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储蓄式国债是指是政府面向个人投资者发行的、以吸收个人储蓄资金为目的，满足长期储蓄性投资需求的不可流通记名国债品种。自1994年首次发行以来，储蓄国债为筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。人民银行作为储蓄国债发行兑付的监督管理部门，在规范国债运行秩序，规避国债资金风险，维护投资人权益，促进国债市场健康发展等方面积累了丰富的经验，取得了良好效果。2004年，针对国债发行系统技术落后、发行进度透明度不高、发行任务地区间调剂困难等问题，充分利用现代计算机网络技术的储蓄类国债（电子式）问世，进一步活跃了国债市场，丰富了国债发行品种，灵活了任务调剂方式，使得个人投资者能够更加方便快捷的购买兑付国债。同时，新的国债发行兑付管理体系对人民银行改进国债管理模式，提高国债发行效率也提出了新的挑战。如何有效发挥人民银行在储蓄类国债管理工作中的积极作用，最大限度的服务和方便投资者成为当前亟待研究解决的现实课题。
一、人民银行国债管理工作现状
（一）国债管理职责法定
《中国人民银行法》第四条赋予了中国人民银行依照法律规定“经理国库”的职责；第二十五条规定：“中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券”。财政部储蓄国债发行文件也明确规定：发行期间，中国人民银行和财政部将按要求对各承销机构执行情况进行检查。人民银行根据相关法律法规，充分履行“政府的银行”职能，配合财政部门开展国债发行兑付管理工作。
（二）强化国债发行兑付管理
长期以来，人民银行积极配合财政部门加强储蓄国债发行兑付管理，通过制定《凭证式国债承销团成员考评办法（试行）》和《国债承销团成员资格审批办法》等规章制度，建立了金融机构开展国债业务的管理制度体系；通过承销团成员审查、资格确定、明确发行兑付清算纪律等方式，强化对国债承销团成员市场准入退出机制建设；通过对超卖、惜售、不及时兑付、会计核算不规范等问题开展监督检查，以及在年度发行期结束后进行综合考评等方式，加强对代销机构日常管理。
（三）推进国债管理信息化建设
近年来，人民银行大力开展信息化建设，全国范围内上线推广了国库数据信息分析系统（TMIS），整合了国库信息系统、国库数据集中系统、国库会计核算系统等各类国库系统的数据信息资源，形成了开展数据信息分析的统一平台。其中，国债管理子系统通过预先制定的规则对国债数据信息进行整理、加工、运算，从而实现国债信息资源的快速交换与全面共享，进一步畅通了系统内国债信息传递，为国债管理决策提供了强大的信息支撑。
（四）积极拓展农村国债市场
为普及国债知识、提高投资者对国债的认知度、提高县域和农村居民的国债投资意识，人民银行通过多种方式开展国债宣传，通过“‘服务三农，送国债下乡’活动”将国债知识和投资理念从城市拓展到农村，促进了农村居民对国债知识的了解，增强了对国债的认可度，提高了购买的积极性，拓宽了农村居民的投资渠道，为增加农民的财产性收入提供了帮助。
二、人民银行储蓄国债管理工作的制约因素
（一）职责界限模糊，执法依据不明晰
目前，我国储蓄国债管理工作以财政部和人民银行为主，财政部的职责主要体现在国债发行政策制定实施以及国库资金运用上，人民银行的职责主要体现在储蓄国债发行兑付工作具体组织实施以及对市场参与主体的监督管理上，但在实际工作中，虽然在国债发行文件中提到人民银行是储蓄国债的监管机构，但没有专门的法律明确规定人民银行国债管理的具体职责、权限和工作任务，模糊的法律职责界定制约了人民银行国债管理职能的发挥。同时，人民银行在履行国债管理职能时，一般依据国债发行相关文件对储蓄类国债承销机构的发行兑付业务进行监督管理，但依据文件的法律层次较低，且未明确具体罚则和操作标准，人民银行作为“银行的银行”，对承销机构储蓄国债业务管理却无法落到实处，严重影响了人民银行国债管理工作的严肃性和权威性。
