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【摘要】目前，资金短缺是保障性住房建设的最大障碍，本文通过对大连市利用住房公积金贷款直接承建保障性住房工作的介绍和分析，为破解当前保障性住房建设难题提供新的思路。
【关键词】住房公积金 保障性住房
解决好城镇居民的住房问题，尤其是中低收入群众的住房保障问题，是一项长期而艰巨的任务，需要持续不懈的努力。在计划经济体制下，城镇居民的住房供应全部由国家包揽下来，由于财政资金紧张，导致住房供应长期不足，城镇居民的住房条件十分困难。从20世纪90年代我国实行城镇住房制度改革以来，住房分配货币化取代了原有的福利分房制度，建立起适应社会主义市场经济体制要求的住房供应体系，住房建设快速发展，居民住房条件明显改善。但随着住房过度市场化，房价持续快速上涨，住房保障问题日益突出，特别是新就业职工、新毕业大学生以及进城务工人员等“夹心层”往往被排斥在现有住房体制之外，既买不起商品房，得不到保障性住房，形成了新的住房困难家庭。
为解决好中低收入群众住房问题，党中央、国务院及时作出大规模建设保障性安居工程的重大决策，明确提出“十二五”期间建设3600万套保障性住房的任务。由于保障性住房投资量大、占用周期长、收益率低，资金成为制约保障性住房发展的瓶颈。2010年，住建部等七部委开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点，为解决保障性住房建设资金问题提供了有效途径。但如何使用住房公积金贷款才能充分发挥其对保障性住房建设的支持作用，如何完善公租房融资政策才能真正建立起长期、稳定的建设资金来源，如何有效防范和化解贷款风险，都是当前亟待探索和解决的重要课题。大连是作为首批试点城市，在这些方面进行了有益的研究和探索，形成了一套全新的公共租赁住房的投资建设模式。
一、利用住房公积金贷款直接建设公租房
（一）投资建设主体
2011年，大连市承担3.5万套、135万平公租房建设任务，市政府采取市财政出资、开发企业配建及公积金中心承建等模式，安排公积金中心承担7800套、40万平方米公租房建设任务，预计投资额为17亿元。接受任务后，我们决定采用自主建设模式，出资成立大连市公共租赁住房投资管理有限公司（以下简称投资管理公司），公司法人和财务人员由中心直接委派，并通过招标方式选择国内具有丰富房地产代开发经验的专业公司作为项目管理团队，辅助进行项目建设。
投资管理公司主要负责项目实施过程中与政府部门、行业主管单位的沟通协调，办理各项开发建设手续；组织开展勘探、规划设计、工程建设监理单位招标及工程管理等工作；统一管理监督各参建单位；负责项目建设资金支付使用。
（二）项目运营模式
项目建设资金全部为住房公积金贷款投入。我们为该项目设计的贷款周期为7年，其中，建设期预计为1年半，出租期5年，最后半年为销售时间。通过收益测算，建设期贷款利息由贷款支付；出租期贷款利息由租金支付，公租房租金价格为同地段商品房租金价格的70%，公租房商业配套在补缴土地出让金后对外销售，用以提前清偿部分贷款本金，以减轻出租期贷款利息负担；5年出租期满后公租房可对外销售或由政府收购以回收贷款本金。
（三）项目运行成效
由中心直接建设公租房在我国尚属首次，经过一年的运行，我们认为，这种运作方式符合国家鼓励多种主体建设公租房的政策导向，并有助于缓解公租房建设资金紧张问题和确保住房公积金安全。
