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摘要：最低生活保障制度，是保证居民生活的最后安全网，是社会保障的最后一道防线。救助的方法以从受救济者所属的社会类型为标准提供救助，到以受救助者的经济状况为标准提供救助。文章分析了甘肃省庆阳市城镇居民最低生活保障制度，对庆阳市城镇居民最低生活保障制度的现状进行了具体的阐述，并在此基础上结合我国的方针政策对庆阳市城镇居民最低生活保障的推行与发展进行了展望。
关键词：最低生活保障；城市生活保障；庆阳市
城市居民最低生活保障制度是随着社会救助体系的不断发展出现的，从1993年开始我国的城市居民最低生活保障制度经历了创立试点、推广普及、规范提高以及到目前为止的巩固完善阶段，城市居民最低生活保障制度的建立与推行有维护社会稳定、保障公民的基本权利、提升国际竞争力的作用与意义，对于西部欠发达省市来说，这项保障民生的工程意义更加重大。近年来，庆阳市各级党委、政府高度重视社会救助工作，将城市低保政策落实工作作为重点民生工程，为改善民生、构建和谐社会发挥了积极作用。
一、甘肃省庆阳市最低生活保障的发展状况
甘肃省庆阳市位于甘肃省最东部，陕甘宁三省区的交汇处，系黄河中下游黄土高原沟壑区。习称“陇东”，素有“陇东粮仓”之称。全市总土地面积27119平方公里，总人口221.12万（2016年），辖1区7县116个乡镇。近年来，庆阳市各级党委、政府高度重视社会救助工作，将城市低保政策落实工作作为重点民生工程， 根据《国务院城市居民最低生活保障条例》和《甘肃省城市居民最低生活保障办法》等规定，结合我市的实际情况，按照政策宣传多样化、评审程序规范化、资金发放社会化、对象管理动态化、档案建设标准化、监督检查多元化的要求，认真贯彻落实城乡低保制度，建立健全城乡社会救助体系，不断提高社会救助工作的整体水平，为改善民生、维护社会稳定、构建和谐社会发挥了积极作用。
（一）庆阳市最低生活保障施行分类施保办法
庆阳市城市低保工作按照国家、省、市规定的最低生活保障标准，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，在坚持保障其基本生活、国家保障、地方配套、社会救助与劳动自救相结合、动态管理、应保尽保、属地管理实行按申请对象家庭分类，并结合月人均实际收入情况全额或差额保障。
1.无生活来源、无勞动能力、无法定赡养人、抚养人（三无对象）的城市居民，以及待安置期间的城镇复退军人，按低保标准全额保障。
2.对有一定收入的城市居民，家庭月人均收入低于低保标准的给予差额保障。（目前，我市的低保标准为176元/月，并随着政策逐年调整。）
（二）庆阳市最低生活保障实施的具体措施
1.健全机构，完善制度。庆阳市政府积极制定了全面加强市、县（区）、乡镇民政救助工作机构建设的意见，市、县（区）都成立了社会救助工作专门机构，配备了专职工作人员；修订完善了城市低保实施管理办法、分类施保办法、部门联动办法、低收入家庭核查认定办法、档案管理办法、评议公示办法和定期核查办法等。
2.形式多样，广泛宣传。庆阳市政府坚持把政策宣传贯穿于低保工作推行的始终，通过电视、报刊等新闻媒体，将低保工作实施细则和操作规程、申请审批程序、享受低保条件、诉求渠道等内容公诸于众，让广大困难群众充分掌握法规政策、了解办事程序。
3.严格程序，规范操作。在城市居民最低生活保障制度的实施过程中，庆阳市政府、各级部门都始终坚守规范的程序，严格操作。
4.监督有力，管理有序。市县（区）制定了低保工作责任追究办法，按照谁调查谁签字、谁签字谁负责的原则，对部分低保对象进行不定期的随机抽查走访，对错保、漏保的实行严格责任追究，保障准确率达到了95%以上。
5.专款专用，发放及时。城市低保制度实施以来，庆阳市在低保资金发放上，坚持专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则，通过“一册明、一折统”，按月（季）发放到户，保证了资金发放安全、及时、到位。
