论文部分内容阅读
摘要 公共企事业单位是介于政府机关与完全市场主体之间的一类特殊主体。公共企事业单位因其自身具有的公共性等因素而必须进行信息公开。公共企事业单位信息公开立法体例的改进和基本原则的确立是需要探讨的内容。
关键词 公共企事业单位 信息公开 市场主体
作者简介：陶品竹，北京市社会科学院法学所助理研究员，法学博士，研究方向：行政法学、信息法学。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-146-02
一、公共企事业单位概念的厘清
公共企事业单位这一术语是我国法律体系及法治实践所特有的。这一概念的产生是与我国将法人主体按照性质的不同区分为机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人相呼应的。本文所关注的信息公开法制领域的公共企事业单位是指依照法律法规、规章的规定，承担社会公共服务职能的企业及事业单位。
公共企事业单位的特点有三个：一是服务面向的公共性，公共企事业单位的职能就是向社会公众提供公共服务，他们的工作关系到千家万户，与经济社会发展紧密相连，与人民群众利益息息相关；二是资金来源的国有性，目前，这些单位大多都是国有单位或者依赖于国有资金的支持，与行政机关一样是人民群众用于生产公共产品的代理人；三是运作经营的自主性，这些单位毕竟不同于行政机关，他们拥有自主经营或自主运作的权利。①
根据性质不同，可以将公共企事业单位划分为承担公共服务的企业单位和承担公共服务的事业单位两大类。前者主要涵盖供水、供电、供气、供热、垃圾处理、污水处理、公共交通等领域，后者主要存在于教育、医疗卫生、计划生育等领域。
公共企事业单位的公共服务职能来源于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的授权。对于公共企业单位而言，这种授权通常以特许经营的方式出现。比如，2005年《深圳市公用事业特许经营条例》就通过地方立法的形式允许供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业实行特许经营。②对于公共事业单位而言，这种授权通常在该事业单位成立之初就因其所具有的成立目的的公益性和资金来源的财政性而存在了。比如，公立学校、公立医院的设立本身就是为了提供公共服务。
需要注意的是，前文中提到的公用事业与作为本文研究对象的公共企事业单位是具有明显区别的。“‘公用事业’一语源于英文‘public utilities’，一般是指通过固定网络设施为公众或不特定的多数人提供产品或传输服务的行业，包括供电、供气、供水、供热、铁路、城市公共交通、垃圾处理、污水处理等。”③由该定义可以看出，公用事业所覆盖的领域比公共企事业单位所覆盖的领域要小的多，大致只相当于公共企事业单位中的公共企业单位这一部分。
二、为什么必须要信息公开
首先，公共企事业单位信息公开是由公共企事业单位的自身性质所决定的。公共服务领域属于公域范畴，这就决定了进入该领域的公共企事业单位必须要在某种程度上让渡其属于完全市场主体的某些权利，比如对过高企业利润进行追逐的权利等。但这并不等于说公共企事业单位因其进入公共服务领域而只有损失没有利益。事实上，公共企事业单位在政策上享受着很多超市场主体的优惠待遇，比如税收的优惠、事实垄断地位的形成、国家补贴等等。正是因为在面向社会与市场的运营过程中受到了许多公权力的庇护，公共企事业单位无需在激烈的市场竞争中挣扎，具有天然的生存优势，可以说做的是稳赚不赔的买卖。除了享有政策优惠之外，公共企事业单位尤其是其中的公共事业单位在人事任免、财政支持等方面都与政府有着千丝万缕的联系，行政色彩浓厚。由此，公共企事业单位在其运营过程中必须将其所掌握的与民生相关的信息进行公开。
其次，公共企事业单位信息公开是由政府职能社会化、公用事业民营化的趋势所决定的。现代市场经济的发展使得政府职能有了社会化的倾向，许多传统上由政府承担的公共职能就不断交由作为第三方的社会主体承担。公共企事业单位就是这样的一种第三方主体。公共企事业单位因其承担了一部分政府职能而需要履行传统上由政府承担的信息公开义务。与此同时公共企事业单位在信息公开方面却又受到了另一个挑战，这就是公用事业的民营化趋势。公用事业民营化似乎是市场经济发展和政府职能社会化的必然结果，它为公共服务领域带来了竞争与活力，使得公共产品的价格更加合理。但是，需要警惕的是，公用事业民营化却可能成为公共企事业单位不履行信息公开义务的避风港。因为公用事业民营化使得民营资本进入公共服务领域，资本性质的改变会使企业借口保持商业秘密而规避信息公开。因此，在政府职能社会化、公用事业民营化的大趋势下，更需要从法律上明确公共企事业单位的信息公开义务，维护社会公共利益。