1.科学管理运作，确保贷款安全。一是可使用廉租住房补充资金弥补缺口，经过积极争取，市政府同意如一旦出现出租率不理想导致贷款偿付困难时，中心可使用从住房公积金增值收益中提取的廉租住房建设补充资金弥补缺口。二是公租房的所有权归中心所有，可有效实现贷款安全保障，防范贷款风险。三是由中心组建的投资管理公司，符合法人治理结构要求，运作规范，并采用市场化开发模式，有利于规范高效的使用贷款资金开展项目建设。
2.有效降低公租房建设融资成本。住房公积金贷款利率明显低于商业贷款，比同档次商业贷款利率低1.66%，项目融资成本因此得到显著降低，以泉水公租房项目贷款为例，每年可节省贷款利息2822万元，5年累计节省1.41亿元。同时，我们在发放贷款时，坚持按照工程建设进度、资金使用情况分批发放贷款，减少了投资管理公司账户贷款资金闲置时间，大大减轻了利息负担，经估算，1.5年建设期内可节省贷款利息1600多万元。
3.有利于公租房建设的持续发展。由于公租房是公益产品，租金低廉，投资回报率低，开发企业不愿意投资建设，而单靠政府财政性资金投入，又无法满足资金需要，公租房建设难以持续。尝试由中心直接建设公租房，较好的解决了公租房建设主体缺失和融资难等问题，分担了政府公租房建设压力，促进了公租房建设的可持续发展。
4.有利于实现住房公积金缴存职工的平等权益。大连中心承建的公租房，将优先出租给缴存住房公积金的中低收入职工。对这部分群体来说，现阶段购买商品房存在一定困难，因此无法享受住房公积金贷款优惠政策。但他们可以租住利用住房公积金建设的公租房，获得低租金优惠，从而享受到与贷款职工相当的住房公积金权益。
二、关于完善公租房融资政策的建议
（一）实行租售并举，保证贷款资金安全回收
根据国家现行政策，公租房只租不售。由于公租房租金水平比市场价格要低三分之一左右，通常需要20到30年时间才能收回投资成本，按照公租房目前的租金收益水平，仅能支付贷款利息，本金须靠公租房销售回款或财政资金回购偿还。而采取财政资金回购的方法，需依赖地方政府的偿债能力，其风险不容忽视。我们在开展泉水公租房项目建设之初，经过积极协调，争取到市政府同意泉水公租房项目可以销售以回收贷款本金的政策。但对国内绝大多数公租房项目来说，如果坚持只租不售的一刀切政策，将影响公租房贷款回收及可持续发展。因此，建议实行租售并举政策，对政府财政资金投资建设的公租房实行只租不售，对贷款（包括公积金贷款和商业性贷款）支持建设的公租房，允许出租一定期限后进行销售，回笼资金用于偿还前期建设贷款，既实现公租房贷款安全回收，又可将收回资金用于新项目建设，实现资金良性循环。
（二）改革住房公积金管理体制，完善保障性住房建设资金保障体系
从大连实践看，建设资金短缺仍是制约公租房大规模建设的最重要因素。2011年，大连市公租房建设投资需求约55亿元，全市财政计划投入资金仅10亿元；商业性贷款受逐利性目标驱使，不愿投向公租房，因此公积金贷款需求激增。去年，大连中心安排贷款计划30多亿元，除支持自建公租房项目外，还支持了区级公租房项目，但远远不能满足贷款需求，东部沿海城市情况与大连类似。从发达国家的经验看，不管采用何种住房政策都离不开住房金融支持，住房金融特别是住房政策性金融是解决城镇住房保障的重要政策工具，我国当前处于城镇化、市场化和国际化转型期，住房保障任务艰巨，需要大量长期、稳定的资金支持。
面对日益增长的保障性住房融资需求，建立符合国情的保障性住房建设融资机制势在必行。从我国国情出发，可建立以住房公积金为基础的保障性住房金融体系，赋予住房公积金以政策性金融功能。此外，除现行的强制性住房公积金缴存外，还应创新金融产品，鼓励自愿缴存，引导城镇个体工商户、自由职业者等人员参加住房公积金制度，提高其住房消费能力；对支付能力较弱者，设计与公租房、经适房挂钩的产品，在同等条件下，参与住房公积金缴存者有优先享受保障性住房的权利，从而扩大住房公积金的资金来源，为保障性住房建设提供更多低成本资金支持。
