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摘要：文章在分析治理和财政分权的基础上，提出国家治理现代化背景下财政分权、财政体制改革的效应放在政府、市场和社会三维立体坐标系中，以是否是“帕累托改进”作为衡量标准来评价改革的效应。从政府维度上主要考查历经改革中央与地方政府，地方政府间的关系是否理顺；从市场维度上主要研究改革前后各级政府间经济效率变化；从社会维度上主要对比改革前后人民生活水平和社会效益的变化。
关键词：财政分权；国家治理现代化；改革效应评价
中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
“治理”是现代国家建构中的一种新理念。国家治理的目标就是：在国家政治基本制度安排的前提下，充分调动国家权力体系外、社会组织体系和市场结构体系的力量，并通过激发这三个体系的有效互动使国家权力运行效率更高、更顺畅、更合法。
国家治理的目标是“善治”，它是国家实现治理体系现代化的标志。具体通过将政府、市场与社会三方面力量纳入一个法治机制，形成相互合作、相互制衡的复合体系和制度运行系统，以促使政府权力合法、公正、公开运作，市场结构成本低廉、绩效高企运转，社会组织自主、自治和自律，最终体现政府、社会与市场的各归其位、各尽其责。它包含政府治理、市场治理和社会治理三个子系统。
国家权力需要雄厚的物质资源，但在获取和使用这些资源的时候，又不能伤害社会与市场的正常运转。国家的财政收入是国家权力高效运作的物质基础，保证国家有充分的物质资源使用于公共决策和公共服务；国家的财政合理的支出安排，保证国家能够高效益地配置有限的财政资源。因此，可以说财政是国家治理的基础和重要支柱。
政府治理就是要规范政府行为，對权力进行制约与制衡，以防止政府权力对社会和市场的过渡干预。财政在其中的作用主要是四个方面：一是通过严格界定政府与市场、与社会职能边界，防止政府直接配置资源的“越位”；二是充当好“守夜人”加强政府在市场体系构建、维护产权与契约等方面的职责，避免政府的“缺位”；三是通过财政分权改革，加强政府对其系统各级政府之间纵向控制和激励；四是通过财政分权改革在各部门之间的分配，加强政府对其系统横向控制和激励。
市场治理是强调市场主体在公平正义原则下，通过市场规则实现自愿性交易。财政在其中的作用主要是三个方面：一是通过财政分权改革，降低竞争机会不均等和不公平。具体可以通过财政支出对民众的生存发展予以保障，提高弱势群体的生存发展空间，还可以通过财政税收制度对收入分配进行调节，矫正初次分配中的不公平；二是通过财政分权改革，降低企业竞争过程中的不公平。具体可以通过财政税收政策开展环境污染治理，可以通过提供特定税收减免，提供财政扶持等，增强中小微企业的市场竞争力；三是通过财政政策降低经济波动幅度，减少社会不稳定，提供适合竞争的良好外部环境。
社会治理强调通过在各类组织间建立平等的合作伙伴关系，对社会进行规范。财政在其中的作用主要体现在：一是通过公开财政收支预算及执行情况，让社会参与监督；二是通过公开财政收支预算及执行情况，培育公民意识、公民责任和公民能力；三是财政充当中介，在政府与社会之间，对公共资源做出有效安排。
通过以上分析，我们可以看到财政分权理论要解决的核心问题是在政府、市场和社会中：什么应由政府做？什么应由市场做？什么应交给社会？政府若干职能和职责在中央和地方政府间如何划分和执行？划分原则和适度原则是什么？最关键的问题就是：是否存在一个标准和方法，使政府配置职能在市场、社会和多级政府间划分和执行的效率最优？
一、国家治理现代化背景下适度财政分权的标准和原则
由于客观世界中各个国家的政治、经济、文化等方面的实际情况差异非常大，因而，财政分权的适宜度问题非常复杂，难以量化。目前，还很难用一些具体的指标来衡量它，因此思考财政适度分权的标准和原则就非常重要。
确保政府与市场、政府与社会、中央与地方各级政府，有充足的财力来履行相应的职能就是合理适度的财政分权的基本判断标准。那么，具体来说怎样才能做到财政合理分权呢？
财政分权的基本原则如下：一是正确划分政府与市场边界的原则；二是正确划分政府与社会边界的原则；三是正确划分中央与地方各级政府间事权范围的原则（受益原则、行动原则、技术原则）；四是以事权定财权，财权与事权相对称原则；五是政府间财政关系法制化原则。
财政分权最优化的标准即用什么来判断是否最优化。对于公共部门的优化问题，一般来说用帕累托标准来作为衡量的尺度，主要考虑在效率与公平间平衡。然而，严格的“帕累托最优”状态是不存在的，现实社会中更多的是对“帕累托最优”的修正——“帕累托改进”。假设财政体制的调整会使一部分人受益，另一部分人的利益受损，但是，只要对受损部分的利益得到补偿以后总体仍有盈余，就是帕累托改进①。为了减少社会摩擦和动荡，顺利推进改革，从理论上看，越接近“帕累托改进”，效果越好。
二、国家治理现代化背景下适度财政分权的分析框架
