督”相关内容的表述中，有关“谁监督”“监督谁”“怎样监督”等问题“剪不断理还乱”。结合监察委员会治下“国家监督”有关改革精神与试点经验，对监督相关内容予以适当补充或拓展，对于厘清学生对“国家监督”的宏观认识大有裨益。
关键词：监察委员会；国家监督；政治生活
人教版《政治生活》“国家监督”相关内容的表述，呈现出“监”无统领、“监”出多头等特征，“谁监督”“监督谁”“怎样监督”等问题“剪不断理还乱”。
一、人教版《政治生活》教材“国家监督”相关内容的表述
政治肇始于公权力，其应然使命在于借由公权力创造有序的公共生活。置公权力于监督之下，乃政治之首要任务。而权力监督的关键在于监督权力。由此，合理的监督权力结构、严格的监督权力规范、有效的监督权力体系等也就成了公权力监督的最根本保障。[1]或因缺乏相应的制度设计，或因教材编写的体例局限，人教版《政治生活》教材虽先后涉及“行政监督体系”“人民代表大会的监督”“人民检察院的监督”等内容，且行文中多次涉及各个监督主体的监督举措，但始终未提及国家监督机关及“国家监督”。
（一）“行政监督体系”。人教版《政治生活》教材“权力的行使：需要监督”指出：“目前，我国已经依据宪法和法律，初步建立起全面的行政监督体系。它包括国家权力机关的监督、中国共产党的监督、人民政协的监督、社会与公民的监督、司法机关的监督、行政系统内部的监督等多种监督形式。”同时，配以行政监督体系的逻辑关系图。在此，教材明晰了“谁监督”“监督谁”的问题，却对各个监督主体“怎样监督”语焉不详。
（二）“人民代表大会的监督”。教材“人民代表大会：国家权力机关”指出：“人民代表大会监督宪法和法律的实施，监督‘一府两院’的工作。”教材在逻辑上明晰了“谁监督”“监督谁”“怎样监督”的问题，但同时又指出“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。此种悬置国家监督机关的模糊语境，或将招致学生“人民代表大会即唯一国家监督机关”的误读，或将进一步混淆其对“谁是国家监督机关”的灰色视听。
（三）“人民检察院的监督”。教材“人民代表大会制度：我国的根本政治制度”指出：“人民检察院是我国的法律监督机关。各级人民检察院通过行使检察权，对国家机关和国家工作人员的违法行为实行监督，打击各种犯罪分子，保护公民的合法权益。”教材对“法律监督”的监督主体、监督对象及其监督方式进行了具体论述，但此种对于“国家监督”的内容呈现并非滴水不漏：法律监督机关是否等同于国家监督机关？两者有何内在关联？法律监督机关的监督对象“国家机关和国家工作人员”，是否等同于“行使公权力的国家公职人员”？监督对象在“依法履职、秉公用权、道德操守”等方面虽未达到“违法”程度却有关失当或失职的行为，是否需要纳入国家监督机关的监督范畴？
思想政治课教材是国家主流意识形态的“真实写照”。诚然，人教版《政治生活》之于“国家监督”的上述行文，是我国现有“国家监督”总体框架与工作机制的“如实反映”：党委统一领导，党政齐抓共管，纪检监察主导，检察司法保障，部门各负其责；而具体监督职能则散布于中国共产党所属各级纪律检查委员会、人民检察院所属查办和预防职务犯罪机构及反贪污贿赂局、政府所属监察机关、审计机关及预防腐败局等。但是，国家监督机关的“缺席”，很难说不会影响学生对“国家监督”这一重要范畴的认知与把握。
二、监察委员会的设立及其“国家监督”职能的行使与演进
现行“国家监督”体制下，“国家监督”机构分别隶属于政府和人民检察院，“国家监督”职能各自通过监察权、侦查权等来实现。多头负责、力量分散的“国家监督”机构职能重叠、边界不清、标准不一，且由于缺乏规范、高效的衔接配合机制，监督实践中往往难以形成合力，从而导致惩防不力，更难言建构“集中统一、权威高效的国家监督体系”。丧失了独立性与权威性，监督乏力、监督失灵等也就在所难免；监督机关对各自监督对象的定位局限，无法真正做到监督全覆盖、监督无死角。由此，出现监督“视野盲区”、监督“形同虚设”等也就在情理之中了。
制衡权力的基本路径是对权力进行分割，通过各子权力的独立行使，同时又相互制约，达成权力的均衡。立法权、司法权、行政权，在现代国家政治权力结构中属于“对事权”，主要涉及对国家事务的集中管理。而对公权监督的权力，则属于典型的“对人权”，其主要涉及进行公权力运作的特定对象——人的集中管理。而由于监督权运作涉及的结果处置，往往关乎公民的自由权与生命权，因此现代国家常采取侦查、起诉、审判三种公权独立运作、相互制衡的体制。我国现行“国家监督”，或政府所属监察机构监督同级政府，或人民检察院所属监督机构侦查、起诉同体。简言之，当前的国家监督系“同体监督”。[2]“即便是再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。那么，如何破解“同体监督”困局，打造“异体监督”的国家监督机关与公权体系，防止监督公信力的隐性流失呢？
