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了解公共财政信息,乃纳税人和公民之天然权利。预算太粗略,难避政府有意不让人看懂之嫌疑
预算编制粗略、过简,就看不懂;反之,就容易看得懂了。我们以中央本部、广州市、香港特区政府部门预算作一番比较,可大致解析这三个预算是如何编制的。
中央预算过于粗略
今年两会上,财政部提交给全国人大代表们审议的中央本级部门预算草案中,每个部门的预算实际上只有两个表格,一是“2010年收支总表”,二是“2010年财政拨款支出表”。
在第一个表格中,支出介绍按支出功能分类罗列,并使用“类”级,即最粗的大账一级。
比如,铁道部的部门预算中,支出共有11个“类”级名目,分别是:一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、交通运输、地震灾后恢复重建支出、住房保障支出,以及各相对应的支出金额。
这个表中没有更多的细节,由于缺乏基本信息介绍,我们还可能疑惑为什么一些看似与铁道部不搭界的支出会出现在铁道部的账目里。
比如,为什么要将大笔钱花在文化体育和传媒上?此表只是提供了一些线索,无法满足人们的追问:纳税人为什么要花这些钱?这些钱究竟用去干什么了?
而在“铁道部2010年财政拨款支出预算表”中,线索似乎往下走了一步。
该表“类”级账目之下有了“款”级账目。
比如,在一般公共服务“类”下,有了一个“款”,是“档案服务”,其2010年支出预算是355.9万元;在外交“类”账下有二“款”:一是“驻外机构”,二是“国际组织”,其2010年的支出预算分别是5万元和678万元。
除了从“类”朝下走到“款”级之外,我们还能看到这笔钱拿去大概怎么花了,即拿去用于项目的开支,还是用于基本支出。
按财政部官方解释,基本支出是部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,按其性质分为人员经费和日常公用经费;而项目支出是部门在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出。
从表中可以看出,“档案服务”支出就是用于基本支出的,而“驻外机构”和“国际组织”则用于项目支出。
问题依然还在:这里的“档案服务”具体内容是什么?这些档案服务需要多少人来干?人员经费是多少?公用经费又是多少?“驻外机构”是什么机构?为什么要付这个钱?关于“国际组织”的具体项目是什么? 为什么要花这个钱?
部门预算编制从“类”级账目进入到“款”级,应该回答而未回答的问题依然多多,而中央的部门预算却仅仅走到这里就止住了,不了解情况的人,只能看个大概。
广州预算基本可看
在一些地方政府预算中,比如广州市挂在网上的市级部门预算,所提供的信息则要充分得多,可谓一个基本上能看懂的政府预算。
以广州市审计局为例,一是部门基本情况,包括:(1)机构设置:广州市审计局下设行政单位1个,事业单位2个,都是财政核拨单位;(2)人员编制及构成:行政编制149人,事业编制1人,工勤17人,离休2人,退休87人,离岗退养5人;(3)公用费用的人均使用标准:行政2.8万元/人/年,事业2.1万元/人/年,工勤0.8万元/人/年;(4)公车的年使用费标准:行政机关3.7万元/辆/年,事业单位3.15万元/辆/年。
二是基本支出细化:(1)工资福利支出1740.19万元;(2)公用费用支出496.99万元;(3)对个人和家庭的补助995.49万元。总共3232.67万元。
三是项目支出细化,不仅将经常性项目和一次性项目分开单列,而且有单个项目名称和单项金额:(1)经常性项目支出主要有五个,共需开支537.58万元,它们分别是,任期经济责任审计经费164.48万元,审计专项经费150万元,干部培训调研经费90万元,物业管理费38万元,OA系统维护费13万元;(2)一次性项目支出主要有两项,支出37万元,分别是:购买商务车一辆23万元,办公楼维护工程8万元。
另外,项目支出基本情况有所交待:一是经常性专项支出537.58万元,主要包括:任期经济责任审计经费164.48万元(上年结转);审计专项经费150万元(上年结转);组织全市审计干部培训调研经费90万元;物业管理费38万元;OA系统维护费13万元。
二是一次性专项支出37万元,主要包括:购置七座商务车1辆23万元;办公楼维护工程经费8万元。2009年度预算支出共计3807.25万元。
通过以上账目,我们可以看到95%以上的支出都有了比较具体的方向性交代。
有人会说,这里还是看不到“三公(公车消费、公费出国、公务接待支出)”消费。
事实上,绝大部分“三公”消费是隐藏在项目经费里的,只要从这里再往前一步,将各项目支出明细公开,“三公”消费就会水落石出。
只要将政府预算介绍从“款”再往下走一步,到“项”上,再加上有关部门设置和人员编制的介绍,预算就基本上可以看得清了。
诚然,广州市部门预算仍还有朦胧的地方,但轮廓基本清楚。
广州市部门预算中的另外一个不足之处,就是对部门职责和工作没有报告陈述,也就是对基本支出的用途缺乏交代。
香港预算编制完整
而香港特区政府的部门预算,是笔者所看到的编制得最好的预算之一。我们用六个字来概括就是:实诚、全面、详细。
以香港审计署为例,看看香港的部门预算是怎样编制的。