所以，我们可以把财政分权、财政体制改革的效应放在政府、市场和社会三维立体坐标系中，以是否是“帕累托改进”作为衡量标准来评价改革的效应。从政府维度上主要考查历经改革中央与地方政府，地方政府间的关系是否理顺；从市场维度上主要研究改革前后各级政府间经济效率变化；从社会维度上主要对比改革前后人民生活水平和社会效益的变化。
一般来说，考察的结果会出现四类情况：一是，通过改革各级政府财政状况均有改善或显著提高，关系理顺，各级政府经济增长速度和质量显著提升，人民生活水平显著改善，这说明改革是“帕累托改进”；二是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平有升有降，但总体来说升大于降，这说明改革仍属“帕累托改进”；三是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平有降有升，但总体来说降大于升，这说明改革不属“帕累托改进”；四是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平均下降，这说明改革失败，不属“帕累托改进”。
在对国内外文献梳理过程中作者发现，财政分权的经济效应、社会效应结论大相径庭，但是众多学者的研究方法和将研究角度仍有许多可借鉴之处。因此我们评价财政分权是否适度合理可以沿着两条主线进行：一条主线是，我们在对某一特定地区财政分权改革的效应分析仍可以用目前常用的财政分权衡量指标从财政分权对经济增长、公共品供给数量增长、居民收入增长、贫困发生率变化等四个角度进行相关性分析，得出财政分权与各变量的相关程度如何的结论（见图1）。如果分析中财政分权改革与经济增长、公共品供给数量、居民收入增长正相关，与贫困发生率负相关则一定程度上说明财政分权改革效应较好；另一条主线是，我们可以从政府、市场和社会三维视角构建一个财政分权改革效应的指标体系，以此来对某一特定地区财政分权改革应进行评价（见图2）。我们还可以将两种衡量和反映财政分权效应或影响的结论加以对比分析，互相验证或补充，为财政体制调整提供科学依据，为各级政府理顺事权和支出责任，从而促进各级政府间财权与事权的统一，财力与支出责任的匹配，以及民主法治社会的建立。
注释：
①吴俊培，许建国，杨灿明.现代财政学[M].北京：屮国财政经济出版社，2001：3-16.
参考文献：
[1]陈龙.国家治理现代化中的财政改革[J].地方财政研究，2014（6）.
[2]俞可平.善治理论：一种新的政治分析框架[J].重庆社科文汇，2002（4）.
[3]高培勇.市场经济体制与公共财政框架[M].北京：经济科学出版社，2000.
作者简介：许树华（1976-），女，白族，大理人，经济学博士，云南开放大学副教授，研究方向：发展经济学、财政经济学。
关键词：财政分权；国家治理现代化；改革效应评价
中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
“治理”是现代国家建构中的一种新理念。国家治理的目标就是：在国家政治基本制度安排的前提下，充分调动国家权力体系外、社会组织体系和市场结构体系的力量，并通过激发这三个体系的有效互动使国家权力运行效率更高、更顺畅、更合法。
国家治理的目标是“善治”，它是国家实现治理体系现代化的标志。具体通过将政府、市场与社会三方面力量纳入一个法治机制，形成相互合作、相互制衡的复合体系和制度运行系统，以促使政府权力合法、公正、公开运作，市场结构成本低廉、绩效高企运转，社会组织自主、自治和自律，最终体现政府、社会与市场的各归其位、各尽其责。它包含政府治理、市场治理和社会治理三个子系统。
国家权力需要雄厚的物质资源，但在获取和使用这些资源的时候，又不能伤害社会与市场的正常运转。国家的财政收入是国家权力高效运作的物质基础，保证国家有充分的物质资源使用于公共决策和公共服务；国家的财政合理的支出安排，保证国家能够高效益地配置有限的财政资源。因此，可以说财政是国家治理的基础和重要支柱。
政府治理就是要规范政府行为，對权力进行制约与制衡，以防止政府权力对社会和市场的过渡干预。财政在其中的作用主要是四个方面：一是通过严格界定政府与市场、与社会职能边界，防止政府直接配置资源的“越位”；二是充当好“守夜人”加强政府在市场体系构建、维护产权与契约等方面的职责，避免政府的“缺位”；三是通过财政分权改革，加强政府对其系统各级政府之间纵向控制和激励；四是通过财政分权改革在各部门之间的分配，加强政府对其系统横向控制和激励。
市场治理是强调市场主体在公平正义原则下，通过市场规则实现自愿性交易。财政在其中的作用主要是三个方面：一是通过财政分权改革，降低竞争机会不均等和不公平。具体可以通过财政支出对民众的生存发展予以保障，提高弱势群体的生存发展空间，还可以通过财政税收制度对收入分配进行调节，矫正初次分配中的不公平；二是通过财政分权改革，降低企业竞争过程中的不公平。具体可以通过财政税收政策开展环境污染治理，可以通过提供特定税收减免，提供财政扶持等，增强中小微企业的市场竞争力；三是通过财政政策降低经济波动幅度，减少社会不稳定，提供适合竞争的良好外部环境。
