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【摘 要】 善治是国家治理现代化的重要标志，与社会主义核心价值观有很大的契合性。政府与公民对公共事务的合作管理是实现善治的“助推器”。基于公共受托责任产生的国家审计，应致力于推进善治进程，有效化解“塔西佗陷阱”产生的社会危害。社会信任危机源于政府层面和公民层面的信息不对称，对这两方面原因的分析显示，建立国家审计机关与公民的协同合作机制，使公民能够全过程参与国家审计，不仅能够极大地弱化政府与公民之间的“信任隔阂”，而且有助于推动社会的民主法治化进程。
【关键词】 国家审计； 公民参与； 善治； 全过程合作机制； 获得感
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）01-0146-04
一、引言
诚信是社会良性运行的道德基础。政府公信力是社会信用体系的核心。良好的政府公信力对市场经济的有效运行、社会管理效率的提高以及全社会信用体系的构建等诸多方面具有重要的意义[1]。习近平总书记2014年指出：“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价……当然我们没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决”[2]。这种“塔西佗陷阱”式信任危机的存在，主要基于两个方面的共同作用：首先，是政府治理层面公信力的流失；其次，是公民精神层面获得感的缺失。要走出“塔西佗陷阱”，建立依托于政府与公民相互信任之上的国家治理机制，就必须重构官民“信任纽带”，让政府与公民“拧成一股绳”，打造官民互信的“善治”政治生态制度体系。
2017年3月28日国务院办公厅发布了《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，在“全面加强政府自身建设”部分对审计署等国务院部门做出了总体工作部署：“强化督察问责……坚决治理政务失信”。彰显了政府在提升公信力方面的坚定决心，同时明确了审计机关在化解“政务失信”危机中的重要地位。
一般认为，现代民主国家良好运作的不可或缺的先决条件之一是存在一个审查、监督其经济活动的独立审计机构。一个国家拥有一个独立、能干、非政治化且公信力较强的国家审计机构，并以勤勉和专业的方式保护公共资金的支出和效益，已成为一种时代共识。因此，国家审计作为民主法治的产物和工具，在运作的全过程中就不能脱离公民的意愿，更不能没有公民的参与。
二、国家善治与公民参与国家审计全过程
国家治理走向还政于民的善治是国际发展趋势。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（U.N. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）在《何谓善治？》（What is Good Governance？）中提出了善治的八个主要特征：参与性、协商一致、公信力、透明、响应、有效率和效果、公平并包容、遵循法治[3]。善治的实质是国家权力向公民的回归，是民主法治的真正体现。善治的有效实现方式是政府与公民对公共事务的合作管理，善治的实现能够“破解”政府不再被信服的困境——“塔西佗陷阱”。当然，是否参与国家治理是公民的权利，但建立公民参与国家治理的协同合作机制是政府的义务，是保障公民微弱的呼声也能够被政府倾听的可能途径。
在审计全覆盖的工作导向之下，让公民在国家审计的全过程中起到作用，就等同于公民有机会以间接方式参与社会公共事务。在审计全程参与的过程中，公民不仅行使了监督权，同时对社会公共事务的知情权、参与权也将得到主张。公民参与国家审计的全过程能够最大限度促使政府由过度管制政府走向授權分权政府，从透明度受限政府走向透明度较高政府，从公信力不足政府走向公信力较强政府，以更高的行政效率、更多的公民支持，推动国家治理从“管治”走向“善治”。公民参与审计全过程与国家善治之间的辩证关系如图1所示。