二、庆阳市最低生活保障存在的困难与问题
在庆阳市政府的号召与引导下，城市居民最低生活保障制度已经取得了很大的成绩，但是在肯定成绩的同时，也应该清醒的认识到，目前庆阳市的城市最低生活保障制度仍然是个主题架构，要做到使它实用、适用、有效，还需要花更大的力气。庆阳市城市最低生活保障制度在制度设计和实际操作中存在着很多的问题，这些问题可以归结为以下几点。
（一）低保政策宣传有盲区，群众思想认识有误区
部分低保户对低保政策了解不够，只知道自己是低保户，不了解自己的权利和义务，有的甚至对低保金发放多少，如何领取都不清楚。由于实行动态管理，有些调整后不再享受低保政策的群众，缺乏对低保条件、退保理由的了解，存在不满情绪。一些处于低保边缘的群众，因不明低保政策，加上低保标准的逐步提高，出现争着“要低保”的问题，在一定范围内出现了关系保、人情保、工作保，给基层低保工作开展造成较大压力。同时，低保制度的福利负效应使一部分有劳动能力的低收入者宁可吃低保也不愿就业，产生了低保养“懒人”、“富人”吃低保的现象。
（二）低保家庭收入核定难，保障准确率有待提高
由于就业的多样性、居民收入的隐蔽性和不稳定性，导致家庭的收入情况难以准确核定。如房产、储蓄、隐性收入和劳务收入等难以合理核定；粮食、经济作物等实物收入难以货币化。一、二类保障家庭由于国家政策的硬性规定，容易核定，但三、四类保障对象属低保边缘户，保障家庭之间经济差距难确定、群众矛盾难平衡，导致保障准确率下降，整体补助水平不高，出现了轮流保、拼户保、分户保等现象，增加了低保工作的压力和难度。
（三）网络化建设滞后，部门联动配合不到位
目前，庆阳市城乡低保信息化建设相对滞后，大部分工作依赖手工操作，工作量大，工作效率低。而且由于部门配合不到位，城乡居民家庭收支核查工作难度较大，救助对象信息资源得不到及时共享，救助部门不能准确获取低保对象的家庭信息，造成了错保、漏保等现象的发生，严重影响了救助对象准确率。 （四）财政支出压力大，地方配套资金落实难
近年来，国家虽加大了低保资金的财政转移支付力度，但由于社会救助工作任务重，压力大，自1996年全市实施低保工作以来，低保资金量逐年成倍增加。加之市、县财政困难，部分县（区）虽将低保配套资金列入财政预算，但配套资金不足，无法保障低保工作需要。
（五）低保工作力量薄弱，基层人员业务素质不高
城乡低保工作重心在基层，涉及的对象量大面广，但是低保工作力量尤其是基层工作人员编制不足，人员偏少，工作量大，且业务素质不高，入户调查、群众评议等关键环节工作不到位，出现低保对象底子不清、掌握不准、救助不公、兑现不及时等问题。
三、对庆阳市最低生活保障制度的建议
我国的最低生活保障制度是社会救济工作走向法制化、规范化，并向国际惯例靠拢的一个标志。尽管各大城市已基本建立了居民最低生活保障制度，但制度本身还很不完善，存在如上很多问题。以本文为例的庆阳市虽然也已经初步建立了低保制度，并取得了较好的效果。但是，这项制度在实施的过程中也遇到了一系列难题。为此，根据庆阳市最低生活保障制度的发展状况就如何完善城市居民最低生活保障制度提出以下几点建议。
（一）加强宣传培训力度，确保思想认识到位
1.强化政策宣传
进一步加强对城市最低生活保障制度的宣传工作，采取张贴标语、橱窗展示、媒体报道、书写墙体标语等多种形式，利用报刊、电视、网络等媒体平台，深入广泛地开展低保政策宣传，提高城市低保政策、法规、制度和审批程序的知晓率，切实增强全民对低保工作的认识，树立正确的低保观念，为低保工作健康有序开展营造良好的社会氛围。
2.加强思想教育
加强全民特别是低保户的中华传统美德教育，强化引导，在全社会倡导以“要低保、争低保为耻，以自食其力、勤劳致富为荣”的高尚风气，帮助群众转变思想道德观念和树立正确的利益观。对有劳动能力的低保对象，在给予物质救助的同时，鼓励和扶持他们通过自身努力脱贫致富，不断增强自身的“造血”功能，提高低保户的自救能力，从根本上帮助低保家庭脱贫。应多渠道为低保户创造就业机会，加强对低保对象的工作技能培训，积极为其提供就业支持。