社会治理强调通过在各类组织间建立平等的合作伙伴关系，对社会进行规范。财政在其中的作用主要体现在：一是通过公开财政收支预算及执行情况，让社会参与监督；二是通过公开财政收支预算及执行情况，培育公民意识、公民责任和公民能力；三是财政充当中介，在政府与社会之间，对公共资源做出有效安排。
通过以上分析，我们可以看到财政分权理论要解决的核心问题是在政府、市场和社会中：什么应由政府做？什么应由市场做？什么应交给社会？政府若干职能和职责在中央和地方政府间如何划分和执行？划分原则和适度原则是什么？最关键的问题就是：是否存在一个标准和方法，使政府配置职能在市场、社会和多级政府间划分和执行的效率最优？
一、国家治理现代化背景下适度财政分权的标准和原则
由于客观世界中各个国家的政治、经济、文化等方面的实际情况差异非常大，因而，财政分权的适宜度问题非常复杂，难以量化。目前，还很难用一些具体的指标来衡量它，因此思考财政适度分权的标准和原则就非常重要。
确保政府与市场、政府与社会、中央与地方各级政府，有充足的财力来履行相应的职能就是合理适度的财政分权的基本判断标准。那么，具体来说怎样才能做到财政合理分权呢？
财政分权的基本原则如下：一是正确划分政府与市场边界的原则；二是正确划分政府与社会边界的原则；三是正确划分中央与地方各级政府间事权范围的原则（受益原则、行动原则、技术原则）；四是以事权定财权，财权与事权相对称原则；五是政府间财政关系法制化原则。
财政分权最优化的标准即用什么来判断是否最优化。对于公共部门的优化问题，一般来说用帕累托标准来作为衡量的尺度，主要考虑在效率与公平间平衡。然而，严格的“帕累托最优”状态是不存在的，现实社会中更多的是对“帕累托最优”的修正——“帕累托改进”。假设财政体制的调整会使一部分人受益，另一部分人的利益受损，但是，只要对受损部分的利益得到补偿以后总体仍有盈余，就是帕累托改进①。为了减少社会摩擦和动荡，顺利推进改革，从理论上看，越接近“帕累托改进”，效果越好。
二、国家治理现代化背景下适度财政分权的分析框架
所以，我们可以把财政分权、财政体制改革的效应放在政府、市场和社会三维立体坐标系中，以是否是“帕累托改进”作为衡量标准来评价改革的效应。从政府维度上主要考查历经改革中央与地方政府，地方政府间的关系是否理顺；从市场维度上主要研究改革前后各级政府间经济效率变化；从社会维度上主要对比改革前后人民生活水平和社会效益的变化。
一般来说，考察的结果会出现四类情况：一是，通过改革各级政府财政状况均有改善或显著提高，关系理顺，各级政府经济增长速度和质量显著提升，人民生活水平显著改善，这说明改革是“帕累托改进”；二是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平有升有降，但总体来说升大于降，这说明改革仍属“帕累托改进”；三是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平有降有升，但总体来说降大于升，这说明改革不属“帕累托改进”；四是，通过改革各级政府财政状况、经济增长速度和质量、人民生活水平均下降，这说明改革失败，不属“帕累托改进”。
在对国内外文献梳理过程中作者发现，财政分权的经济效应、社会效应结论大相径庭，但是众多学者的研究方法和将研究角度仍有许多可借鉴之处。因此我们评价财政分权是否适度合理可以沿着两条主线进行：一条主线是，我们在对某一特定地区财政分权改革的效应分析仍可以用目前常用的财政分权衡量指标从财政分权对经济增长、公共品供给数量增长、居民收入增长、贫困发生率变化等四个角度进行相关性分析，得出财政分权与各变量的相关程度如何的结论（见图1）。如果分析中财政分权改革与经济增长、公共品供给数量、居民收入增长正相关，与贫困发生率负相关则一定程度上说明财政分权改革效应较好；另一条主线是，我们可以从政府、市场和社会三维视角构建一个财政分权改革效应的指标体系，以此来对某一特定地区财政分权改革应进行评价（见图2）。我们还可以将两种衡量和反映财政分权效应或影响的结论加以对比分析，互相验证或补充，为财政体制调整提供科学依据，为各级政府理顺事权和支出责任，从而促进各级政府间财权与事权的统一，财力与支出责任的匹配，以及民主法治社会的建立。
注释：
①吴俊培，许建国，杨灿明.现代财政学[M].北京：屮国财政经济出版社，2001：3-16.
参考文献：
[1]陈龙.国家治理现代化中的财政改革[J].地方财政研究，2014（6）.
[2]俞可平.善治理论：一种新的政治分析框架[J].重庆社科文汇，2002（4）.
[3]高培勇.市场经济体制与公共财政框架[M].北京：经济科学出版社，2000.
作者简介：许树华（1976-），女，白族，大理人，经济学博士，云南开放大学副教授，研究方向：发展经济学、财政经济学。