再次，公共企事业单位信息公开是为了解决各方主体之间的信息不对称问题。在公共企事业单位进入公共服务领域之后，由于公共企事业单位自身所具有的专业优势和对某方面公共资源的垄断，如果不强制其如实公开相关信息，则会造成其对信息的独占，使得无论是政府机关还是社会公众在该信息资源面前都处于弱势地位，造成政府与公共企事业单位、社会公众与公共企事业单位之间的信息不对称问题，严重损害公共利益和公民的知情权。比如，在各种类型的价格听证会中，听证代表和社会公众所获知的信息和数据都是拟涨价企业主动提供的，对于那些拟涨价企业未主动提供的信息和数据，公众如果想申请得到，在目前的信息公开法制环境下是无法得到有效支持的。只有进行充分的信息公开，才能够为各方主体间的对话和沟通创造良好的制度环境，使得各方主体的利益在博弈中达到平衡。
三、公共企事业单位信息公开的立法体例问题
目前，关于公共企事业单位信息公开的立法存在于以下三个层面。
第一，中央总体的立法规范。目前有关公共企事业单位信息公开的最高立法规范是《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第37条。2008年《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号，以下简称《意见》）也对公共企事业单位信息公开工作做了明确指示。此外，中央还有许多相关文件对公共企事业单位的信息公开工作做了部署和规范。
第二，部门规章及相关文件。按照《条例》及《意见》的规定，国务院各有关主管部门加快推进公共企事业单位信息公开，出台了一系列部门规章及相关文件。最早的部门规范当属2007年国家环保总局公布的《环境信息公开办法（试行）》。该规章除了规定政府的环境信息公开义务之外，还详细规定了企业的环境信息公开义务，如该规章第20条规定了对相关企业的强制性信息公开内容。此外，还有2008年住房与城乡建设部制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》、2009年国家人口计生委制定的《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法（试行）》、2010年卫生部制定的《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》、2010年教育部制定的《高等学校信息公开办法》等等。
第三，地方层面的立法规范。在此，地方层面的立法规范既包括地方性法规和地方规章，又包括地方制定的其他规范性文件。公共企事业单位信息公开的地方立法，实际上比中央层面的立法规范走的还要快些。迄今为止，已经有不少地方都制定了单行的公共企事业单位信息公开立法文本，与政府信息公开立法文本相并列。比如，《四川省公共企事业单位办事公开实施办法(试行)》、《亳州市公共企事业单位信息公开实施办法（试行）》、《南通市公共企事业单位信息公开实施办法》、《如皋市公共企事业单位信息公开实施办法》、《泰安市公共企事业单位信息公开规定（试行）》等等。
笔者认为，目前形成的这种三层立法体例格局在实施过程中暴露的一个突出问题是中央统一立法严重缺位，地方立法过于追求形式化。在中央立法方面，没有统一的公共企事业单位信息公开条例规范，对于哪些信息需要公开、公开的程序、公开的方式、监督与制约等问题都缺乏权威解释。在地方立法方面，统观目前各地关于公共企事业单位信息公开方面的立法规范，无论形式还是内容，都大同小异，过于追求地方立法规范的大而全、小而全，不分行业、不分领域、不分地域的规定比比皆是，往往一个地方制定的公共企事业单位信息公开规定完全可以直接套用在另外一个地方，无法体现地方立法的具体性、地域性和可操作性。由此，中央立法的缺位和地方立法的盲目就造成了实践中公共企事业单位信息公开往往受到局限。当务之急，应当是在总结地方立法经验的基础上，尽快制定统一的《公共企事业单位信息公开条例》，用单行行政法规的形式对公共企事业单位信息公开的内容、范围、程序、方式、救济等共性问题作出统一而权威的规定。至于公共企事业单位信息公开中的个性问题，比如各个不同行业主体的信息公开内容，则可仍由各相关主管部门进行细致规范。
四、公共企事业单位信息公开的基本原则
第一，公开为原则、不公开为例外。该原则要求公共企事业单位的绝大部分
信息都应当对外公开。判定的标准是是否与人民群众利益密切相关。从理论上讲，公共企事业单位在为社会提供公共服务过程中制作、获取的信息，只要是与人民群众利益密切相关的就都应当公开，比如收费价格制定及调整的依据、利润的分配等问题。根据是否与人民群众利益密切相关，笔者在此大致将公共企事业单位的信息划分为外部信息和内部信息两大类。外部信息是与人民群众利益密切相关、应当对外公布的信息；内部信息是与人民群众利益关联不大或者依法应当保密的信息。对于公共企事业单位而言，因其独特的公益服务属性，外部信息在总量上应当占据其单位信息的大部分，内部信息只占一少部分。公开为原则、不公开为例外这一基本原则，在许多规范性文件中已有体现。
第二，可分割性原则。可分割性原则又称可区分性原则，最早由美国《信息自由法》针对豁免公开条款而设置。该原则意味着“凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。”④这就是说，对于那些受到保密条款保护的信息，也应当再对其内容进行区分，该信息中凡是能够公开的内容都应当公开，而不能笼统地以涉密为由整体拒绝公开。在政府信息公开方面，《条例》第22条的规定体现了可分割性原则。“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”该条款是我们在政府信息公开立法方面取得的一大成绩，在未来的公共企事业单位信息公开立法上也应当继续坚持。
注释：
①中华人民共和国政府信息公开条例注解与配套．中国法制出版社．2008．42．
②深圳市公用事业特许经营条例.第3条．
③章志远．公用事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变．法商研究．2007(2)．3．
④杨寅，韩磊．政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用．行政法学研究．2010(1)．114．
关键词 公共企事业单位 信息公开 市场主体
作者简介：陶品竹，北京市社会科学院法学所助理研究员，法学博士，研究方向：行政法学、信息法学。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-146-02
一、公共企事业单位概念的厘清
公共企事业单位这一术语是我国法律体系及法治实践所特有的。这一概念的产生是与我国将法人主体按照性质的不同区分为机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人相呼应的。本文所关注的信息公开法制领域的公共企事业单位是指依照法律法规、规章的规定，承担社会公共服务职能的企业及事业单位。
公共企事业单位的特点有三个：一是服务面向的公共性，公共企事业单位的职能就是向社会公众提供公共服务，他们的工作关系到千家万户，与经济社会发展紧密相连，与人民群众利益息息相关；二是资金来源的国有性，目前，这些单位大多都是国有单位或者依赖于国有资金的支持，与行政机关一样是人民群众用于生产公共产品的代理人；三是运作经营的自主性，这些单位毕竟不同于行政机关，他们拥有自主经营或自主运作的权利。①
根据性质不同，可以将公共企事业单位划分为承担公共服务的企业单位和承担公共服务的事业单位两大类。前者主要涵盖供水、供电、供气、供热、垃圾处理、污水处理、公共交通等领域，后者主要存在于教育、医疗卫生、计划生育等领域。
公共企事业单位的公共服务职能来源于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的授权。对于公共企业单位而言，这种授权通常以特许经营的方式出现。比如，2005年《深圳市公用事业特许经营条例》就通过地方立法的形式允许供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业实行特许经营。②对于公共事业单位而言，这种授权通常在该事业单位成立之初就因其所具有的成立目的的公益性和资金来源的财政性而存在了。比如，公立学校、公立医院的设立本身就是为了提供公共服务。
需要注意的是，前文中提到的公用事业与作为本文研究对象的公共企事业单位是具有明显区别的。“‘公用事业’一语源于英文‘public utilities’，一般是指通过固定网络设施为公众或不特定的多数人提供产品或传输服务的行业，包括供电、供气、供水、供热、铁路、城市公共交通、垃圾处理、污水处理等。”③由该定义可以看出，公用事业所覆盖的领域比公共企事业单位所覆盖的领域要小的多，大致只相当于公共企事业单位中的公共企业单位这一部分。
二、为什么必须要信息公开
首先，公共企事业单位信息公开是由公共企事业单位的自身性质所决定的。公共服务领域属于公域范畴，这就决定了进入该领域的公共企事业单位必须要在某种程度上让渡其属于完全市场主体的某些权利，比如对过高企业利润进行追逐的权利等。但这并不等于说公共企事业单位因其进入公共服务领域而只有损失没有利益。事实上，公共企事业单位在政策上享受着很多超市场主体的优惠待遇，比如税收的优惠、事实垄断地位的形成、国家补贴等等。正是因为在面向社会与市场的运营过程中受到了许多公权力的庇护，公共企事业单位无需在激烈的市场竞争中挣扎，具有天然的生存优势，可以说做的是稳赚不赔的买卖。除了享有政策优惠之外，公共企事业单位尤其是其中的公共事业单位在人事任免、财政支持等方面都与政府有着千丝万缕的联系，行政色彩浓厚。由此，公共企事业单位在其运营过程中必须将其所掌握的与民生相关的信息进行公开。
其次，公共企事业单位信息公开是由政府职能社会化、公用事业民营化的趋势所决定的。现代市场经济的发展使得政府职能有了社会化的倾向，许多传统上由政府承担的公共职能就不断交由作为第三方的社会主体承担。公共企事业单位就是这样的一种第三方主体。公共企事业单位因其承担了一部分政府职能而需要履行传统上由政府承担的信息公开义务。与此同时公共企事业单位在信息公开方面却又受到了另一个挑战，这就是公用事业的民营化趋势。公用事业民营化似乎是市场经济发展和政府职能社会化的必然结果，它为公共服务领域带来了竞争与活力，使得公共产品的价格更加合理。但是，需要警惕的是，公用事业民营化却可能成为公共企事业单位不履行信息公开义务的避风港。因为公用事业民营化使得民营资本进入公共服务领域，资本性质的改变会使企业借口保持商业秘密而规避信息公开。因此，在政府职能社会化、公用事业民营化的大趋势下，更需要从法律上明确公共企事业单位的信息公开义务，维护社会公共利益。
再次，公共企事业单位信息公开是为了解决各方主体之间的信息不对称问题。在公共企事业单位进入公共服务领域之后，由于公共企事业单位自身所具有的专业优势和对某方面公共资源的垄断，如果不强制其如实公开相关信息，则会造成其对信息的独占，使得无论是政府机关还是社会公众在该信息资源面前都处于弱势地位，造成政府与公共企事业单位、社会公众与公共企事业单位之间的信息不对称问题，严重损害公共利益和公民的知情权。比如，在各种类型的价格听证会中，听证代表和社会公众所获知的信息和数据都是拟涨价企业主动提供的，对于那些拟涨价企业未主动提供的信息和数据，公众如果想申请得到，在目前的信息公开法制环境下是无法得到有效支持的。只有进行充分的信息公开，才能够为各方主体间的对话和沟通创造良好的制度环境，使得各方主体的利益在博弈中达到平衡。
三、公共企事业单位信息公开的立法体例问题
目前，关于公共企事业单位信息公开的立法存在于以下三个层面。
第一，中央总体的立法规范。目前有关公共企事业单位信息公开的最高立法规范是《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第37条。2008年《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号，以下简称《意见》）也对公共企事业单位信息公开工作做了明确指示。此外，中央还有许多相关文件对公共企事业单位的信息公开工作做了部署和规范。
第二，部门规章及相关文件。按照《条例》及《意见》的规定，国务院各有关主管部门加快推进公共企事业单位信息公开，出台了一系列部门规章及相关文件。最早的部门规范当属2007年国家环保总局公布的《环境信息公开办法（试行）》。该规章除了规定政府的环境信息公开义务之外，还详细规定了企业的环境信息公开义务，如该规章第20条规定了对相关企业的强制性信息公开内容。此外，还有2008年住房与城乡建设部制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》、2009年国家人口计生委制定的《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法（试行）》、2010年卫生部制定的《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》、2010年教育部制定的《高等学校信息公开办法》等等。
第三，地方层面的立法规范。在此，地方层面的立法规范既包括地方性法规和地方规章，又包括地方制定的其他规范性文件。公共企事业单位信息公开的地方立法，实际上比中央层面的立法规范走的还要快些。迄今为止，已经有不少地方都制定了单行的公共企事业单位信息公开立法文本，与政府信息公开立法文本相并列。比如，《四川省公共企事业单位办事公开实施办法(试行)》、《亳州市公共企事业单位信息公开实施办法（试行）》、《南通市公共企事业单位信息公开实施办法》、《如皋市公共企事业单位信息公开实施办法》、《泰安市公共企事业单位信息公开规定（试行）》等等。
笔者认为，目前形成的这种三层立法体例格局在实施过程中暴露的一个突出问题是中央统一立法严重缺位，地方立法过于追求形式化。在中央立法方面，没有统一的公共企事业单位信息公开条例规范，对于哪些信息需要公开、公开的程序、公开的方式、监督与制约等问题都缺乏权威解释。在地方立法方面，统观目前各地关于公共企事业单位信息公开方面的立法规范，无论形式还是内容，都大同小异，过于追求地方立法规范的大而全、小而全，不分行业、不分领域、不分地域的规定比比皆是，往往一个地方制定的公共企事业单位信息公开规定完全可以直接套用在另外一个地方，无法体现地方立法的具体性、地域性和可操作性。由此，中央立法的缺位和地方立法的盲目就造成了实践中公共企事业单位信息公开往往受到局限。当务之急，应当是在总结地方立法经验的基础上，尽快制定统一的《公共企事业单位信息公开条例》，用单行行政法规的形式对公共企事业单位信息公开的内容、范围、程序、方式、救济等共性问题作出统一而权威的规定。至于公共企事业单位信息公开中的个性问题，比如各个不同行业主体的信息公开内容，则可仍由各相关主管部门进行细致规范。
四、公共企事业单位信息公开的基本原则
第一，公开为原则、不公开为例外。该原则要求公共企事业单位的绝大部分
信息都应当对外公开。判定的标准是是否与人民群众利益密切相关。从理论上讲，公共企事业单位在为社会提供公共服务过程中制作、获取的信息，只要是与人民群众利益密切相关的就都应当公开，比如收费价格制定及调整的依据、利润的分配等问题。根据是否与人民群众利益密切相关，笔者在此大致将公共企事业单位的信息划分为外部信息和内部信息两大类。外部信息是与人民群众利益密切相关、应当对外公布的信息；内部信息是与人民群众利益关联不大或者依法应当保密的信息。对于公共企事业单位而言，因其独特的公益服务属性，外部信息在总量上应当占据其单位信息的大部分，内部信息只占一少部分。公开为原则、不公开为例外这一基本原则，在许多规范性文件中已有体现。
第二，可分割性原则。可分割性原则又称可区分性原则，最早由美国《信息自由法》针对豁免公开条款而设置。该原则意味着“凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。”④这就是说，对于那些受到保密条款保护的信息，也应当再对其内容进行区分，该信息中凡是能够公开的内容都应当公开，而不能笼统地以涉密为由整体拒绝公开。在政府信息公开方面，《条例》第22条的规定体现了可分割性原则。“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”该条款是我们在政府信息公开立法方面取得的一大成绩，在未来的公共企事业单位信息公开立法上也应当继续坚持。
注释：
①中华人民共和国政府信息公开条例注解与配套．中国法制出版社．2008．42．
②深圳市公用事业特许经营条例.第3条．
③章志远．公用事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变．法商研究．2007(2)．3．
④杨寅，韩磊．政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用．行政法学研究．2010(1)．114．