它主要内容包括:第一,谁是这个预算的负责人(香港称管制人员):审计署署长;第二,人员状况:非首长职位173人,首长职位12人,共185人;第三,部门负责人对部门职责和工作的陈述报告,审计署有两大工作职责:一是审查账目是否妥善;二是衡工量值式审计(绩效审计)。
在审查账目是否妥善之下,又有如下介绍。
工作宗旨是向立法会提供总体保证,确保政府的财政及会计账项,以及公币或半公币性质基金或款项的财政及会计账项均属妥善,并符合公认的会计标准。
工作目标和指标是要在年度内核查83个账目,向立法会提交一份审计署署长报告书。
此外并清楚提示,完成这项工作需用人工87435个小时,预算支出3730万港元,以及这笔支出在政府总预算开支中的占比为0.012%。
同时,在绩效审计工作之下的介绍,内容与上面基本相同。
绩效审计工作宗旨是就政府各局、部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或账目须受审核的机构在履行职务时节省资源的程度,以及所达到的效率和效益,向立法会提供独立数据、意见及保证。
目标和指标是要在年度内提交19份绩效审计报告,并向立法会提交一份审计署署长报告书。
此外还告知做这些工作需用人工166022个小时,需用预算支出8430万港元。
而这笔支出在政府总预算开支中的占比为0.027%。
另外,拨款分析和人员分析也十分清晰,如审查账目的工作和绩效审计工作在部门预算中的占比分别为30.7%和69.3%;审查账目的工作和绩效审计工作所用人员分别为63人和122人。
最后,交代开支详情。
如个人薪酬:薪金和津贴分别为1.13亿港元和47万港元;与员工相关的开支:强制性公积和公务员公积分别为24.4万港元和8.5万港元;特别委任酬金和一般部门开支:222.1万港元和548.5万港元。总计部门预算支出为1.22亿港元。
预算差异的背后
如果说香港特区政府的预算是一份态度诚恳、请求纳税支付的账单,那么,广州市财政局提供的部门预算则更像是一份花钱告知,而财政部编制的部门预算,则还是一份很难让人看懂的花钱告知。
三份不同的政府部门预算,道出三个不同的预算阶段。
中央部门的财政预算属于政策财政,而非公共财政。尽管财政透明度已呼吁多年,但政府中很多人始终认为财政预算不需要告诉纳税人。
而要改变这种根深蒂固的观念不容易,其中传统观念和体制滞后是根本原因。
加之财政预算是在体制内制定,会使部门利益和部分官员利益受到损害,阻力之大可想而知。
目前中央一级进行预算编制和公开较好的有环保部、卫生部和民政部。
广州市的预算要进步一些,已见公共财政改革的明显成效。在地方,除了广州市之外,预算编制和公开较好的还有深圳市、焦作市等;区一级的,有深圳市的龙岗区财政局等,可谓星星之火,正待“燎原”。
香港特区的公共预算已臻成熟,主要体现在五个方面:一、公开透明。在整个预算的制订过程中,财政司要向全社会公开,让人们知晓;二、财政预算的制订内容翔实,不漏细节,并要经过立法委员会和社会各界的广泛咨询和严格监督;三、预算案通过前后,皆挂到网上,让愿意看到的人很容易查到;四、财政司预算处公布办公室电话,及时接听人们的电话;五、审计系统对立法院负责,对预算执行的审计更严格、更科学。
了解公共财政信息,乃纳税人和公民天然权利。预算看不懂,难避政府有意不让看懂之嫌疑。
100年前,梁启超撰文《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》,对清政府颁布的预算草案进行抨击,乃曰:从预算可窥一国政府之施政方向,是政治而非经济所能概括。
百年后的今天,我们更期待人民享有预算信息知情权,政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开,及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。
同时,应强化各级人大在预算中的立法监督作用,建立预算的外部政治控制机制和严密的预算管理体制。
此外,预算编制和审批、执行与监督的职责应由各级政府和人大分别予以履行,并以“阳光预算”机制广泛接纳民众之评议和监督。
财政,乃庶政之母。
预算编制粗略、过简,就看不懂;反之,就容易看得懂了。我们以中央本部、广州市、香港特区政府部门预算作一番比较,可大致解析这三个预算是如何编制的。
中央预算过于粗略
今年两会上,财政部提交给全国人大代表们审议的中央本级部门预算草案中,每个部门的预算实际上只有两个表格,一是“2010年收支总表”,二是“2010年财政拨款支出表”。
在第一个表格中,支出介绍按支出功能分类罗列,并使用“类”级,即最粗的大账一级。
比如,铁道部的部门预算中,支出共有11个“类”级名目,分别是:一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、交通运输、地震灾后恢复重建支出、住房保障支出,以及各相对应的支出金额。
这个表中没有更多的细节,由于缺乏基本信息介绍,我们还可能疑惑为什么一些看似与铁道部不搭界的支出会出现在铁道部的账目里。
比如,为什么要将大笔钱花在文化体育和传媒上?此表只是提供了一些线索,无法满足人们的追问:纳税人为什么要花这些钱?这些钱究竟用去干什么了?
