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中图分类号：F301.22 文献标识码：A 文章编号：
我国的土地储备制度起源于上世纪90年代后期，它是在我国经济体制改革大背景下城市土地管理领域的一项创新，是在土地使用制度改革、土地市场发育和推进城市化过程中应运而生的一种土地管理制度。土地储备制度的实施是由专门成立的土地储备中心负责，作为政府下属的独立部门，成立初期归属不一，有政府直属也有隶属国土部门也还有隶属其它部门的。到2007年底，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部门联合下发国土资发〔2007〕277号文件后，土地储备中心才统一归属国土资源局。土地储备中心作为独立的企业(或公司)法人完成土地征用、收购、开发或重开发、经营和管理的全过程，由于缺乏法律支撑各地对各环节的操作也不尽相同，因此，出现上海模式、杭州模式、武汉模式，从三个城市土地储备制度形成的背景及其不断完善的过程分析，可以发现他们的初衷都是为了解决当地国有土地在出让过程中比较突出的问题，且在实施后取得了较好的成效，也激励着当地政府在实施中不断探索不断创新和完善，最终形成基本符合当地城市发展实际的土地储备制度，但从另一角度看，这三种模式都有优点和缺点。毋庸置疑，土地储备制度的建立对规范土地市场行为、保障城市规划实施、加快推进城市化进程、维护土地所有者合法权益、促进经济与社会和谐发展起到了十分重要的作用。但是随着收储规模的扩大各种矛盾也日益显现，收储的风险也在加大，迫切需要法律、法规和机制的支撑。
一、土地储备制度实施的作用
1、一是有利于推进城市化进程。城市化是工业化发展到一定程度的必然趋势，它不仅仅指城市规范的扩张和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，产业结构是否合理，人与自然是否和谐。要完成这些目标，必须对原来的城市土地进行重新的定位和调整。目前，我国大多数城市的功能都是残缺不全的，由于缺乏科学合理的规划，造成道路拥堵、排水不畅、商业布点不均，以致出现工业、商业、居住混杂现象。为了改变这种状况，就必须对旧城进行拆迁改造，按照规划对原有土地实行收购、置换等处置，土地储备制度的出台，为旧城改造(土地处置)提供了体制机制上的支撑，为城市化建设奠定用地保障。
2、二是有利于调整产业结构。产业是城市发展的基础，一个城市根据各自的区位优势，必然对产业有一个合理的定位。而在促进一、二、三产协调发展，科学划定功能区引导产业向功能区集聚，在各产业的合理流向时，势必涉及到土地资源的如何配置。在城市中心区如何做好“退二进三”扶持三产发展，二产进园区既要保证其生产经营所需的必要功能，又要考虑其产业链之间的相互联系，尽量缩短产业链之间的空间距离，节省生产成本提高产品竞争力。摆正一产的位置，科学规划，发展精品产业、生态种植(养殖)，它除了提供居民必需的生活资料外，它还能为美化城市清洁环境起到无可替代的作用。因此，在科学调整产业结构中土地储备制度起到了分配器的作为。
二、土地储备制度面临的风险
1、制度风险。由于土地储备制度起步较晚，目前对土地储备制度运行过程中出现的一系列问题，还没有专门的法律条文可执行，致使制度运行过程中面临较大的不确定性。目前与土地储备有关的法律、法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔2007〕277号《土地储备条例》等，但这些法律、法规都没有对土地储备的具体行为做出明确的规定。这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑，甚至有些行为与现行法律法规相抵触，从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定，导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍，直接影响土地收购成本和运作成本，经常出现一户人家或一小块地而影响已收购成片地的统一规划和整体出让，使其面临巨大的违约风险。与此同时，由于法律上的不确定，还存在着政策变动、政府的不规范操作和过度干预、部门之间的协调都会带来一定的风险。土地储备制度由于缺乏法律的支撑，往往表现出比较脆弱的抗风险能力。