三、国家审计机关与公民全过程合作的路径与机制
从人民中汲取治国理政的智慧和力量，可以增强人民群众精神层面的获得感，并最大程度化解政府与公民的“信任隔阂”。为了恰当、有序地发挥公民的参与作用，有必要在对我国公民参与审计路径进行全方位分析的基础上，突破现有参与模式的局限性，构建适合我国国情的、互动性强且具体的国家审计机关与公民的全过程合作机制。
（一）我国公民参与国家审计的路径分析
对我国公民参与国家审计的参与主体、参与方式、参与平台进行问题剖析，探寻原有参与路径的弊端所在，是构建“有机会”“有渠道”“有保障”的公民参与机制的重要前提。
1.公民参与国家审计的主体
公民参与国家审计的主体可以划分为两种类型：公民个体参与和公民团体参与[4]。所谓公民个体参与是指公民以个体形式参与国家审计；公民团体参与则是指公民以团体形式参与国家审计。公民参与团体又包括公民正式组织团体和公民非正式组织团体。
目前我国国家审计的公民参与无论是个体参与还是团体参与，均主要集中于专家学者、社会精英，参与受限的公民仅能以社会舆论方式发表意见，影响了国家审计的大众认可度，更阻碍了公平公正治国理念的真正实现。国家善治要求社会中的任何公民均能感受到不被排除在主流社会之外，但参与主体有“门槛”限制，让多元治理的治理理念难以真正践行。因此，有必要提供便利的参与条件，使包括基层群众、弱势群体在内的全体公民能够“有机会”参与到国家审计之中。
2.公民参与国家审计的方式
公民参与国家审计既为双方合作，必定有来自政府的引导，故而公民参与国家审计的方式主要分为两类：由政府引导的公民主动型参与和由政府引导的公民被动型参与。由政府引导的公民主动型参与方式包括审计长信箱、咨询委员会等；由政府引导的公民被动型参与方式包括听证会、座谈会等。
事实上，我国政府引导的公民参与方式无论是主动型还是被动型，总体都呈现出形式化、散乱化的状态，甚至出现人走政息的现象。浮于表面、流于形式的参与方式致使公民参与作用的发挥收效甚微，公民参与国家审计的方式不能系统化、固定化、长期化、便利化，导致了现有的公民参与方式缺乏全民认知度和认可度。因此，有必要设立统一且参与度较高的公民参与方式，让公民能够“有渠道”参与国家审计。 3.公民参与国家审计的平台
公民参与国家审计的平台主要可分为两种：线上参与平台和线下参与平台。线上参与平台主要指公民通过微博、微信、官方网站等虚拟渠道参与国家审计；线下参与平台则主要是指公民通过信件或面对面沟通等实体渠道参与国家审计。
我国当前网络环境复杂，即使国家审计机关有意请公民参与相关项目的审计，公民的参与信息却难以被搜集及整合；而公民参与审计的线下平台又一直匮乏。公民审计信息在逐级传递的过程被衰减甚至切断的风险也加大了公民线下参与国家审计的难度。参与人信息保密机制缺乏、参与成本较高等不利因素均抑制了公民参与审计的行为。因此，有必要建立健全公民线上、线下参与审计的实现机制，让公民“有保障”地参与国家审计。
（二）公民参与国家审计全过程的实现机制
我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”基于国家审计的专业性限制以及国家机密的保密性要求，由公民直接主导进行国家审计不切实际。但公民参与国家审计，实现对国家审计事项的事前指引、事中监督、事后问责，对于遏制不良舆论环境，满足公民参政议政需要，乃至推动国家善治意义重大。
1.对审计事项的事前指引：审计项目选择
让公民及早参与审计工作，协助审计机关进行审计项目选择，可以实现公民参与对审计的事前指引职能。我国《审计准则》第二十八条规定，审计机关初步选择审计项目应当关注“群众举报、公众关注”的事项，鉴于我国政府公信力呈现出从中央到地方逐级差序递减的信任格局，可以首先着手建立线下实体的审计“申诉受理中心”，以扩大基层审计参与人的受众范围，为基层审计参与人提供便利的参与条件。例如，韩国审计监察院开设了三个线下实体申诉中心接受公民的审计请求，在政府部门受理的审计请求中，64%的请求得到了回应，并产生了相应的审计成果[5]。借鉴国外的经验做法，在我国，建立线下的基层审计申诉受理中心是可行且必要的。