（二）国债管理机制松散，制度缺位导致约束力不足
一是根据目前在国债监管工作中各职能部门的分工，人民银行负责管理商业银行等承销机构具体发行兑付业务，证监会负责证券市场和期货市场的管理，而财政部作为国债的发行机关对国债的发行和交易进行管理，各职能部门在国债管理中往往各自为政缺乏协调，一方面在国债发行流通过程中出现多头监管、重复管理现象，另一方面，又可能在部分领域产生监管真空地带，大大降低国债监管效能。二是储蓄国债监管制度不完善，对承销机构违规行为缺乏相应制约手段和处罚措施，人民银行对国债发行兑付监管过程中发现的违规问题职能以“责令整改”方式处理，制度刚性明显无法充分发挥。
（三）管理方式和手段滞后，降低国债监管质效
储蓄国债的发行由各承销机构进行承购包销，整个发行过程都由各商业银行直接承办，这一发行方式决定其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行计划、数额分配、销售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过同级商业银行报送的发行周报了解辖区国债发行情况，对发行任务、销售情况的掌握相对滞后，对国债的具体销售过程难以直接介入和实时监督，人民银行的管理方式仍然停留在实地检查和审核报表等为主的事后监管模式，不能实现动态实时管理。同时，相关文件规定国债承销机构应及时向同级人民银行报送发行任务、发行进度及销售情况等数据，但在实际工作中，由于缺乏有效约束机制、承销机构系统内数据报送时间不一致等原因，使得报送数据准确性低、时效性差，导致人民银行监督效能不能充分发挥。
（四）管理力量薄弱，监督检查难以及时开展
国债管理是一项专业性很强的工作，需要专门的监管队伍及丰富的知识储备。但在实际工作中，由于人员紧缺很多基层行无法实现国债管理人员足额配备，即使有专职国债管理人员，日常国债发行组织和数据报送工作也占据了很大的工作量，开展现场检查工作具有一定难度，检查方式主要停留在简单的查对账表上，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率难以满足监管的需求。而真正实施储蓄国债监管工作，现场检查是必不可少的环节，国债超发、科目使用、二次买卖合规性的监管，只能通过现场检查的方式开展，人员瓶颈导致国债监管工作无法进一步深入。 三、人民银行储蓄国债管理途径探析
国债是连接财政政策和货币政策的最佳结合点，人民银行在制定和执行货币政策方面具有天然的职责与信息优势，尤其是在存贷基准利率制定、金融市场交易行为和交易价格的管理等方面的优势尤为突出。长期以来，财政部和人民银行在国债管理工作中，各司其职、协调配合，形成比较稳定的协调机制，人民银行积极参与储蓄国债管理有助于提高储蓄国债发行工作水平，也有利于避免因储蓄利率变动导致储蓄国债发行政策决策脱节带来的发行风险。因此，在储蓄国债管理中，应充分发挥人民银行的作用，通过强化发行兑付管理，更好地推进储蓄国债市场发展。
（一）准入退出机制建设
进一步加强承销团成员审查、确定代销资格、规范发行兑付流程，严格相关报表报送时间及流程规定，强化承销机构综合评价机制，利用在金融机构监管中的天然优势，及时掌握代销机构的整体运营情况，配合财政部门做好承销团成员的准入、审批和组建，提升国债发行兑付效率。
（二）产品设计管理
作为中央银行，人民银行拥有对于整个金融市场独特的信息优势，人民银行制定的各项货币政策会对市场利率产生较大影响，而储蓄国债利率是市场利率的组成部分之一。人民银行国库部门和其他部门相互配合，不仅可以科学设计国债利率定价，也可以为整个国债发行方案设计、发行规模及发行频率等提供准确的参考。
（三）规范国债核算手续