2016年10月27日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》（以下简称《公报》）指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，历史性地将监察机关与人大、政府等首次并列提出。随后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），试点省市将设立由人民代表大会产生的监察委员会，成为“行使国家监察职能的专责机关”[3]。监察委员会将如何全面履行国家权力机关授权行使的“国家监督”职能呢？基于人教版《政治生活》教材“国家监督”相关内容的表述，结合《公报》与《决定》设立监察委员会的有关精神，笔者尝试就监察委员会设立后“国家监督”职能的行使与演进谈几点粗浅认识。 （一）監察委员会的设立。结合《公报》与《决定》，笔者发现，国家将改造监督权的现有配置模式，整合政府所属监察机关、预防腐败局与人民检察院所属查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等部门的相关职能，设立统一的国家监督机构——监察委员会。监察委员会将审计、监察、侦查等职权从行政权、检察权中剥离，整合为集中统一的国家监督机关，保持了国家监督权的独立性与权威性。
（二）监察委员会的性质与地位。根据《公报》与《决定》精神，监察委员会不是党的机构，也不是政府机构，而是与行政机关、司法机关平行的国家监督机关。自此，我国国家政治权力结构由人民代表大会下的“一府两院”变为“一府一委两院”，其中“一委”即监察委员会，“一委”对“一府”“两院”都有监督职责。监察委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会及其常务委员会和上级监察委员会负责，并接受其监督。监察委员会由人大选举产生，破解了国家监督“同体监督”的难题，重构了国家监察组织架构，更创新了人民代表大会制度的组织架构。
（三）监察委员会的监督对象与职权。《决定》指出：“监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置等职责。”这就意味着包括法院、检察院、医院、学校等在内的所有行使公权力的组织或群体，都将纳入监察范围。监察委员会主要监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。[3]强调“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，拓展了国家监督机关的监督对象与职责权限；明确“法定职责必须为，法无授权不可为”，理顺了国家监督机关的监督内容与监察手段。
（四）监察委员会的监督“演进”。一方面，监察委员会下国家监督机关的“再造”更新了“国家监督”的理念。现行监督体系就其本质而言，是一种事后监督，更专注于事后惩治，是一种消极治理，其往往仰赖于加大处罚的力度，而未能“防患于未然”。根据《公报》与《决定》精神，监察委员会将以有效的机制进行事前监督与积极治理。另一方面，监察委员会的设立升级了国家现行监督制度。通过“人大选举产生监察委员会”的方式，监察委员会的设立重构了完整的国家监督权，理顺了国家政治生活中监察委员会的监督与行政监督体系、人民代表大会的监督、人民检察院的监督等错综相连的内在关系。
监察委员会下国家监督制度的顶层设计，作为事关全局的重大政治体制改革，对“谁监督”“监督谁”“怎样监督”等根本性问题作出了回答，对于进一步完善国家治理体系，提升国家治理能力无疑具有里程碑式的意义。而思想政治课教学中，结合监察委员会下“国家监督”有关改革精神与试点经验，对人教版《政治生活》教材监督相关内容予以适当补充或拓展，对于厘清学生对“国家监督”的宏观认识无疑是大有裨益的。[[□][◢]]
参考文献：
[1]金太军，张劲松，沈承诚.政治文明建设与权力监督机制研究[M].北京：人民出版社，2010：32.
[2]郭文亮，王经北.同体监督异体化·异体监督实体化——改革和完善我国权力监督机制的路径与对策[J].理论探讨，2010（5）：105-108.