而在“铁道部2010年财政拨款支出预算表”中,线索似乎往下走了一步。
该表“类”级账目之下有了“款”级账目。
比如,在一般公共服务“类”下,有了一个“款”,是“档案服务”,其2010年支出预算是355.9万元;在外交“类”账下有二“款”:一是“驻外机构”,二是“国际组织”,其2010年的支出预算分别是5万元和678万元。
除了从“类”朝下走到“款”级之外,我们还能看到这笔钱拿去大概怎么花了,即拿去用于项目的开支,还是用于基本支出。
按财政部官方解释,基本支出是部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,按其性质分为人员经费和日常公用经费;而项目支出是部门在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出。
从表中可以看出,“档案服务”支出就是用于基本支出的,而“驻外机构”和“国际组织”则用于项目支出。
问题依然还在:这里的“档案服务”具体内容是什么?这些档案服务需要多少人来干?人员经费是多少?公用经费又是多少?“驻外机构”是什么机构?为什么要付这个钱?关于“国际组织”的具体项目是什么? 为什么要花这个钱?
部门预算编制从“类”级账目进入到“款”级,应该回答而未回答的问题依然多多,而中央的部门预算却仅仅走到这里就止住了,不了解情况的人,只能看个大概。
广州预算基本可看
在一些地方政府预算中,比如广州市挂在网上的市级部门预算,所提供的信息则要充分得多,可谓一个基本上能看懂的政府预算。
以广州市审计局为例,一是部门基本情况,包括:(1)机构设置:广州市审计局下设行政单位1个,事业单位2个,都是财政核拨单位;(2)人员编制及构成:行政编制149人,事业编制1人,工勤17人,离休2人,退休87人,离岗退养5人;(3)公用费用的人均使用标准:行政2.8万元/人/年,事业2.1万元/人/年,工勤0.8万元/人/年;(4)公车的年使用费标准:行政机关3.7万元/辆/年,事业单位3.15万元/辆/年。
二是基本支出细化:(1)工资福利支出1740.19万元;(2)公用费用支出496.99万元;(3)对个人和家庭的补助995.49万元。总共3232.67万元。
三是项目支出细化,不仅将经常性项目和一次性项目分开单列,而且有单个项目名称和单项金额:(1)经常性项目支出主要有五个,共需开支537.58万元,它们分别是,任期经济责任审计经费164.48万元,审计专项经费150万元,干部培训调研经费90万元,物业管理费38万元,OA系统维护费13万元;(2)一次性项目支出主要有两项,支出37万元,分别是:购买商务车一辆23万元,办公楼维护工程8万元。
另外,项目支出基本情况有所交待:一是经常性专项支出537.58万元,主要包括:任期经济责任审计经费164.48万元(上年结转);审计专项经费150万元(上年结转);组织全市审计干部培训调研经费90万元;物业管理费38万元;OA系统维护费13万元。
二是一次性专项支出37万元,主要包括:购置七座商务车1辆23万元;办公楼维护工程经费8万元。2009年度预算支出共计3807.25万元。
通过以上账目,我们可以看到95%以上的支出都有了比较具体的方向性交代。
有人会说,这里还是看不到“三公(公车消费、公费出国、公务接待支出)”消费。
事实上,绝大部分“三公”消费是隐藏在项目经费里的,只要从这里再往前一步,将各项目支出明细公开,“三公”消费就会水落石出。
只要将政府预算介绍从“款”再往下走一步,到“项”上,再加上有关部门设置和人员编制的介绍,预算就基本上可以看得清了。
诚然,广州市部门预算仍还有朦胧的地方,但轮廓基本清楚。
广州市部门预算中的另外一个不足之处,就是对部门职责和工作没有报告陈述,也就是对基本支出的用途缺乏交代。
香港预算编制完整
而香港特区政府的部门预算,是笔者所看到的编制得最好的预算之一。我们用六个字来概括就是:实诚、全面、详细。
以香港审计署为例,看看香港的部门预算是怎样编制的。