人民银行国库部门可以充分利用法律人民银行的提供支付结算服务和协调解决清算事项等职责，会同相关部门依法制定承销机构会计核算规范并监督其执行情况，推动不同承销机构国债核算手续的统一以及国债管理信息的共享；通过现代化支付系统充分了解承销机构资金运转情况，防范和化解各承销机构的资金清算风险和债权登记托管系统中存在“国债挪用”等风险隐患，为储蓄国债的顺利发行提供技术保障。
（四）现场监管
在储蓄国债的销售中，承销机构虽承担一定的社会责任，但作为以追求利润最大化为经营目标的金融企业，承销机构违规操作行为客观存在。人民银行对商业银行等承销机构的监督管理，具有天然的优势和成熟的体系，手段多、范围广、时效性强，有利于促进代销机构合规销售，维护国债信誉。
（五）金融市场风险管理
而国债市场是金融市场的组成部分，维护金融稳定是人民银行的重要职责之一，人民银行强化对储蓄国债的监管，有利于金融稳定、社会稳定以及国债市场健康发展；对于金融机构突发各类风险，人民银行在保障国债投资人的相关权益方面作用不可或缺。
四、进一步提升人民银行储蓄类国债管理效能的对策建议
（一）完善法律制度体系，制定国债监管细则
对现有法律体系进行补充完善细化，建议由财政部、人民银行联合出台国债发行、兑付核算操作规程及违规行为处罚办法等，对国债发行和兑付的各项操作进行具体、明确的规定，增强管理措施和处理手段的威慑力，提高国债管理的权威性。
（二）健全国债管理机制，明确部门职能定位
通过行政法规等形式完善国债市场管理办法，明确界定各管理职能部门的具体职责权限，避免交叉管理或重复管理；建立健全储蓄国债管理部门联动机制，通过联席会议等形式，加强部门合作与信息共享，发挥各自管理优势，形成管理合力，共同促进国债市场健康发展。
（三）创新管理手段，提高国债管理效率
人民银行应充分利用现代化支付系统和国债信息管理系统，积极构建国债实时监控网络，对国债发行、兑付、债权记录以及资金清算的全过程进行实时监控、动态反映和风险预警，在发行条件、规模、频率等方面为财政部门提供有价值的数据参考；建立健全市场准入推出机制，强化对代销机构的日常管理，杜绝超卖、惜售、兑付不及时、服务不到位等现象。
（四）加大监管力度，规范承销机构代理行为
加大监管力度，建立非现场监督和现场检查相结合的监管模式，定期或不定期开展现场检查，避免违规操作行为；加强非现场监督，建立信息报备制度，完善商业银行综合评价机制，将国债管理作为重要子项开展综合评价，实施承销机构分级管理，进一步提升承销机构国债发行兑付水平。
一、人民银行国债管理工作现状
（一）国债管理职责法定
《中国人民银行法》第四条赋予了中国人民银行依照法律规定“经理国库”的职责；第二十五条规定：“中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券”。财政部储蓄国债发行文件也明确规定：发行期间，中国人民银行和财政部将按要求对各承销机构执行情况进行检查。人民银行根据相关法律法规，充分履行“政府的银行”职能，配合财政部门开展国债发行兑付管理工作。
（二）强化国债发行兑付管理
长期以来，人民银行积极配合财政部门加强储蓄国债发行兑付管理，通过制定《凭证式国债承销团成员考评办法（试行）》和《国债承销团成员资格审批办法》等规章制度，建立了金融机构开展国债业务的管理制度体系；通过承销团成员审查、资格确定、明确发行兑付清算纪律等方式，强化对国债承销团成员市场准入退出机制建设；通过对超卖、惜售、不及时兑付、会计核算不规范等问题开展监督检查，以及在年度发行期结束后进行综合考评等方式，加强对代销机构日常管理。
（三）推进国债管理信息化建设
近年来，人民银行大力开展信息化建设，全国范围内上线推广了国库数据信息分析系统（TMIS），整合了国库信息系统、国库数据集中系统、国库会计核算系统等各类国库系统的数据信息资源，形成了开展数据信息分析的统一平台。其中，国债管理子系统通过预先制定的规则对国债数据信息进行整理、加工、运算，从而实现国债信息资源的快速交换与全面共享，进一步畅通了系统内国债信息传递，为国债管理决策提供了强大的信息支撑。