[3]全国人民代表大会常务委员会.关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定[A/OL].（2016-12-25）.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm.
关键词：监察委员会；国家监督；政治生活
人教版《政治生活》“国家监督”相关内容的表述，呈现出“监”无统领、“监”出多头等特征，“谁监督”“监督谁”“怎样监督”等问题“剪不断理还乱”。
一、人教版《政治生活》教材“国家监督”相关内容的表述
政治肇始于公权力，其应然使命在于借由公权力创造有序的公共生活。置公权力于监督之下，乃政治之首要任务。而权力监督的关键在于监督权力。由此，合理的监督权力结构、严格的监督权力规范、有效的监督权力体系等也就成了公权力监督的最根本保障。[1]或因缺乏相应的制度设计，或因教材编写的体例局限，人教版《政治生活》教材虽先后涉及“行政监督体系”“人民代表大会的监督”“人民检察院的监督”等内容，且行文中多次涉及各个监督主体的监督举措，但始终未提及国家监督机关及“国家监督”。
（一）“行政监督体系”。人教版《政治生活》教材“权力的行使：需要监督”指出：“目前，我国已经依据宪法和法律，初步建立起全面的行政监督体系。它包括国家权力机关的监督、中国共产党的监督、人民政协的监督、社会与公民的监督、司法机关的监督、行政系统内部的监督等多种监督形式。”同时，配以行政监督体系的逻辑关系图。在此，教材明晰了“谁监督”“监督谁”的问题，却对各个监督主体“怎样监督”语焉不详。
（二）“人民代表大会的监督”。教材“人民代表大会：国家权力机关”指出：“人民代表大会监督宪法和法律的实施，监督‘一府两院’的工作。”教材在逻辑上明晰了“谁监督”“监督谁”“怎样监督”的问题，但同时又指出“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。此种悬置国家监督机关的模糊语境，或将招致学生“人民代表大会即唯一国家监督机关”的误读，或将进一步混淆其对“谁是国家监督机关”的灰色视听。
（三）“人民检察院的监督”。教材“人民代表大会制度：我国的根本政治制度”指出：“人民检察院是我国的法律监督机关。各级人民检察院通过行使检察权，对国家机关和国家工作人员的违法行为实行监督，打击各种犯罪分子，保护公民的合法权益。”教材对“法律监督”的监督主体、监督对象及其监督方式进行了具体论述，但此种对于“国家监督”的内容呈现并非滴水不漏：法律监督机关是否等同于国家监督机关？两者有何内在关联？法律监督机关的监督对象“国家机关和国家工作人员”，是否等同于“行使公权力的国家公职人员”？监督对象在“依法履职、秉公用权、道德操守”等方面虽未达到“违法”程度却有关失当或失职的行为，是否需要纳入国家监督机关的监督范畴？
思想政治课教材是国家主流意识形态的“真实写照”。诚然，人教版《政治生活》之于“国家监督”的上述行文，是我国现有“国家监督”总体框架与工作机制的“如实反映”：党委统一领导，党政齐抓共管，纪检监察主导，检察司法保障，部门各负其责；而具体监督职能则散布于中国共产党所属各级纪律检查委员会、人民检察院所属查办和预防职务犯罪机构及反贪污贿赂局、政府所属监察机关、审计机关及预防腐败局等。但是，国家监督机关的“缺席”，很难说不会影响学生对“国家监督”这一重要范畴的认知与把握。
二、监察委员会的设立及其“国家监督”职能的行使与演进
现行“国家监督”体制下，“国家监督”机构分别隶属于政府和人民检察院，“国家监督”职能各自通过监察权、侦查权等来实现。多头负责、力量分散的“国家监督”机构职能重叠、边界不清、标准不一，且由于缺乏规范、高效的衔接配合机制，监督实践中往往难以形成合力，从而导致惩防不力，更难言建构“集中统一、权威高效的国家监督体系”。丧失了独立性与权威性，监督乏力、监督失灵等也就在所难免；监督机关对各自监督对象的定位局限，无法真正做到监督全覆盖、监督无死角。由此，出现监督“视野盲区”、监督“形同虚设”等也就在情理之中了。
制衡权力的基本路径是对权力进行分割，通过各子权力的独立行使，同时又相互制约，达成权力的均衡。立法权、司法权、行政权，在现代国家政治权力结构中属于“对事权”，主要涉及对国家事务的集中管理。而对公权监督的权力，则属于典型的“对人权”，其主要涉及进行公权力运作的特定对象——人的集中管理。而由于监督权运作涉及的结果处置，往往关乎公民的自由权与生命权，因此现代国家常采取侦查、起诉、审判三种公权独立运作、相互制衡的体制。我国现行“国家监督”，或政府所属监察机构监督同级政府，或人民检察院所属监督机构侦查、起诉同体。简言之，当前的国家监督系“同体监督”。[2]“即便是再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。那么，如何破解“同体监督”困局，打造“异体监督”的国家监督机关与公权体系，防止监督公信力的隐性流失呢？