（二）加大财政支持力度，确保资金到位
1.加大财政支持力度
市、县两级财政要进一步加大财政投入，做好城乡低保资金年度预算安排，按照应承担的比例优先安排低保配套资金，確保低保资金及时、足额发放。市财政、民政部门要建立城乡低保专项补助资金管理办法和绩效考核机制，进一步规范资金管理，提高资金使用率。同时，要加强对低保资金的监管，定期组织审计、财政等部门联合对低保资金管理使用情况进行审计、督查，确保低保资金运行安全。
2.落实低保工作经费
按照市政府有关文件精神，足额列支社会救助工作经费。市、县两级财政要将低保工作经费列入年度预算，并配备必要的工作设施。同时，动员社会力量，把各类社会捐赠的救助基金作为低保制度的有益补充。
（三）加强低保规范化建设，确保工作落实到位
完善低保对象评定机制，制订出可行便于实际操作的核实低保申请人家庭收入的标准。完善低保资金发放机制，建立“直达”发放模式，财政、民政、金融等部门应加强协调合作，将城乡低保资金准时足额输入低保对象的家庭帐户。建立城乡低保信访举报受理制度，设立举报信箱和投诉电话，对群众的举报投诉，及时派员入户调查，限期将调查处理结果反馈给举报投诉人。完善低保动态管理机制，坚持做好定期审核工作，采取多种形式，跟踪检查，形成最低生活保障对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制。
（四）加强民政救助队伍建设，确保人员到位
1.加强队伍建设
各级政府应进一步加强社会救助工作力量，对人员编制上给予政策支持，配齐配强专职工作人员。可从现有干部中，为每个片区抽调一名民生服务员，采取常年包区服务的办法，负责群众低保初审、档案的填写、收集、整理，由民政工作站直接受理，群众参与评议听证，从而方便群众，减轻群众负担，提高工作效率和公信力，保证准确性。
2.加强业务培训
采取多种形式，加强对城乡低保工作人员、乡镇、街办民政助理员、社区（村居）负责人的城乡低保政策、业务知识的培训，提高他们的政策水平、业务能力和办事效率，建设一支素质高、能力强、业务精的城乡低保工作队伍。
3.搭建信息平台
借鉴外地经验，成立居民家庭经济状况核对中心，负责申请城乡低保、保障性住房等政府救助的居民家庭收入和财产信息核对工作。建立低保工作与其他专项救助有机结合的困难群众数据库，实现救助信息化。全面开展电子信息化建设，减少低保纸质档案等繁杂的工作程序和储存量，节约行政成本和工作经费，逐步实现科学化、规范化。
（五）强化保障措施，确保各项政策落实到位
1.建立健全低保工作目标考核制
将社会救助工作特别是城乡低保的内容纳入各级政府目标考核范围，细化考核办法，建立领导管理责任制，层层签订目标管理责任书，靠实责任，加强管理，为社会救助工作提供有力的组织和领导保障。
2.严格落实低保责任追究制
有效克服低保工作条块分割，业务部门约束不力，对工作中出现的渎职、徇私舞弊、暗箱操作、虚假保障等违规行为，依照社会救助工作责任追究办法，严格实行责任追究，确保社会救助工作制度公平公开实施、健康规范运行。
3.严格执行低保工作部门联动管理办法
按照社会救助工作部门联动管理办法，加强部门协作，配合做好救助对象信息核查工作，进一步提高保障准确率。民政、财政、审计、乡镇、社区等相关职能部门，应立足自身职责，积极发挥职能作用，共同做好城乡低保有关工作。
参考文献：
[1]刘伟能.建立中国城市居民最低生活保障制度的报告”[J].社会工作研究，1995（06）.
[2]唐钧.中国的城市贫困问题与社会救助制度[J].社会保障制度，人大复印资料，2001（07）.
[3]王治坤.城市居民最低生活保障制度——对长春市建立城市最低生活保障制度的思考”[J].社会保障制度，1998（07）.