为预防公民的审计请求在自下而上的传递过程中“夭折”，同时避免违规越级申诉所导致的社会冲突，搭建线上的审计请求受理平台也已经刻不容缓。审计机关应按照2017年《政府工作报告》中关于“加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台”的工作部署，打通从地方到中央的审计诉求传递渠道，建立全国统一的线上“审计申请平台”，以接受因线下审计申请受阻而無法表达的，来自完全民事行为能力人的审计请求，并对该平台的功能进行综合性扩展，为公民的后续参与提供技术支持。
线上平台、线下平台协调配合对审计请求进行汇集整合，能使公民的集聚效用以最恰当的方式表现出来，避免矛盾激化。各地区“申诉受理中心”以及全国统一“审计申请平台”如果得到推广普及，作用将不仅局限于疏导公民的不满情绪，而且相关线索也可以为纪检、监察提供工作导向，最终实现公民参与的国家治理——“善治”。
2.对审计事项的事中监督：审计过程沟通
让公民参与到审计事项的进程中，与审计机关进行及时的沟通，并纠偏审计工作，可以实现公民参与对审计事项的事中监督职能。审计机关可以通过官方平台向社会公布拟审计的项目，并鼓励有意愿参与审计项目的公众参与人进入到审计程序，使参与人能够根据审计工作的进展提供审计线索或审计证据，并据此适时调整审计重点、完善审计内容，甚至修改审计程序。由于国家审计的类型包含财政审计、金融审计、国有企业审计、行政事业单位审计、固定资产投资审计、外资审计、政府绩效审计、经济责任审计等，不同类型的审计所适用的审计程序不尽相同，所以，有必要制定与各类型审计相匹配的公民参与策略，使来自公民的审计信息能够有针对性地推进审计工作的开展。
审计机关是行使监督权力的主体，对审计机关的“再监督”问题一直处在艰难的探索中，却又无法破解。2015年12月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出要加强对审计机关的再监督：“审计机关要坚持阳光法则，加大公开透明度，自觉接受人民监督。”[6]公民参与审计的过程，也就是审计机关实现自我公开“纳谏”的过程。公民对审计工作内容甚至是审计人员工作作风的及时“双纠偏”，将有力地提升国家审计的精准度与可信度，让审计机关的“权力”运行在公众的监督之下，实现公民对审计机关真正的再监督。
3.对审计事项的事后问责：审计结果跟踪
公民可以通过评价反馈以及舆论监督的方式推进审计结果的后续处理，实现公民参与对审计事项的事后问责职能。公民的审计事后参与主要指审计结果公告阶段的公民参与。以善治的视角，审计结果公告机制建立既然是意在增强政务公开的透明度，就应当注重双向沟通的效力与效果。所以，首先应按审计项目总量的一定比例同步设置各级审计机关对外发布审计公告的保底数，规范审计机关发布审计公告的时间，淡化审计公告的公文色彩，提高公告披露问题的充分性和透明度。其次，在审计公告发布的同时，可以采用网络问卷调查的形式，让公民对审计公告发表意见并进行满意度调查。公民对审计结果的评价反馈能够助推审计结果公告机制的优化。
审计的根本价值在于审计公告的运用与审计整改措施的落地，但我国审计机关并没有执法权，后续的相关处理需由纪检监察机关或司法机关来完成。审计部门的移送案件数量与被移送案件部门的立案数量之比（立案率）却远远低于社会预期[7]。在新媒体条件日益便利的情况下，可以借助互联网平台建立审计机关与纪检监察机关、司法机关的案件衔接系统，通过该系统对不予立案的移送案件做出公开说明，让公民的情绪反馈及焦点跟踪助推审计公告的高效利用。