它主要内容包括:第一,谁是这个预算的负责人(香港称管制人员):审计署署长;第二,人员状况:非首长职位173人,首长职位12人,共185人;第三,部门负责人对部门职责和工作的陈述报告,审计署有两大工作职责:一是审查账目是否妥善;二是衡工量值式审计(绩效审计)。
在审查账目是否妥善之下,又有如下介绍。
工作宗旨是向立法会提供总体保证,确保政府的财政及会计账项,以及公币或半公币性质基金或款项的财政及会计账项均属妥善,并符合公认的会计标准。
工作目标和指标是要在年度内核查83个账目,向立法会提交一份审计署署长报告书。
此外并清楚提示,完成这项工作需用人工87435个小时,预算支出3730万港元,以及这笔支出在政府总预算开支中的占比为0.012%。
同时,在绩效审计工作之下的介绍,内容与上面基本相同。
绩效审计工作宗旨是就政府各局、部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或账目须受审核的机构在履行职务时节省资源的程度,以及所达到的效率和效益,向立法会提供独立数据、意见及保证。
目标和指标是要在年度内提交19份绩效审计报告,并向立法会提交一份审计署署长报告书。
此外还告知做这些工作需用人工166022个小时,需用预算支出8430万港元。
而这笔支出在政府总预算开支中的占比为0.027%。
另外,拨款分析和人员分析也十分清晰,如审查账目的工作和绩效审计工作在部门预算中的占比分别为30.7%和69.3%;审查账目的工作和绩效审计工作所用人员分别为63人和122人。
最后,交代开支详情。
如个人薪酬:薪金和津贴分别为1.13亿港元和47万港元;与员工相关的开支:强制性公积和公务员公积分别为24.4万港元和8.5万港元;特别委任酬金和一般部门开支:222.1万港元和548.5万港元。总计部门预算支出为1.22亿港元。
预算差异的背后
如果说香港特区政府的预算是一份态度诚恳、请求纳税支付的账单,那么,广州市财政局提供的部门预算则更像是一份花钱告知,而财政部编制的部门预算,则还是一份很难让人看懂的花钱告知。
三份不同的政府部门预算,道出三个不同的预算阶段。
中央部门的财政预算属于政策财政,而非公共财政。尽管财政透明度已呼吁多年,但政府中很多人始终认为财政预算不需要告诉纳税人。
而要改变这种根深蒂固的观念不容易,其中传统观念和体制滞后是根本原因。
加之财政预算是在体制内制定,会使部门利益和部分官员利益受到损害,阻力之大可想而知。
目前中央一级进行预算编制和公开较好的有环保部、卫生部和民政部。
广州市的预算要进步一些,已见公共财政改革的明显成效。在地方,除了广州市之外,预算编制和公开较好的还有深圳市、焦作市等;区一级的,有深圳市的龙岗区财政局等,可谓星星之火,正待“燎原”。
香港特区的公共预算已臻成熟,主要体现在五个方面:一、公开透明。在整个预算的制订过程中,财政司要向全社会公开,让人们知晓;二、财政预算的制订内容翔实,不漏细节,并要经过立法委员会和社会各界的广泛咨询和严格监督;三、预算案通过前后,皆挂到网上,让愿意看到的人很容易查到;四、财政司预算处公布办公室电话,及时接听人们的电话;五、审计系统对立法院负责,对预算执行的审计更严格、更科学。
了解公共财政信息,乃纳税人和公民天然权利。预算看不懂,难避政府有意不让看懂之嫌疑。
100年前,梁启超撰文《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》,对清政府颁布的预算草案进行抨击,乃曰:从预算可窥一国政府之施政方向,是政治而非经济所能概括。
百年后的今天,我们更期待人民享有预算信息知情权,政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开,及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。
同时,应强化各级人大在预算中的立法监督作用,建立预算的外部政治控制机制和严密的预算管理体制。
此外,预算编制和审批、执行与监督的职责应由各级政府和人大分别予以履行,并以“阳光预算”机制广泛接纳民众之评议和监督。
财政,乃庶政之母。