[4]朱晓超.城市最低生活保障谁来填平缺口”[J].社会保障制度，人大复印资料，2002（01）.
（作者单位：甘肃农业大学人文学院）
关键词：最低生活保障；城市生活保障；庆阳市
城市居民最低生活保障制度是随着社会救助体系的不断发展出现的，从1993年开始我国的城市居民最低生活保障制度经历了创立试点、推广普及、规范提高以及到目前为止的巩固完善阶段，城市居民最低生活保障制度的建立与推行有维护社会稳定、保障公民的基本权利、提升国际竞争力的作用与意义，对于西部欠发达省市来说，这项保障民生的工程意义更加重大。近年来，庆阳市各级党委、政府高度重视社会救助工作，将城市低保政策落实工作作为重点民生工程，为改善民生、构建和谐社会发挥了积极作用。
一、甘肃省庆阳市最低生活保障的发展状况
甘肃省庆阳市位于甘肃省最东部，陕甘宁三省区的交汇处，系黄河中下游黄土高原沟壑区。习称“陇东”，素有“陇东粮仓”之称。全市总土地面积27119平方公里，总人口221.12万（2016年），辖1区7县116个乡镇。近年来，庆阳市各级党委、政府高度重视社会救助工作，将城市低保政策落实工作作为重点民生工程， 根据《国务院城市居民最低生活保障条例》和《甘肃省城市居民最低生活保障办法》等规定，结合我市的实际情况，按照政策宣传多样化、评审程序规范化、资金发放社会化、对象管理动态化、档案建设标准化、监督检查多元化的要求，认真贯彻落实城乡低保制度，建立健全城乡社会救助体系，不断提高社会救助工作的整体水平，为改善民生、维护社会稳定、构建和谐社会发挥了积极作用。
（一）庆阳市最低生活保障施行分类施保办法
庆阳市城市低保工作按照国家、省、市规定的最低生活保障标准，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，在坚持保障其基本生活、国家保障、地方配套、社会救助与劳动自救相结合、动态管理、应保尽保、属地管理实行按申请对象家庭分类，并结合月人均实际收入情况全额或差额保障。
1.无生活来源、无勞动能力、无法定赡养人、抚养人（三无对象）的城市居民，以及待安置期间的城镇复退军人，按低保标准全额保障。
2.对有一定收入的城市居民，家庭月人均收入低于低保标准的给予差额保障。（目前，我市的低保标准为176元/月，并随着政策逐年调整。）
（二）庆阳市最低生活保障实施的具体措施
1.健全机构，完善制度。庆阳市政府积极制定了全面加强市、县（区）、乡镇民政救助工作机构建设的意见，市、县（区）都成立了社会救助工作专门机构，配备了专职工作人员；修订完善了城市低保实施管理办法、分类施保办法、部门联动办法、低收入家庭核查认定办法、档案管理办法、评议公示办法和定期核查办法等。
2.形式多样，广泛宣传。庆阳市政府坚持把政策宣传贯穿于低保工作推行的始终，通过电视、报刊等新闻媒体，将低保工作实施细则和操作规程、申请审批程序、享受低保条件、诉求渠道等内容公诸于众，让广大困难群众充分掌握法规政策、了解办事程序。
3.严格程序，规范操作。在城市居民最低生活保障制度的实施过程中，庆阳市政府、各级部门都始终坚守规范的程序，严格操作。
4.监督有力，管理有序。市县（区）制定了低保工作责任追究办法，按照谁调查谁签字、谁签字谁负责的原则，对部分低保对象进行不定期的随机抽查走访，对错保、漏保的实行严格责任追究，保障准确率达到了95%以上。
5.专款专用，发放及时。城市低保制度实施以来，庆阳市在低保资金发放上，坚持专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则，通过“一册明、一折统”，按月（季）发放到户，保证了资金发放安全、及时、到位。
二、庆阳市最低生活保障存在的困难与问题