（四）积极拓展农村国债市场
为普及国债知识、提高投资者对国债的认知度、提高县域和农村居民的国债投资意识，人民银行通过多种方式开展国债宣传，通过“‘服务三农，送国债下乡’活动”将国债知识和投资理念从城市拓展到农村，促进了农村居民对国债知识的了解，增强了对国债的认可度，提高了购买的积极性，拓宽了农村居民的投资渠道，为增加农民的财产性收入提供了帮助。
二、人民银行储蓄国债管理工作的制约因素
（一）职责界限模糊，执法依据不明晰
目前，我国储蓄国债管理工作以财政部和人民银行为主，财政部的职责主要体现在国债发行政策制定实施以及国库资金运用上，人民银行的职责主要体现在储蓄国债发行兑付工作具体组织实施以及对市场参与主体的监督管理上，但在实际工作中，虽然在国债发行文件中提到人民银行是储蓄国债的监管机构，但没有专门的法律明确规定人民银行国债管理的具体职责、权限和工作任务，模糊的法律职责界定制约了人民银行国债管理职能的发挥。同时，人民银行在履行国债管理职能时，一般依据国债发行相关文件对储蓄类国债承销机构的发行兑付业务进行监督管理，但依据文件的法律层次较低，且未明确具体罚则和操作标准，人民银行作为“银行的银行”，对承销机构储蓄国债业务管理却无法落到实处，严重影响了人民银行国债管理工作的严肃性和权威性。
（二）国债管理机制松散，制度缺位导致约束力不足
一是根据目前在国债监管工作中各职能部门的分工，人民银行负责管理商业银行等承销机构具体发行兑付业务，证监会负责证券市场和期货市场的管理，而财政部作为国债的发行机关对国债的发行和交易进行管理，各职能部门在国债管理中往往各自为政缺乏协调，一方面在国债发行流通过程中出现多头监管、重复管理现象，另一方面，又可能在部分领域产生监管真空地带，大大降低国债监管效能。二是储蓄国债监管制度不完善，对承销机构违规行为缺乏相应制约手段和处罚措施，人民银行对国债发行兑付监管过程中发现的违规问题职能以“责令整改”方式处理，制度刚性明显无法充分发挥。
（三）管理方式和手段滞后，降低国债监管质效
储蓄国债的发行由各承销机构进行承购包销，整个发行过程都由各商业银行直接承办，这一发行方式决定其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行计划、数额分配、销售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过同级商业银行报送的发行周报了解辖区国债发行情况，对发行任务、销售情况的掌握相对滞后，对国债的具体销售过程难以直接介入和实时监督，人民银行的管理方式仍然停留在实地检查和审核报表等为主的事后监管模式，不能实现动态实时管理。同时，相关文件规定国债承销机构应及时向同级人民银行报送发行任务、发行进度及销售情况等数据，但在实际工作中，由于缺乏有效约束机制、承销机构系统内数据报送时间不一致等原因，使得报送数据准确性低、时效性差，导致人民银行监督效能不能充分发挥。
（四）管理力量薄弱，监督检查难以及时开展
国债管理是一项专业性很强的工作，需要专门的监管队伍及丰富的知识储备。但在实际工作中，由于人员紧缺很多基层行无法实现国债管理人员足额配备，即使有专职国债管理人员，日常国债发行组织和数据报送工作也占据了很大的工作量，开展现场检查工作具有一定难度，检查方式主要停留在简单的查对账表上，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率难以满足监管的需求。而真正实施储蓄国债监管工作，现场检查是必不可少的环节，国债超发、科目使用、二次买卖合规性的监管，只能通过现场检查的方式开展，人员瓶颈导致国债监管工作无法进一步深入。 三、人民银行储蓄国债管理途径探析