2、经营风险。土地储备机构兼有企业的特性和政府机构的职能。一方面它要垄断城市土地一级市场，实行地方政府的土地市场宏观调控职能，防止土地市场地价过高和过低；另一方面，它的经营往往是自负盈亏，财政收支两条线使大部分盈利都由地方财政获取，土地储备机构自我调节的能力相当有限，具有较大的财务风险。在土地收购、储备、出让各环节很难科学把握，任何一个环节都会带来经营风险。虽然，控制收购成本、核定储备规模、适时出让，是防止经营风险的有效手段，但是在具体操作中往往出现许多不尽人意的现象，压力主要来自于政府的干预。例如收购某些地块时，由于政府干预虚增土地收购价格，代替地方财政承担转移支付的职能，本应由政府承担的责任转借到土地收储机构身上。储备中没有找准既能满足市场需求起到调控作用又能节省储备费用的平衡点，而是盲目扩大储备规模且不注重质量，造成资源和资金的双重积压。未能准确把握市场信息、城市建设时序和储备地块包装准备，造成卖的找不到买的，该开发的地块得不到开发，其结果会导致地价低于成本价出售或积压。
三、完善土地储备制度法律、政策和管理机制的几点建议
1、制定和细化土地储备制度相关的法律及政策法规。土地收购过程是土地权益的转让过程，必须制定相关法律对土地收购储备的主体和客体所享有的权利和承担的义务关系进行明确规定，使处理土地收购问题时有法可依，保证收购过程的合法性和规范性。虽然《中华人民共和国土地管理法》等相关法律中规定，在特殊情况下，可依法收回国有土地和集体土地。但是这些法律法规对土地储备机构的地位、性质和职能等方面没有明确规定。由于缺乏法律法規的的支撑，土地储备制度的实际操作中难免会出现“底气不足”的问题，影响了土地储备制度实施的效率和作用的发挥。因此，建议有关部门就土地储备制度中尚未界定清楚的地方以法律法规的形式予以明确；如将土地储备机构从法律上定位为政府和土地行政主管部门授权，按照管办分离、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的政府事业单位，并具有垄断土地一级市场的合法权利。为土地储备制度的建立和运行提供良好的法律支撑。
2、合理确定土地收购价格。土地收购价格反映收购过程的经济关系，前提是促进土地成交，但不能强买强卖，所以合理确定土地收购价格并在一定范围内统一，是土地收购顺利进行的保证。目前，除依法收回土地外，各地在施行的土地收购地价有二种：一是集体建设用地的收购价按当地政府公布的基准地价确定；二是国有土地的收购价按市场评估价确定(并分商业、住宅、工业等)。在执行上述两种收购地价中主要存在二方面的问题：一是基准地价与市场评估价悬殊太大，作为两种不同土地性质的使用权拥有者显失公平，因此，收购时出现两不同的现象，国有土地(尤其是工业用途)所有者喜欢被收购，每被收购一次他的资产就得到增值，集体土地使用权所有者不愿被收购，一旦收购只得到少量的土地收购款后将永远失去土地，同为生产资料的土地不应有不同的地价定价标准。主要问题就在于地价差距损害了集体土地使用权拥有者的利益。建议科学合理地确定集体土地的收购价格。二是在收购国有土地时不同对象差别较大，特别是对地上附着物的评估弹性空间过大，引起一定的社会反响，也容易出现腐败现象。主要是评估机构随意性造成，缺乏有效的法律、法规制约。建议要完善评估行业规范。
3、规范政府职能科学核定土地储备规模。建立土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。为了实现土地资源的有效配置和土地市场的公平交易，必须引入市场运作机制，以企业化的运作方式来实现国有土地储备的委托经营，土地储备机构与政府之间的关系是委托代理关系，首先，要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，其次，又必须借助市场来实现土地储备计划，以促进土地市场的健康发展。而政府在土地收储中的职能主要是制定相关法规，全程监督土地储备机构在代理行使政府职能、行政权力、调控市场的行为。
科学核定土地储备规模，主要需从三个方面考虑。一是调控能力：土地储备规模要确保能垄断土地一级市场，调控土地整体市场，抑制土地投机，避免地价波动对经济社会产生不良冲击。二是综合效益：由于土地储备自身带有多种目标性，不能单纯地考虑经济效益，同时还要兼顾社会效益、生态环境效益和可持续发展等。因为存在着非经济效益的目标，储备土地不可能总处于赢利状态，所以储备规模要与土地储备机构的经济承受能力相联系。三是要均衡发展：土地储备规模必须依据国民经济和社会发展五年计划、区域产业结构调整、城市建设规划、土地利用年度计划等有效地结合。保证土地储备制度为经济社会科学发展提供土地资源保障。