在公民参与审计的全过程中，为保障信息资源在不同阶段能够流动，并被审计机关连续、高效地使用，需要政府提供集多种参与功能于一体的综合性服务平台支持。公民的参与将督促审计机关及被审计单位自省，并推动审计机关及相关政府部门将公民的意愿带入下一个工作循环，促使国家治理能力在这种良性循环中循序渐进地提升。国家审计机关与公民全过程合作的路径与机制如图2所示。
【关键词】 国家审计； 公民参与； 善治； 全过程合作机制； 获得感
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）01-0146-04
一、引言
诚信是社会良性运行的道德基础。政府公信力是社会信用体系的核心。良好的政府公信力对市场经济的有效运行、社会管理效率的提高以及全社会信用体系的构建等诸多方面具有重要的意义[1]。习近平总书记2014年指出：“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价……当然我们没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决”[2]。这种“塔西佗陷阱”式信任危机的存在，主要基于两个方面的共同作用：首先，是政府治理层面公信力的流失；其次，是公民精神层面获得感的缺失。要走出“塔西佗陷阱”，建立依托于政府与公民相互信任之上的国家治理机制，就必须重构官民“信任纽带”，让政府与公民“拧成一股绳”，打造官民互信的“善治”政治生态制度体系。
2017年3月28日国务院办公厅发布了《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，在“全面加强政府自身建设”部分对审计署等国务院部门做出了总体工作部署：“强化督察问责……坚决治理政务失信”。彰显了政府在提升公信力方面的坚定决心，同时明确了审计机关在化解“政务失信”危机中的重要地位。
一般认为，现代民主国家良好运作的不可或缺的先决条件之一是存在一个审查、监督其经济活动的独立审计机构。一个国家拥有一个独立、能干、非政治化且公信力较强的国家审计机构，并以勤勉和专业的方式保护公共资金的支出和效益，已成为一种时代共识。因此，国家审计作为民主法治的产物和工具，在运作的全过程中就不能脱离公民的意愿，更不能没有公民的参与。
二、国家善治与公民参与国家审计全过程
国家治理走向还政于民的善治是国际发展趋势。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（U.N. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）在《何谓善治？》（What is Good Governance？）中提出了善治的八个主要特征：参与性、协商一致、公信力、透明、响应、有效率和效果、公平并包容、遵循法治[3]。善治的实质是国家权力向公民的回归，是民主法治的真正体现。善治的有效实现方式是政府与公民对公共事务的合作管理，善治的实现能够“破解”政府不再被信服的困境——“塔西佗陷阱”。当然，是否参与国家治理是公民的权利，但建立公民参与国家治理的协同合作机制是政府的义务，是保障公民微弱的呼声也能够被政府倾听的可能途径。
在审计全覆盖的工作导向之下，让公民在国家审计的全过程中起到作用，就等同于公民有机会以间接方式参与社会公共事务。在审计全程参与的过程中，公民不仅行使了监督权，同时对社会公共事务的知情权、参与权也将得到主张。公民参与国家审计的全过程能够最大限度促使政府由过度管制政府走向授權分权政府，从透明度受限政府走向透明度较高政府，从公信力不足政府走向公信力较强政府，以更高的行政效率、更多的公民支持，推动国家治理从“管治”走向“善治”。公民参与审计全过程与国家善治之间的辩证关系如图1所示。
三、国家审计机关与公民全过程合作的路径与机制