【关键词】住房公积金 保障性住房
解决好城镇居民的住房问题，尤其是中低收入群众的住房保障问题，是一项长期而艰巨的任务，需要持续不懈的努力。在计划经济体制下，城镇居民的住房供应全部由国家包揽下来，由于财政资金紧张，导致住房供应长期不足，城镇居民的住房条件十分困难。从20世纪90年代我国实行城镇住房制度改革以来，住房分配货币化取代了原有的福利分房制度，建立起适应社会主义市场经济体制要求的住房供应体系，住房建设快速发展，居民住房条件明显改善。但随着住房过度市场化，房价持续快速上涨，住房保障问题日益突出，特别是新就业职工、新毕业大学生以及进城务工人员等“夹心层”往往被排斥在现有住房体制之外，既买不起商品房，得不到保障性住房，形成了新的住房困难家庭。
为解决好中低收入群众住房问题，党中央、国务院及时作出大规模建设保障性安居工程的重大决策，明确提出“十二五”期间建设3600万套保障性住房的任务。由于保障性住房投资量大、占用周期长、收益率低，资金成为制约保障性住房发展的瓶颈。2010年，住建部等七部委开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点，为解决保障性住房建设资金问题提供了有效途径。但如何使用住房公积金贷款才能充分发挥其对保障性住房建设的支持作用，如何完善公租房融资政策才能真正建立起长期、稳定的建设资金来源，如何有效防范和化解贷款风险，都是当前亟待探索和解决的重要课题。大连是作为首批试点城市，在这些方面进行了有益的研究和探索，形成了一套全新的公共租赁住房的投资建设模式。
一、利用住房公积金贷款直接建设公租房
（一）投资建设主体
2011年，大连市承担3.5万套、135万平公租房建设任务，市政府采取市财政出资、开发企业配建及公积金中心承建等模式，安排公积金中心承担7800套、40万平方米公租房建设任务，预计投资额为17亿元。接受任务后，我们决定采用自主建设模式，出资成立大连市公共租赁住房投资管理有限公司（以下简称投资管理公司），公司法人和财务人员由中心直接委派，并通过招标方式选择国内具有丰富房地产代开发经验的专业公司作为项目管理团队，辅助进行项目建设。
投资管理公司主要负责项目实施过程中与政府部门、行业主管单位的沟通协调，办理各项开发建设手续；组织开展勘探、规划设计、工程建设监理单位招标及工程管理等工作；统一管理监督各参建单位；负责项目建设资金支付使用。
（二）项目运营模式
项目建设资金全部为住房公积金贷款投入。我们为该项目设计的贷款周期为7年，其中，建设期预计为1年半，出租期5年，最后半年为销售时间。通过收益测算，建设期贷款利息由贷款支付；出租期贷款利息由租金支付，公租房租金价格为同地段商品房租金价格的70%，公租房商业配套在补缴土地出让金后对外销售，用以提前清偿部分贷款本金，以减轻出租期贷款利息负担；5年出租期满后公租房可对外销售或由政府收购以回收贷款本金。
（三）项目运行成效
由中心直接建设公租房在我国尚属首次，经过一年的运行，我们认为，这种运作方式符合国家鼓励多种主体建设公租房的政策导向，并有助于缓解公租房建设资金紧张问题和确保住房公积金安全。
1.科学管理运作，确保贷款安全。一是可使用廉租住房补充资金弥补缺口，经过积极争取，市政府同意如一旦出现出租率不理想导致贷款偿付困难时，中心可使用从住房公积金增值收益中提取的廉租住房建设补充资金弥补缺口。二是公租房的所有权归中心所有，可有效实现贷款安全保障，防范贷款风险。三是由中心组建的投资管理公司，符合法人治理结构要求，运作规范，并采用市场化开发模式，有利于规范高效的使用贷款资金开展项目建设。