我国的土地储备制度起源于上世纪90年代后期，它是在我国经济体制改革大背景下城市土地管理领域的一项创新，是在土地使用制度改革、土地市场发育和推进城市化过程中应运而生的一种土地管理制度。土地储备制度的实施是由专门成立的土地储备中心负责，作为政府下属的独立部门，成立初期归属不一，有政府直属也有隶属国土部门也还有隶属其它部门的。到2007年底，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部门联合下发国土资发〔2007〕277号文件后，土地储备中心才统一归属国土资源局。土地储备中心作为独立的企业(或公司)法人完成土地征用、收购、开发或重开发、经营和管理的全过程，由于缺乏法律支撑各地对各环节的操作也不尽相同，因此，出现上海模式、杭州模式、武汉模式，从三个城市土地储备制度形成的背景及其不断完善的过程分析，可以发现他们的初衷都是为了解决当地国有土地在出让过程中比较突出的问题，且在实施后取得了较好的成效，也激励着当地政府在实施中不断探索不断创新和完善，最终形成基本符合当地城市发展实际的土地储备制度，但从另一角度看，这三种模式都有优点和缺点。毋庸置疑，土地储备制度的建立对规范土地市场行为、保障城市规划实施、加快推进城市化进程、维护土地所有者合法权益、促进经济与社会和谐发展起到了十分重要的作用。但是随着收储规模的扩大各种矛盾也日益显现，收储的风险也在加大，迫切需要法律、法规和机制的支撑。
一、土地储备制度实施的作用
1、一是有利于推进城市化进程。城市化是工业化发展到一定程度的必然趋势，它不仅仅指城市规范的扩张和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，产业结构是否合理，人与自然是否和谐。要完成这些目标，必须对原来的城市土地进行重新的定位和调整。目前，我国大多数城市的功能都是残缺不全的，由于缺乏科学合理的规划，造成道路拥堵、排水不畅、商业布点不均，以致出现工业、商业、居住混杂现象。为了改变这种状况，就必须对旧城进行拆迁改造，按照规划对原有土地实行收购、置换等处置，土地储备制度的出台，为旧城改造(土地处置)提供了体制机制上的支撑，为城市化建设奠定用地保障。
2、二是有利于调整产业结构。产业是城市发展的基础，一个城市根据各自的区位优势，必然对产业有一个合理的定位。而在促进一、二、三产协调发展，科学划定功能区引导产业向功能区集聚，在各产业的合理流向时，势必涉及到土地资源的如何配置。在城市中心区如何做好“退二进三”扶持三产发展，二产进园区既要保证其生产经营所需的必要功能，又要考虑其产业链之间的相互联系，尽量缩短产业链之间的空间距离，节省生产成本提高产品竞争力。摆正一产的位置，科学规划，发展精品产业、生态种植(养殖)，它除了提供居民必需的生活资料外，它还能为美化城市清洁环境起到无可替代的作用。因此，在科学调整产业结构中土地储备制度起到了分配器的作为。
二、土地储备制度面临的风险
1、制度风险。由于土地储备制度起步较晚，目前对土地储备制度运行过程中出现的一系列问题，还没有专门的法律条文可执行，致使制度运行过程中面临较大的不确定性。目前与土地储备有关的法律、法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔2007〕277号《土地储备条例》等，但这些法律、法规都没有对土地储备的具体行为做出明确的规定。这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑，甚至有些行为与现行法律法规相抵触，从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定，导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍，直接影响土地收购成本和运作成本，经常出现一户人家或一小块地而影响已收购成片地的统一规划和整体出让，使其面临巨大的违约风险。与此同时，由于法律上的不确定，还存在着政策变动、政府的不规范操作和过度干预、部门之间的协调都会带来一定的风险。土地储备制度由于缺乏法律的支撑，往往表现出比较脆弱的抗风险能力。