从人民中汲取治国理政的智慧和力量，可以增强人民群众精神层面的获得感，并最大程度化解政府与公民的“信任隔阂”。为了恰当、有序地发挥公民的参与作用，有必要在对我国公民参与审计路径进行全方位分析的基础上，突破现有参与模式的局限性，构建适合我国国情的、互动性强且具体的国家审计机关与公民的全过程合作机制。
（一）我国公民参与国家审计的路径分析
对我国公民参与国家审计的参与主体、参与方式、参与平台进行问题剖析，探寻原有参与路径的弊端所在，是构建“有机会”“有渠道”“有保障”的公民参与机制的重要前提。
1.公民参与国家审计的主体
公民参与国家审计的主体可以划分为两种类型：公民个体参与和公民团体参与[4]。所谓公民个体参与是指公民以个体形式参与国家审计；公民团体参与则是指公民以团体形式参与国家审计。公民参与团体又包括公民正式组织团体和公民非正式组织团体。
目前我国国家审计的公民参与无论是个体参与还是团体参与，均主要集中于专家学者、社会精英，参与受限的公民仅能以社会舆论方式发表意见，影响了国家审计的大众认可度，更阻碍了公平公正治国理念的真正实现。国家善治要求社会中的任何公民均能感受到不被排除在主流社会之外，但参与主体有“门槛”限制，让多元治理的治理理念难以真正践行。因此，有必要提供便利的参与条件，使包括基层群众、弱势群体在内的全体公民能够“有机会”参与到国家审计之中。
2.公民参与国家审计的方式
公民参与国家审计既为双方合作，必定有来自政府的引导，故而公民参与国家审计的方式主要分为两类：由政府引导的公民主动型参与和由政府引导的公民被动型参与。由政府引导的公民主动型参与方式包括审计长信箱、咨询委员会等；由政府引导的公民被动型参与方式包括听证会、座谈会等。
事实上，我国政府引导的公民参与方式无论是主动型还是被动型，总体都呈现出形式化、散乱化的状态，甚至出现人走政息的现象。浮于表面、流于形式的参与方式致使公民参与作用的发挥收效甚微，公民参与国家审计的方式不能系统化、固定化、长期化、便利化，导致了现有的公民参与方式缺乏全民认知度和认可度。因此，有必要设立统一且参与度较高的公民参与方式，让公民能够“有渠道”参与国家审计。 3.公民参与国家审计的平台
公民参与国家审计的平台主要可分为两种：线上参与平台和线下参与平台。线上参与平台主要指公民通过微博、微信、官方网站等虚拟渠道参与国家审计；线下参与平台则主要是指公民通过信件或面对面沟通等实体渠道参与国家审计。
我国当前网络环境复杂，即使国家审计机关有意请公民参与相关项目的审计，公民的参与信息却难以被搜集及整合；而公民参与审计的线下平台又一直匮乏。公民审计信息在逐级传递的过程被衰减甚至切断的风险也加大了公民线下参与国家审计的难度。参与人信息保密机制缺乏、参与成本较高等不利因素均抑制了公民参与审计的行为。因此，有必要建立健全公民线上、线下参与审计的实现机制，让公民“有保障”地参与国家审计。
（二）公民参与国家审计全过程的实现机制
我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”基于国家审计的专业性限制以及国家机密的保密性要求，由公民直接主导进行国家审计不切实际。但公民参与国家审计，实现对国家审计事项的事前指引、事中监督、事后问责，对于遏制不良舆论环境，满足公民参政议政需要，乃至推动国家善治意义重大。
1.对审计事项的事前指引：审计项目选择
让公民及早参与审计工作，协助审计机关进行审计项目选择，可以实现公民参与对审计的事前指引职能。我国《审计准则》第二十八条规定，审计机关初步选择审计项目应当关注“群众举报、公众关注”的事项，鉴于我国政府公信力呈现出从中央到地方逐级差序递减的信任格局，可以首先着手建立线下实体的审计“申诉受理中心”，以扩大基层审计参与人的受众范围，为基层审计参与人提供便利的参与条件。例如，韩国审计监察院开设了三个线下实体申诉中心接受公民的审计请求，在政府部门受理的审计请求中，64%的请求得到了回应，并产生了相应的审计成果[5]。借鉴国外的经验做法，在我国，建立线下的基层审计申诉受理中心是可行且必要的。