2016年10月27日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》（以下简称《公报》）指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，历史性地将监察机关与人大、政府等首次并列提出。随后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），试点省市将设立由人民代表大会产生的监察委员会，成为“行使国家监察职能的专责机关”[3]。监察委员会将如何全面履行国家权力机关授权行使的“国家监督”职能呢？基于人教版《政治生活》教材“国家监督”相关内容的表述，结合《公报》与《决定》设立监察委员会的有关精神，笔者尝试就监察委员会设立后“国家监督”职能的行使与演进谈几点粗浅认识。 （一）監察委员会的设立。结合《公报》与《决定》，笔者发现，国家将改造监督权的现有配置模式，整合政府所属监察机关、预防腐败局与人民检察院所属查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等部门的相关职能，设立统一的国家监督机构——监察委员会。监察委员会将审计、监察、侦查等职权从行政权、检察权中剥离，整合为集中统一的国家监督机关，保持了国家监督权的独立性与权威性。
（二）监察委员会的性质与地位。根据《公报》与《决定》精神，监察委员会不是党的机构，也不是政府机构，而是与行政机关、司法机关平行的国家监督机关。自此，我国国家政治权力结构由人民代表大会下的“一府两院”变为“一府一委两院”，其中“一委”即监察委员会，“一委”对“一府”“两院”都有监督职责。监察委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会及其常务委员会和上级监察委员会负责，并接受其监督。监察委员会由人大选举产生，破解了国家监督“同体监督”的难题，重构了国家监察组织架构，更创新了人民代表大会制度的组织架构。
（三）监察委员会的监督对象与职权。《决定》指出：“监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置等职责。”这就意味着包括法院、检察院、医院、学校等在内的所有行使公权力的组织或群体，都将纳入监察范围。监察委员会主要监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。[3]强调“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，拓展了国家监督机关的监督对象与职责权限；明确“法定职责必须为，法无授权不可为”，理顺了国家监督机关的监督内容与监察手段。
（四）监察委员会的监督“演进”。一方面，监察委员会下国家监督机关的“再造”更新了“国家监督”的理念。现行监督体系就其本质而言，是一种事后监督，更专注于事后惩治，是一种消极治理，其往往仰赖于加大处罚的力度，而未能“防患于未然”。根据《公报》与《决定》精神，监察委员会将以有效的机制进行事前监督与积极治理。另一方面，监察委员会的设立升级了国家现行监督制度。通过“人大选举产生监察委员会”的方式，监察委员会的设立重构了完整的国家监督权，理顺了国家政治生活中监察委员会的监督与行政监督体系、人民代表大会的监督、人民检察院的监督等错综相连的内在关系。
监察委员会下国家监督制度的顶层设计，作为事关全局的重大政治体制改革，对“谁监督”“监督谁”“怎样监督”等根本性问题作出了回答，对于进一步完善国家治理体系，提升国家治理能力无疑具有里程碑式的意义。而思想政治课教学中，结合监察委员会下“国家监督”有关改革精神与试点经验，对人教版《政治生活》教材监督相关内容予以适当补充或拓展，对于厘清学生对“国家监督”的宏观认识无疑是大有裨益的。[[□][◢]]
参考文献：
[1]金太军，张劲松，沈承诚.政治文明建设与权力监督机制研究[M].北京：人民出版社，2010：32.
[2]郭文亮，王经北.同体监督异体化·异体监督实体化——改革和完善我国权力监督机制的路径与对策[J].理论探讨，2010（5）：105-108.
[3]全国人民代表大会常务委员会.关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定[A/OL].（2016-12-25）.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm.