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规定议员具有言论免责权,莫不在于鼓励并保障议员勇于发表政治意见,表达民意,并借以形成国会的意志及意见,但并不是说该权力可以不受限制。
议员或代表拥有言论免责权,可以溯源到英国1688年的《权利法案》,该法案第九条规定“议员在议会内的演讲、辩论或其程序不得在任何法院之中,或议会外之任何场所,予以弹劾或追诉。”在18世纪末立宪政体兴起之后,言论免责权广为西方国家宪法所采纳。
本来在民主宪政国家,公民享有人身自由和言论自由。各国宪法复又规定议员享有言论免责权,究其原因,莫不在于鼓励并保障议员勇于发表政治意见,表达民意,并借以形成国会的意志及意见,进而可以促使影响一个(立法)政策的形成。所以,议员言论免责权具有重要的理论和实践价值。
可以说议员的言论免责权是维持议会独立性及其尊严,保证其地位,维护议员人格,确保其意志、精神独立,不受任何人干涉与控制的基本条件与手段;亦是发扬民主,防止多数压制,充分调动每一个议员主动性、积极性,促使其能真正代表并表达民意,最大限度地发挥作用的法律调整机制和维护其内心安宁与人身安全的法律措施。言论免责权是各国宪法和法律确立的议员执行职务上的司法保障,也是建立议会民主制度不可缺少的前提,是政治民主在代议制中的鲜明体现和具体运用。
但是,议会是宪法所设置的机构,议员的言论免责权是宪法赋予议员完成其职责的一种保障,其行使自然要受到宪法的约束,而不是“无限制”可言。如果议员言论构成对宪法所规定的社会秩序的侵犯以及对宪法所保障的公民基本权利构成侵害,就超出了言论免责权的界限。从宪法条文来看,大多宪法规定的是“不受法律追究”,或“在院外不受追究”,而不是免除其所有的责任。另外,如果议员利用免责权破坏宪法所要建立和维护的社会基本秩序、侵犯个人的基本权利,这与免责权保障议员能履行职责的宗旨不符。所以,言论免责权不是不受任何限制的特权。正如有学者所言,言论免责权不保护议员的犯罪行为或者与其立法责任无关的其他行为。议员言论免责权绝不是使议员发言不服任何节制、任何规律,而是有其限制的。任何现存的特权都是依证据的特权,它不会导致绝对地豁免任何指控。
言论免责权的“场所”限制
议员的言论免责权有无场所的限制?议员是不是在任何地方的言论都会受到“言论免责权”的保护?从大多数国家的宪法规定来看,仅规定“在院内”的言论可以不受追究。正确理解、解释“在院内”二个字的含义,对于言论免责权的场所界限就显得十分重要。从字面上来看,“在院内”是指在议院的建筑物之内,因此,凡在议院围墙之内的言论,均无须负责,不管其与执行职务是否有关。凡是在议院围墙之外的言论,均须负责,不管其与执行职务是否有关。一种解释为,“在院内”是指在院内为执行职务所做的行为,因此,即使在议院建筑物之内,如其言论与职务无关,也需负责。一种解释为,“在院内”乃指执行职务之意,因此,不管其言论是否在议院建筑物之内,凡与执行职务有关的,均得享受言论免责特权。议员言论免责权不仅仅局限在议院四面墙内,它能适用到在议院外履行立法机关职责的场合。笔者认为,宪法规定言论免责权的目的就在于排除外界对议员的威胁与干涉,使其尽职尽责、毫无顾忌。所以“在院内”不宜定义为一个场所的概念,而应该当作一个履行职务的意思,即参加议会大会、委员会或其他的正式集会,执行议员职务的行为,但不以在议会内开会为限,如在议院之外,参加议会所举行的集会或听证会或各种调查活动而进行的发言、讨论、表决等,也同样受到保障。相反,议员在议院围墙之内所做的与执行职务无关的行为,则不能免其责任,如在议院走廊内或休息室与私人所作的交谈。
言论免责权不能
侵犯他人名誉
议员言论的内容是否可以允许有侮辱和诽谤的内容?学界主要有“绝对保障”和“相对保障”两说。
绝对保障就是认为议员滥用言论自由致侵害他人的权利时,如名誉、名声,也可以免其责任。如美国的1787年宪法第一条第六项规定,“两院议员不得因其在该院发表之讲话及辩论言词而在议会外遭到质问”。1831年比利时宪法规定“两院议员行使职权,不得因发表意见及投票,而致被提起控诉或遭搜查”。1887年荷兰宪法规定“国会议员在会议上的发言或在国会内以文书表示之意见,概不受司法程序之控告”。1946年法国宪法则更是规定,“两院议员不得因其执行职务时所发表的言论或投票,而致被追诉、搜查、逮捕、拘留或审判”。1919年的德国宪法则规定,“凡联邦国会,或邦议会,及其所属之各委员会,在公开议事中所为之言论,记录及正确报告,概不发生责任问题”。这些国家的宪法都是关于绝对保障的规定。就持绝对保障的观点来看,认为宪法给予议员此种特权保障,其目的不在于维护议员本身的利益,也不在于对个人的故意放纵,而是为了公众的利益,为了维护人民的权利,使其代表能够因此种保障而善尽其责。就民主政治尊重个人人格要求来说,如果议员滥用此种特权,侵害私人人格的尊严而可以免责,就此制度说,固属无辜,值得同情。但是如果因此而放弃绝对保障,则影响所及,显然不是一个人或者是少数人的利益,而是代议制度功能的削弱,民主政治进步的障碍,以及整个国家人民的全体利益。
对言论免责权实行相对保障制度的国家,最早见于西德1949年的基本法第四十六条第一项。该条款规定,国会议员的免责权的例外,适于犯有诽谤罪的情事。两德合并后新修订的德国基本法第四十六条第一款同样规定,“议员不得因其在联邦议会投票或发言,对之采取法律或惩戒行为,亦不对联邦议会以外负责。但诽谤不在此限”。从相对保障之观点来看,维护个人尊严,是民主政治的重要精神之一,而在代议政体之下,所以要赋予议员言论免责的特权,其目的在于以排除外部的干涉,免除其内在恐惧干涉的障碍,使其能够畅尽言责,宣达民意。基于这个前提,议员如果因为执行职务在议会发言的事实,而涉及诽谤伤害到私人名誉尊严,则在民主政体之下,个人究竟是失之者少,获之者多,受害人对此自然需要容忍,以小害而易大利。不过议员的这个特权,是以使议员善尽言责为目的的特权,而非以诽谤为目的的特权。如果议员滥用免责权,在议院的发言与议事无关而侵害私人人格尊严,而仍不负责任,则不但国家与个人两受其害,而且也显非所以设定其言论免责特权的本意。所以从这个角度来看,对议员言论免责权采取相对保障主义,而以与议事有关之不法言论为限。不能说没有道理。
现代国家大都标榜民主实行法治,政权存在的基本目的在于保障公民的人权。人权理论认为,个人的权利既不是社会赠与的也不是政府赠与的,它们是天赋和固有的。个人的权利不受专制统治者的侵犯,而且也不受人民和他们合法选举的代表的侵犯,即使他们的行为出于善良的愿望和为了公共利益也不允许。在法治原则下,当每个人的权利受到侵害时,都有权利去法庭获得相应的救济。所以当议员借口公共利益的需要而侵害个人权利,给个人的名誉造成损害时,保护受害者寻求救济权是法治国家理所当然的要求。对议员的言论免责权实行绝对保护,就会使个人权利请求救济的途径受阻,这无疑不利于人权保障。因而,在现代,对言论免责权采用相对保障说,既保障了法治原则的落实,又能够保障个人权利不受非法侵害。同时,这也符合世界范围内的大势所趋。像英国国会议员虽在国会内享有绝对言论免责权,但在院外特定部分之散播若发生诽谤问题,则不能免责;更为重要的是,英国1996年的诽谤法第十二条第一款明确规定“当议会人员的行为或议会程序有关的行为成为诽谤诉讼的争议问题时,相关人员可以就议会程序所涉及的事项放弃立法或法规对其提供的保护,而此种保护本来是可以就任何针对议会程序的、法院或议会外弹劾或质疑排除在外的。”美国宪法第一条第六项经由最高法院判例解释也已日渐倾向于相对保障。
议会本身对言论
免责权的限制
议会议员的言论权,是指对外能免除其他机关的“质问”。但是对院内而言,这种免责的条款和制度则不能适用。每个立法机关有权力决定它的程序规则,惩处不遵守秩序的成员,必要时甚至可以开除他们。可以说,虽然议员享有言论免责权,其发言在院外不受追究,但是其言论如果违反了议会本身的秩序规则,议会则可以按照其自身制定的议事规则进行处罚。这主要是为了防止议员滥用特权影响议会职能的发挥。各国议会的议事规则大都规定了议员在院内发言的纪律。
英国议会对议员发言的限制主要包括九项:(1)不可离开本题。(2)不可重复自己或他人的言词。(3)不可宣读书本及报纸或自己所作的言论。(4)不可对国王作不敬的言词。(5)不可干涉司法案件。(6)不可中伤国王、太子、两院议长、两院议员、行政及司法首长、友好国家的首领及国会议员。(7)不可发不敬(即不可作粗鄙谩骂下流)的言词。(8)不可对他人做人身攻击。(9)不可假借他人之口辱骂其他议员。
美国国会关于议员发言的约束及违规时的处理办法,参议院议事规则第十九条和众议院议事规则第十条加以规定。美国国会议员发言的约束如下:(1)不能粗暴无礼,不能作不必要的使人厌烦的言词。(2)不能离开议题转向其他议员用辱骂、伤害或无礼的言词做人身攻击。(3)应严格限制以所讨论的主题为范围。(4)不可任意辱骂、讥笑或诽谤他人。(5)议员批评政府应保持一般礼貌的风度。
日本国会众议院议事规则第一百三十二条到一百二十四条中,对议员发言也作了如下规定:(1)会议中不得朗读意见书或理由书,但为了引证或报告而朗读简单文书者不在此限。(2)发言不得涉及议题外或逾越其范围。(3)同一议员对同一议题,不得有超过二次的质疑。
一旦议员发言违反上述规定时,会受到议会本身的严格管制,即主席可以命令其停止发言,或令其向院会收回发言并向院会道歉;不服从主席命令时,主席可以报告院会派警卫强制其离开会场;违规议员离开后,院会讨论决定惩处办法。
议员言论可能受到
非公权力的约束
议员言论免责,系指议员言论不受法律追究,即指不受任何法律规定的处分,包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规、自治法规以及地方政府规章等一切法律形式。任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理议员在议会内的发言和表决;任何制定旨在追究议员在议会内的发言和表决的法律及其他规范性文件都是违宪的。对于其他非公权力的制裁,例如是否可以受到议员所在政党的“党纪”制裁,一种观点认为,议员言论不受法律追究并不包括不受其他纪律追究,政党有自己的纪律,党员必须服从政党组织的指示,若有违背,受党纪处分是应该的。另一种观点认为,不受法律追究包括不受纪律追究,特别是党纪的处分,言论免责权的基本精神是保护议员在议会上自由行使职权,若可以纪律追究议员的发言和表决,就违背了言论免责权的宪法精神。议员的言论免责权是针对“公权力的制裁”而言,亦即不受到法院惩戒罚甚至院外警察权力的制裁。党纪的制裁是否属于公权力的制裁是一个非常复杂的问题。
私人团体,其会员若为议员,对于其在议院内的言行加以约束,也与该项特权无关。总之,基于本人自愿而产生的私契约关系而生的责任,不在免责权之列。
(作者系厦门大学法学院博士研究生)
议员或代表拥有言论免责权,可以溯源到英国1688年的《权利法案》,该法案第九条规定“议员在议会内的演讲、辩论或其程序不得在任何法院之中,或议会外之任何场所,予以弹劾或追诉。”在18世纪末立宪政体兴起之后,言论免责权广为西方国家宪法所采纳。
本来在民主宪政国家,公民享有人身自由和言论自由。各国宪法复又规定议员享有言论免责权,究其原因,莫不在于鼓励并保障议员勇于发表政治意见,表达民意,并借以形成国会的意志及意见,进而可以促使影响一个(立法)政策的形成。所以,议员言论免责权具有重要的理论和实践价值。
可以说议员的言论免责权是维持议会独立性及其尊严,保证其地位,维护议员人格,确保其意志、精神独立,不受任何人干涉与控制的基本条件与手段;亦是发扬民主,防止多数压制,充分调动每一个议员主动性、积极性,促使其能真正代表并表达民意,最大限度地发挥作用的法律调整机制和维护其内心安宁与人身安全的法律措施。言论免责权是各国宪法和法律确立的议员执行职务上的司法保障,也是建立议会民主制度不可缺少的前提,是政治民主在代议制中的鲜明体现和具体运用。
但是,议会是宪法所设置的机构,议员的言论免责权是宪法赋予议员完成其职责的一种保障,其行使自然要受到宪法的约束,而不是“无限制”可言。如果议员言论构成对宪法所规定的社会秩序的侵犯以及对宪法所保障的公民基本权利构成侵害,就超出了言论免责权的界限。从宪法条文来看,大多宪法规定的是“不受法律追究”,或“在院外不受追究”,而不是免除其所有的责任。另外,如果议员利用免责权破坏宪法所要建立和维护的社会基本秩序、侵犯个人的基本权利,这与免责权保障议员能履行职责的宗旨不符。所以,言论免责权不是不受任何限制的特权。正如有学者所言,言论免责权不保护议员的犯罪行为或者与其立法责任无关的其他行为。议员言论免责权绝不是使议员发言不服任何节制、任何规律,而是有其限制的。任何现存的特权都是依证据的特权,它不会导致绝对地豁免任何指控。
言论免责权的“场所”限制
议员的言论免责权有无场所的限制?议员是不是在任何地方的言论都会受到“言论免责权”的保护?从大多数国家的宪法规定来看,仅规定“在院内”的言论可以不受追究。正确理解、解释“在院内”二个字的含义,对于言论免责权的场所界限就显得十分重要。从字面上来看,“在院内”是指在议院的建筑物之内,因此,凡在议院围墙之内的言论,均无须负责,不管其与执行职务是否有关。凡是在议院围墙之外的言论,均须负责,不管其与执行职务是否有关。一种解释为,“在院内”是指在院内为执行职务所做的行为,因此,即使在议院建筑物之内,如其言论与职务无关,也需负责。一种解释为,“在院内”乃指执行职务之意,因此,不管其言论是否在议院建筑物之内,凡与执行职务有关的,均得享受言论免责特权。议员言论免责权不仅仅局限在议院四面墙内,它能适用到在议院外履行立法机关职责的场合。笔者认为,宪法规定言论免责权的目的就在于排除外界对议员的威胁与干涉,使其尽职尽责、毫无顾忌。所以“在院内”不宜定义为一个场所的概念,而应该当作一个履行职务的意思,即参加议会大会、委员会或其他的正式集会,执行议员职务的行为,但不以在议会内开会为限,如在议院之外,参加议会所举行的集会或听证会或各种调查活动而进行的发言、讨论、表决等,也同样受到保障。相反,议员在议院围墙之内所做的与执行职务无关的行为,则不能免其责任,如在议院走廊内或休息室与私人所作的交谈。
言论免责权不能
侵犯他人名誉
议员言论的内容是否可以允许有侮辱和诽谤的内容?学界主要有“绝对保障”和“相对保障”两说。
绝对保障就是认为议员滥用言论自由致侵害他人的权利时,如名誉、名声,也可以免其责任。如美国的1787年宪法第一条第六项规定,“两院议员不得因其在该院发表之讲话及辩论言词而在议会外遭到质问”。1831年比利时宪法规定“两院议员行使职权,不得因发表意见及投票,而致被提起控诉或遭搜查”。1887年荷兰宪法规定“国会议员在会议上的发言或在国会内以文书表示之意见,概不受司法程序之控告”。1946年法国宪法则更是规定,“两院议员不得因其执行职务时所发表的言论或投票,而致被追诉、搜查、逮捕、拘留或审判”。1919年的德国宪法则规定,“凡联邦国会,或邦议会,及其所属之各委员会,在公开议事中所为之言论,记录及正确报告,概不发生责任问题”。这些国家的宪法都是关于绝对保障的规定。就持绝对保障的观点来看,认为宪法给予议员此种特权保障,其目的不在于维护议员本身的利益,也不在于对个人的故意放纵,而是为了公众的利益,为了维护人民的权利,使其代表能够因此种保障而善尽其责。就民主政治尊重个人人格要求来说,如果议员滥用此种特权,侵害私人人格的尊严而可以免责,就此制度说,固属无辜,值得同情。但是如果因此而放弃绝对保障,则影响所及,显然不是一个人或者是少数人的利益,而是代议制度功能的削弱,民主政治进步的障碍,以及整个国家人民的全体利益。
对言论免责权实行相对保障制度的国家,最早见于西德1949年的基本法第四十六条第一项。该条款规定,国会议员的免责权的例外,适于犯有诽谤罪的情事。两德合并后新修订的德国基本法第四十六条第一款同样规定,“议员不得因其在联邦议会投票或发言,对之采取法律或惩戒行为,亦不对联邦议会以外负责。但诽谤不在此限”。从相对保障之观点来看,维护个人尊严,是民主政治的重要精神之一,而在代议政体之下,所以要赋予议员言论免责的特权,其目的在于以排除外部的干涉,免除其内在恐惧干涉的障碍,使其能够畅尽言责,宣达民意。基于这个前提,议员如果因为执行职务在议会发言的事实,而涉及诽谤伤害到私人名誉尊严,则在民主政体之下,个人究竟是失之者少,获之者多,受害人对此自然需要容忍,以小害而易大利。不过议员的这个特权,是以使议员善尽言责为目的的特权,而非以诽谤为目的的特权。如果议员滥用免责权,在议院的发言与议事无关而侵害私人人格尊严,而仍不负责任,则不但国家与个人两受其害,而且也显非所以设定其言论免责特权的本意。所以从这个角度来看,对议员言论免责权采取相对保障主义,而以与议事有关之不法言论为限。不能说没有道理。
现代国家大都标榜民主实行法治,政权存在的基本目的在于保障公民的人权。人权理论认为,个人的权利既不是社会赠与的也不是政府赠与的,它们是天赋和固有的。个人的权利不受专制统治者的侵犯,而且也不受人民和他们合法选举的代表的侵犯,即使他们的行为出于善良的愿望和为了公共利益也不允许。在法治原则下,当每个人的权利受到侵害时,都有权利去法庭获得相应的救济。所以当议员借口公共利益的需要而侵害个人权利,给个人的名誉造成损害时,保护受害者寻求救济权是法治国家理所当然的要求。对议员的言论免责权实行绝对保护,就会使个人权利请求救济的途径受阻,这无疑不利于人权保障。因而,在现代,对言论免责权采用相对保障说,既保障了法治原则的落实,又能够保障个人权利不受非法侵害。同时,这也符合世界范围内的大势所趋。像英国国会议员虽在国会内享有绝对言论免责权,但在院外特定部分之散播若发生诽谤问题,则不能免责;更为重要的是,英国1996年的诽谤法第十二条第一款明确规定“当议会人员的行为或议会程序有关的行为成为诽谤诉讼的争议问题时,相关人员可以就议会程序所涉及的事项放弃立法或法规对其提供的保护,而此种保护本来是可以就任何针对议会程序的、法院或议会外弹劾或质疑排除在外的。”美国宪法第一条第六项经由最高法院判例解释也已日渐倾向于相对保障。
议会本身对言论
免责权的限制
议会议员的言论权,是指对外能免除其他机关的“质问”。但是对院内而言,这种免责的条款和制度则不能适用。每个立法机关有权力决定它的程序规则,惩处不遵守秩序的成员,必要时甚至可以开除他们。可以说,虽然议员享有言论免责权,其发言在院外不受追究,但是其言论如果违反了议会本身的秩序规则,议会则可以按照其自身制定的议事规则进行处罚。这主要是为了防止议员滥用特权影响议会职能的发挥。各国议会的议事规则大都规定了议员在院内发言的纪律。
英国议会对议员发言的限制主要包括九项:(1)不可离开本题。(2)不可重复自己或他人的言词。(3)不可宣读书本及报纸或自己所作的言论。(4)不可对国王作不敬的言词。(5)不可干涉司法案件。(6)不可中伤国王、太子、两院议长、两院议员、行政及司法首长、友好国家的首领及国会议员。(7)不可发不敬(即不可作粗鄙谩骂下流)的言词。(8)不可对他人做人身攻击。(9)不可假借他人之口辱骂其他议员。
美国国会关于议员发言的约束及违规时的处理办法,参议院议事规则第十九条和众议院议事规则第十条加以规定。美国国会议员发言的约束如下:(1)不能粗暴无礼,不能作不必要的使人厌烦的言词。(2)不能离开议题转向其他议员用辱骂、伤害或无礼的言词做人身攻击。(3)应严格限制以所讨论的主题为范围。(4)不可任意辱骂、讥笑或诽谤他人。(5)议员批评政府应保持一般礼貌的风度。
日本国会众议院议事规则第一百三十二条到一百二十四条中,对议员发言也作了如下规定:(1)会议中不得朗读意见书或理由书,但为了引证或报告而朗读简单文书者不在此限。(2)发言不得涉及议题外或逾越其范围。(3)同一议员对同一议题,不得有超过二次的质疑。
一旦议员发言违反上述规定时,会受到议会本身的严格管制,即主席可以命令其停止发言,或令其向院会收回发言并向院会道歉;不服从主席命令时,主席可以报告院会派警卫强制其离开会场;违规议员离开后,院会讨论决定惩处办法。
议员言论可能受到
非公权力的约束
议员言论免责,系指议员言论不受法律追究,即指不受任何法律规定的处分,包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规、自治法规以及地方政府规章等一切法律形式。任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理议员在议会内的发言和表决;任何制定旨在追究议员在议会内的发言和表决的法律及其他规范性文件都是违宪的。对于其他非公权力的制裁,例如是否可以受到议员所在政党的“党纪”制裁,一种观点认为,议员言论不受法律追究并不包括不受其他纪律追究,政党有自己的纪律,党员必须服从政党组织的指示,若有违背,受党纪处分是应该的。另一种观点认为,不受法律追究包括不受纪律追究,特别是党纪的处分,言论免责权的基本精神是保护议员在议会上自由行使职权,若可以纪律追究议员的发言和表决,就违背了言论免责权的宪法精神。议员的言论免责权是针对“公权力的制裁”而言,亦即不受到法院惩戒罚甚至院外警察权力的制裁。党纪的制裁是否属于公权力的制裁是一个非常复杂的问题。
私人团体,其会员若为议员,对于其在议院内的言行加以约束,也与该项特权无关。总之,基于本人自愿而产生的私契约关系而生的责任,不在免责权之列。
(作者系厦门大学法学院博士研究生)