国债是连接财政政策和货币政策的最佳结合点，人民银行在制定和执行货币政策方面具有天然的职责与信息优势，尤其是在存贷基准利率制定、金融市场交易行为和交易价格的管理等方面的优势尤为突出。长期以来，财政部和人民银行在国债管理工作中，各司其职、协调配合，形成比较稳定的协调机制，人民银行积极参与储蓄国债管理有助于提高储蓄国债发行工作水平，也有利于避免因储蓄利率变动导致储蓄国债发行政策决策脱节带来的发行风险。因此，在储蓄国债管理中，应充分发挥人民银行的作用，通过强化发行兑付管理，更好地推进储蓄国债市场发展。
（一）准入退出机制建设
进一步加强承销团成员审查、确定代销资格、规范发行兑付流程，严格相关报表报送时间及流程规定，强化承销机构综合评价机制，利用在金融机构监管中的天然优势，及时掌握代销机构的整体运营情况，配合财政部门做好承销团成员的准入、审批和组建，提升国债发行兑付效率。
（二）产品设计管理
作为中央银行，人民银行拥有对于整个金融市场独特的信息优势，人民银行制定的各项货币政策会对市场利率产生较大影响，而储蓄国债利率是市场利率的组成部分之一。人民银行国库部门和其他部门相互配合，不仅可以科学设计国债利率定价，也可以为整个国债发行方案设计、发行规模及发行频率等提供准确的参考。
（三）规范国债核算手续
人民银行国库部门可以充分利用法律人民银行的提供支付结算服务和协调解决清算事项等职责，会同相关部门依法制定承销机构会计核算规范并监督其执行情况，推动不同承销机构国债核算手续的统一以及国债管理信息的共享；通过现代化支付系统充分了解承销机构资金运转情况，防范和化解各承销机构的资金清算风险和债权登记托管系统中存在“国债挪用”等风险隐患，为储蓄国债的顺利发行提供技术保障。
（四）现场监管
在储蓄国债的销售中，承销机构虽承担一定的社会责任，但作为以追求利润最大化为经营目标的金融企业，承销机构违规操作行为客观存在。人民银行对商业银行等承销机构的监督管理，具有天然的优势和成熟的体系，手段多、范围广、时效性强，有利于促进代销机构合规销售，维护国债信誉。
（五）金融市场风险管理
而国债市场是金融市场的组成部分，维护金融稳定是人民银行的重要职责之一，人民银行强化对储蓄国债的监管，有利于金融稳定、社会稳定以及国债市场健康发展；对于金融机构突发各类风险，人民银行在保障国债投资人的相关权益方面作用不可或缺。
四、进一步提升人民银行储蓄类国债管理效能的对策建议
（一）完善法律制度体系，制定国债监管细则
对现有法律体系进行补充完善细化，建议由财政部、人民银行联合出台国债发行、兑付核算操作规程及违规行为处罚办法等，对国债发行和兑付的各项操作进行具体、明确的规定，增强管理措施和处理手段的威慑力，提高国债管理的权威性。
（二）健全国债管理机制，明确部门职能定位
通过行政法规等形式完善国债市场管理办法，明确界定各管理职能部门的具体职责权限，避免交叉管理或重复管理；建立健全储蓄国债管理部门联动机制，通过联席会议等形式，加强部门合作与信息共享，发挥各自管理优势，形成管理合力，共同促进国债市场健康发展。
（三）创新管理手段，提高国债管理效率
人民银行应充分利用现代化支付系统和国债信息管理系统，积极构建国债实时监控网络，对国债发行、兑付、债权记录以及资金清算的全过程进行实时监控、动态反映和风险预警，在发行条件、规模、频率等方面为财政部门提供有价值的数据参考；建立健全市场准入推出机制，强化对代销机构的日常管理，杜绝超卖、惜售、兑付不及时、服务不到位等现象。
（四）加大监管力度，规范承销机构代理行为
加大监管力度，建立非现场监督和现场检查相结合的监管模式，定期或不定期开展现场检查，避免违规操作行为；加强非现场监督，建立信息报备制度，完善商业银行综合评价机制，将国债管理作为重要子项开展综合评价，实施承销机构分级管理，进一步提升承销机构国债发行兑付水平。