在庆阳市政府的号召与引导下，城市居民最低生活保障制度已经取得了很大的成绩，但是在肯定成绩的同时，也应该清醒的认识到，目前庆阳市的城市最低生活保障制度仍然是个主题架构，要做到使它实用、适用、有效，还需要花更大的力气。庆阳市城市最低生活保障制度在制度设计和实际操作中存在着很多的问题，这些问题可以归结为以下几点。
（一）低保政策宣传有盲区，群众思想认识有误区
部分低保户对低保政策了解不够，只知道自己是低保户，不了解自己的权利和义务，有的甚至对低保金发放多少，如何领取都不清楚。由于实行动态管理，有些调整后不再享受低保政策的群众，缺乏对低保条件、退保理由的了解，存在不满情绪。一些处于低保边缘的群众，因不明低保政策，加上低保标准的逐步提高，出现争着“要低保”的问题，在一定范围内出现了关系保、人情保、工作保，给基层低保工作开展造成较大压力。同时，低保制度的福利负效应使一部分有劳动能力的低收入者宁可吃低保也不愿就业，产生了低保养“懒人”、“富人”吃低保的现象。
（二）低保家庭收入核定难，保障准确率有待提高
由于就业的多样性、居民收入的隐蔽性和不稳定性，导致家庭的收入情况难以准确核定。如房产、储蓄、隐性收入和劳务收入等难以合理核定；粮食、经济作物等实物收入难以货币化。一、二类保障家庭由于国家政策的硬性规定，容易核定，但三、四类保障对象属低保边缘户，保障家庭之间经济差距难确定、群众矛盾难平衡，导致保障准确率下降，整体补助水平不高，出现了轮流保、拼户保、分户保等现象，增加了低保工作的压力和难度。
（三）网络化建设滞后，部门联动配合不到位
目前，庆阳市城乡低保信息化建设相对滞后，大部分工作依赖手工操作，工作量大，工作效率低。而且由于部门配合不到位，城乡居民家庭收支核查工作难度较大，救助对象信息资源得不到及时共享，救助部门不能准确获取低保对象的家庭信息，造成了错保、漏保等现象的发生，严重影响了救助对象准确率。 （四）财政支出压力大，地方配套资金落实难
近年来，国家虽加大了低保资金的财政转移支付力度，但由于社会救助工作任务重，压力大，自1996年全市实施低保工作以来，低保资金量逐年成倍增加。加之市、县财政困难，部分县（区）虽将低保配套资金列入财政预算，但配套资金不足，无法保障低保工作需要。
（五）低保工作力量薄弱，基层人员业务素质不高
城乡低保工作重心在基层，涉及的对象量大面广，但是低保工作力量尤其是基层工作人员编制不足，人员偏少，工作量大，且业务素质不高，入户调查、群众评议等关键环节工作不到位，出现低保对象底子不清、掌握不准、救助不公、兑现不及时等问题。
三、对庆阳市最低生活保障制度的建议
我国的最低生活保障制度是社会救济工作走向法制化、规范化，并向国际惯例靠拢的一个标志。尽管各大城市已基本建立了居民最低生活保障制度，但制度本身还很不完善，存在如上很多问题。以本文为例的庆阳市虽然也已经初步建立了低保制度，并取得了较好的效果。但是，这项制度在实施的过程中也遇到了一系列难题。为此，根据庆阳市最低生活保障制度的发展状况就如何完善城市居民最低生活保障制度提出以下几点建议。
（一）加强宣传培训力度，确保思想认识到位
1.强化政策宣传
进一步加强对城市最低生活保障制度的宣传工作，采取张贴标语、橱窗展示、媒体报道、书写墙体标语等多种形式，利用报刊、电视、网络等媒体平台，深入广泛地开展低保政策宣传，提高城市低保政策、法规、制度和审批程序的知晓率，切实增强全民对低保工作的认识，树立正确的低保观念，为低保工作健康有序开展营造良好的社会氛围。
2.加强思想教育
加强全民特别是低保户的中华传统美德教育，强化引导，在全社会倡导以“要低保、争低保为耻，以自食其力、勤劳致富为荣”的高尚风气，帮助群众转变思想道德观念和树立正确的利益观。对有劳动能力的低保对象，在给予物质救助的同时，鼓励和扶持他们通过自身努力脱贫致富，不断增强自身的“造血”功能，提高低保户的自救能力，从根本上帮助低保家庭脱贫。应多渠道为低保户创造就业机会，加强对低保对象的工作技能培训，积极为其提供就业支持。
（二）加大财政支持力度，确保资金到位
1.加大财政支持力度
市、县两级财政要进一步加大财政投入，做好城乡低保资金年度预算安排，按照应承担的比例优先安排低保配套资金，確保低保资金及时、足额发放。市财政、民政部门要建立城乡低保专项补助资金管理办法和绩效考核机制，进一步规范资金管理，提高资金使用率。同时，要加强对低保资金的监管，定期组织审计、财政等部门联合对低保资金管理使用情况进行审计、督查，确保低保资金运行安全。
2.落实低保工作经费
按照市政府有关文件精神，足额列支社会救助工作经费。市、县两级财政要将低保工作经费列入年度预算，并配备必要的工作设施。同时，动员社会力量，把各类社会捐赠的救助基金作为低保制度的有益补充。
（三）加强低保规范化建设，确保工作落实到位
完善低保对象评定机制，制订出可行便于实际操作的核实低保申请人家庭收入的标准。完善低保资金发放机制，建立“直达”发放模式，财政、民政、金融等部门应加强协调合作，将城乡低保资金准时足额输入低保对象的家庭帐户。建立城乡低保信访举报受理制度，设立举报信箱和投诉电话，对群众的举报投诉，及时派员入户调查，限期将调查处理结果反馈给举报投诉人。完善低保动态管理机制，坚持做好定期审核工作，采取多种形式，跟踪检查，形成最低生活保障对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制。
（四）加强民政救助队伍建设，确保人员到位
1.加强队伍建设
各级政府应进一步加强社会救助工作力量，对人员编制上给予政策支持，配齐配强专职工作人员。可从现有干部中，为每个片区抽调一名民生服务员，采取常年包区服务的办法，负责群众低保初审、档案的填写、收集、整理，由民政工作站直接受理，群众参与评议听证，从而方便群众，减轻群众负担，提高工作效率和公信力，保证准确性。
2.加强业务培训
采取多种形式，加强对城乡低保工作人员、乡镇、街办民政助理员、社区（村居）负责人的城乡低保政策、业务知识的培训，提高他们的政策水平、业务能力和办事效率，建设一支素质高、能力强、业务精的城乡低保工作队伍。
3.搭建信息平台
借鉴外地经验，成立居民家庭经济状况核对中心，负责申请城乡低保、保障性住房等政府救助的居民家庭收入和财产信息核对工作。建立低保工作与其他专项救助有机结合的困难群众数据库，实现救助信息化。全面开展电子信息化建设，减少低保纸质档案等繁杂的工作程序和储存量，节约行政成本和工作经费，逐步实现科学化、规范化。
（五）强化保障措施，确保各项政策落实到位
1.建立健全低保工作目标考核制
将社会救助工作特别是城乡低保的内容纳入各级政府目标考核范围，细化考核办法，建立领导管理责任制，层层签订目标管理责任书，靠实责任，加强管理，为社会救助工作提供有力的组织和领导保障。
2.严格落实低保责任追究制
有效克服低保工作条块分割，业务部门约束不力，对工作中出现的渎职、徇私舞弊、暗箱操作、虚假保障等违规行为，依照社会救助工作责任追究办法，严格实行责任追究，确保社会救助工作制度公平公开实施、健康规范运行。
3.严格执行低保工作部门联动管理办法
按照社会救助工作部门联动管理办法，加强部门协作，配合做好救助对象信息核查工作，进一步提高保障准确率。民政、财政、审计、乡镇、社区等相关职能部门，应立足自身职责，积极发挥职能作用，共同做好城乡低保有关工作。
参考文献：
[1]刘伟能.建立中国城市居民最低生活保障制度的报告”[J].社会工作研究，1995（06）.
[2]唐钧.中国的城市贫困问题与社会救助制度[J].社会保障制度，人大复印资料，2001（07）.
[3]王治坤.城市居民最低生活保障制度——对长春市建立城市最低生活保障制度的思考”[J].社会保障制度，1998（07）.
[4]朱晓超.城市最低生活保障谁来填平缺口”[J].社会保障制度，人大复印资料，2002（01）.
（作者单位：甘肃农业大学人文学院）