2、经营风险。土地储备机构兼有企业的特性和政府机构的职能。一方面它要垄断城市土地一级市场，实行地方政府的土地市场宏观调控职能，防止土地市场地价过高和过低；另一方面，它的经营往往是自负盈亏，财政收支两条线使大部分盈利都由地方财政获取，土地储备机构自我调节的能力相当有限，具有较大的财务风险。在土地收购、储备、出让各环节很难科学把握，任何一个环节都会带来经营风险。虽然，控制收购成本、核定储备规模、适时出让，是防止经营风险的有效手段，但是在具体操作中往往出现许多不尽人意的现象，压力主要来自于政府的干预。例如收购某些地块时，由于政府干预虚增土地收购价格，代替地方财政承担转移支付的职能，本应由政府承担的责任转借到土地收储机构身上。储备中没有找准既能满足市场需求起到调控作用又能节省储备费用的平衡点，而是盲目扩大储备规模且不注重质量，造成资源和资金的双重积压。未能准确把握市场信息、城市建设时序和储备地块包装准备，造成卖的找不到买的，该开发的地块得不到开发，其结果会导致地价低于成本价出售或积压。
三、完善土地储备制度法律、政策和管理机制的几点建议
1、制定和细化土地储备制度相关的法律及政策法规。土地收购过程是土地权益的转让过程，必须制定相关法律对土地收购储备的主体和客体所享有的权利和承担的义务关系进行明确规定，使处理土地收购问题时有法可依，保证收购过程的合法性和规范性。虽然《中华人民共和国土地管理法》等相关法律中规定，在特殊情况下，可依法收回国有土地和集体土地。但是这些法律法规对土地储备机构的地位、性质和职能等方面没有明确规定。由于缺乏法律法規的的支撑，土地储备制度的实际操作中难免会出现“底气不足”的问题，影响了土地储备制度实施的效率和作用的发挥。因此，建议有关部门就土地储备制度中尚未界定清楚的地方以法律法规的形式予以明确；如将土地储备机构从法律上定位为政府和土地行政主管部门授权，按照管办分离、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的政府事业单位，并具有垄断土地一级市场的合法权利。为土地储备制度的建立和运行提供良好的法律支撑。
2、合理确定土地收购价格。土地收购价格反映收购过程的经济关系，前提是促进土地成交，但不能强买强卖，所以合理确定土地收购价格并在一定范围内统一，是土地收购顺利进行的保证。目前，除依法收回土地外，各地在施行的土地收购地价有二种：一是集体建设用地的收购价按当地政府公布的基准地价确定；二是国有土地的收购价按市场评估价确定(并分商业、住宅、工业等)。在执行上述两种收购地价中主要存在二方面的问题：一是基准地价与市场评估价悬殊太大，作为两种不同土地性质的使用权拥有者显失公平，因此，收购时出现两不同的现象，国有土地(尤其是工业用途)所有者喜欢被收购，每被收购一次他的资产就得到增值，集体土地使用权所有者不愿被收购，一旦收购只得到少量的土地收购款后将永远失去土地，同为生产资料的土地不应有不同的地价定价标准。主要问题就在于地价差距损害了集体土地使用权拥有者的利益。建议科学合理地确定集体土地的收购价格。二是在收购国有土地时不同对象差别较大，特别是对地上附着物的评估弹性空间过大，引起一定的社会反响，也容易出现腐败现象。主要是评估机构随意性造成，缺乏有效的法律、法规制约。建议要完善评估行业规范。
3、规范政府职能科学核定土地储备规模。建立土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。为了实现土地资源的有效配置和土地市场的公平交易，必须引入市场运作机制，以企业化的运作方式来实现国有土地储备的委托经营，土地储备机构与政府之间的关系是委托代理关系，首先，要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，其次，又必须借助市场来实现土地储备计划，以促进土地市场的健康发展。而政府在土地收储中的职能主要是制定相关法规，全程监督土地储备机构在代理行使政府职能、行政权力、调控市场的行为。
科学核定土地储备规模，主要需从三个方面考虑。一是调控能力：土地储备规模要确保能垄断土地一级市场，调控土地整体市场，抑制土地投机，避免地价波动对经济社会产生不良冲击。二是综合效益：由于土地储备自身带有多种目标性，不能单纯地考虑经济效益，同时还要兼顾社会效益、生态环境效益和可持续发展等。因为存在着非经济效益的目标，储备土地不可能总处于赢利状态，所以储备规模要与土地储备机构的经济承受能力相联系。三是要均衡发展：土地储备规模必须依据国民经济和社会发展五年计划、区域产业结构调整、城市建设规划、土地利用年度计划等有效地结合。保证土地储备制度为经济社会科学发展提供土地资源保障。