2.有效降低公租房建设融资成本。住房公积金贷款利率明显低于商业贷款，比同档次商业贷款利率低1.66%，项目融资成本因此得到显著降低，以泉水公租房项目贷款为例，每年可节省贷款利息2822万元，5年累计节省1.41亿元。同时，我们在发放贷款时，坚持按照工程建设进度、资金使用情况分批发放贷款，减少了投资管理公司账户贷款资金闲置时间，大大减轻了利息负担，经估算，1.5年建设期内可节省贷款利息1600多万元。
3.有利于公租房建设的持续发展。由于公租房是公益产品，租金低廉，投资回报率低，开发企业不愿意投资建设，而单靠政府财政性资金投入，又无法满足资金需要，公租房建设难以持续。尝试由中心直接建设公租房，较好的解决了公租房建设主体缺失和融资难等问题，分担了政府公租房建设压力，促进了公租房建设的可持续发展。
4.有利于实现住房公积金缴存职工的平等权益。大连中心承建的公租房，将优先出租给缴存住房公积金的中低收入职工。对这部分群体来说，现阶段购买商品房存在一定困难，因此无法享受住房公积金贷款优惠政策。但他们可以租住利用住房公积金建设的公租房，获得低租金优惠，从而享受到与贷款职工相当的住房公积金权益。
二、关于完善公租房融资政策的建议
（一）实行租售并举，保证贷款资金安全回收
根据国家现行政策，公租房只租不售。由于公租房租金水平比市场价格要低三分之一左右，通常需要20到30年时间才能收回投资成本，按照公租房目前的租金收益水平，仅能支付贷款利息，本金须靠公租房销售回款或财政资金回购偿还。而采取财政资金回购的方法，需依赖地方政府的偿债能力，其风险不容忽视。我们在开展泉水公租房项目建设之初，经过积极协调，争取到市政府同意泉水公租房项目可以销售以回收贷款本金的政策。但对国内绝大多数公租房项目来说，如果坚持只租不售的一刀切政策，将影响公租房贷款回收及可持续发展。因此，建议实行租售并举政策，对政府财政资金投资建设的公租房实行只租不售，对贷款（包括公积金贷款和商业性贷款）支持建设的公租房，允许出租一定期限后进行销售，回笼资金用于偿还前期建设贷款，既实现公租房贷款安全回收，又可将收回资金用于新项目建设，实现资金良性循环。
（二）改革住房公积金管理体制，完善保障性住房建设资金保障体系
从大连实践看，建设资金短缺仍是制约公租房大规模建设的最重要因素。2011年，大连市公租房建设投资需求约55亿元，全市财政计划投入资金仅10亿元；商业性贷款受逐利性目标驱使，不愿投向公租房，因此公积金贷款需求激增。去年，大连中心安排贷款计划30多亿元，除支持自建公租房项目外，还支持了区级公租房项目，但远远不能满足贷款需求，东部沿海城市情况与大连类似。从发达国家的经验看，不管采用何种住房政策都离不开住房金融支持，住房金融特别是住房政策性金融是解决城镇住房保障的重要政策工具，我国当前处于城镇化、市场化和国际化转型期，住房保障任务艰巨，需要大量长期、稳定的资金支持。
面对日益增长的保障性住房融资需求，建立符合国情的保障性住房建设融资机制势在必行。从我国国情出发，可建立以住房公积金为基础的保障性住房金融体系，赋予住房公积金以政策性金融功能。此外，除现行的强制性住房公积金缴存外，还应创新金融产品，鼓励自愿缴存，引导城镇个体工商户、自由职业者等人员参加住房公积金制度，提高其住房消费能力；对支付能力较弱者，设计与公租房、经适房挂钩的产品，在同等条件下，参与住房公积金缴存者有优先享受保障性住房的权利，从而扩大住房公积金的资金来源，为保障性住房建设提供更多低成本资金支持。