为预防公民的审计请求在自下而上的传递过程中“夭折”，同时避免违规越级申诉所导致的社会冲突，搭建线上的审计请求受理平台也已经刻不容缓。审计机关应按照2017年《政府工作报告》中关于“加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台”的工作部署，打通从地方到中央的审计诉求传递渠道，建立全国统一的线上“审计申请平台”，以接受因线下审计申请受阻而無法表达的，来自完全民事行为能力人的审计请求，并对该平台的功能进行综合性扩展，为公民的后续参与提供技术支持。
线上平台、线下平台协调配合对审计请求进行汇集整合，能使公民的集聚效用以最恰当的方式表现出来，避免矛盾激化。各地区“申诉受理中心”以及全国统一“审计申请平台”如果得到推广普及，作用将不仅局限于疏导公民的不满情绪，而且相关线索也可以为纪检、监察提供工作导向，最终实现公民参与的国家治理——“善治”。
2.对审计事项的事中监督：审计过程沟通
让公民参与到审计事项的进程中，与审计机关进行及时的沟通，并纠偏审计工作，可以实现公民参与对审计事项的事中监督职能。审计机关可以通过官方平台向社会公布拟审计的项目，并鼓励有意愿参与审计项目的公众参与人进入到审计程序，使参与人能够根据审计工作的进展提供审计线索或审计证据，并据此适时调整审计重点、完善审计内容，甚至修改审计程序。由于国家审计的类型包含财政审计、金融审计、国有企业审计、行政事业单位审计、固定资产投资审计、外资审计、政府绩效审计、经济责任审计等，不同类型的审计所适用的审计程序不尽相同，所以，有必要制定与各类型审计相匹配的公民参与策略，使来自公民的审计信息能够有针对性地推进审计工作的开展。
审计机关是行使监督权力的主体，对审计机关的“再监督”问题一直处在艰难的探索中，却又无法破解。2015年12月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出要加强对审计机关的再监督：“审计机关要坚持阳光法则，加大公开透明度，自觉接受人民监督。”[6]公民参与审计的过程，也就是审计机关实现自我公开“纳谏”的过程。公民对审计工作内容甚至是审计人员工作作风的及时“双纠偏”，将有力地提升国家审计的精准度与可信度，让审计机关的“权力”运行在公众的监督之下，实现公民对审计机关真正的再监督。
3.对审计事项的事后问责：审计结果跟踪
公民可以通过评价反馈以及舆论监督的方式推进审计结果的后续处理，实现公民参与对审计事项的事后问责职能。公民的审计事后参与主要指审计结果公告阶段的公民参与。以善治的视角，审计结果公告机制建立既然是意在增强政务公开的透明度，就应当注重双向沟通的效力与效果。所以，首先应按审计项目总量的一定比例同步设置各级审计机关对外发布审计公告的保底数，规范审计机关发布审计公告的时间，淡化审计公告的公文色彩，提高公告披露问题的充分性和透明度。其次，在审计公告发布的同时，可以采用网络问卷调查的形式，让公民对审计公告发表意见并进行满意度调查。公民对审计结果的评价反馈能够助推审计结果公告机制的优化。
审计的根本价值在于审计公告的运用与审计整改措施的落地，但我国审计机关并没有执法权，后续的相关处理需由纪检监察机关或司法机关来完成。审计部门的移送案件数量与被移送案件部门的立案数量之比（立案率）却远远低于社会预期[7]。在新媒体条件日益便利的情况下，可以借助互联网平台建立审计机关与纪检监察机关、司法机关的案件衔接系统，通过该系统对不予立案的移送案件做出公开说明，让公民的情绪反馈及焦点跟踪助推审计公告的高效利用。
在公民参与审计的全过程中，为保障信息资源在不同阶段能够流动，并被审计机关连续、高效地使用，需要政府提供集多种参与功能于一体的综合性服务平台支持。公民的参与将督促审计机关及被审计单位自省，并推动审计机关及相关政府部门将公民的意愿带入下一个工作循环，促使国家治理能力在这种良性循环中循序渐进地提升。国家审计机关与公民全过程合作的路径与机制如图2所示。