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摘要:透明政府是包涵透明行政理念,透明化制度和操作方法的内涵丰富的统一体,并不简单地等同于政府信息公开。随着社会经济的发展,环境问题成为威胁我国发展和安全的重大问题,环境问题的特殊性和环境信息的普惠性要求我们有必要站在透明政府建设高度来看,为了使政府环境信息公开成制度性、实质性的公开,我们应该从观念、制度、方法技术上提升我们对于把政府环境信息公开的认识。
关键词:透明政府;政府信息公开;政府环境信息公开
中图分类号:D60
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20006202
1透明政府的提出及其内涵
1.1透明政府提出的历史背景
2003年3月19日,在国务院第一次常务会议上,温家宝总理提出,要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。十六届三中全会也强调要增强政府工作的透明度。透明政府的提出和建设是多种原因共同作用的结果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的产物,是工业社会基于人民主权与社会契约理论为基础的民主理念而提出的,从国家和公权力的起源上说,透明政府的提出是为了实现公民委托人对政府这个代理人的监督,防止公权滥用和政府官员的腐败,维护社会公平正义。(2)全球化的要求。中国入世后,必须严格履行世贸组织的关于透明度的基本原则。根据这一原则,成员国必须公布并以统一、公正和合理的方式实施其有关外贸的法律、行政法规和政策措施。这就要求各成员国政府应当信息公开而且更加透明化,不论政府行为的正确与否。政府透明已经成为世界潮流,国外许多国家美国、法国、韩国、日本和一些北欧国家等都纷纷建立透明的政府,形成了相对完备合理的透明制度。(3)市场化要求。市场经济要求有发达的信息平台,市场主体依靠信息导向,来调整产业结构和投资方向,控制生产规模,制定销售计划等,政府处于社会的枢纽位置,搜集和控制了各种经济信息,成为巨大的信息中心。
1.2透明政府内涵诠释
结合国内学者对透明政府的界定,笔者认为透明政府至少有三层涵义,从操作层面上来说透明政府的核心是政府信息公开,公共管理活动涉及非常广泛,政府应该公开的信息也非常广泛:诸如政府体系,公共管理中所涉及的组织、机构、职责、规章制度、办事程序等制度性的内容;行政动态过程,包括公共问题出现、讨论、议程设立、决策、执行、监督、评价与反馈等环节;政策是指公共部门履行职责的结果或产品,如法规、决议、决定、文件、命令等广义的政策。从制度上,说透明政府是一系列透明化制度有机组合的政府范式,有序的公民参与机制,透明政府的法律体系,电子信息技术和基础服务设施的配套等;从文化上看,透明政府是一种透明文化,根据比较文化学的观点,社会事物可分为器物层次、制度层次和文化层次,并认为社会变迁的真正体现应是文化层次,但该层次的演进却是最慢的。透明政府背后反映的是政府执政理念的变革,服务行政行政伦理观的形成,这也是透明政府建设的最高层次,政府自觉公开透明并且内化为精神。
2政府环境信息公开的内涵解读
2.1政府环境信息公开的概念诠释
对于政府环境信息公开国内外学者的看法不尽相同,至今也没有一个严格的定义,笔者在此引用官方对政府环境信息公开的界定:是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这里的环境信息应该包括国内外环境质量信息、环境资源信息、环境污染破坏信息和政府环境管理活动、政策法律法规等等。
2.2政府环境信息公开现实意义
(1)有利于社会环保活动的进行。环境问题相比其他涉及到个人群体和区域利益的公共问题具有全球性和高度依存性,可以说现在人类所面临的最大的挑战就是环境生态问题。从国内看,广大的公民是环境保护的新生和重要的力量,政府把环境质量状况、环境资源状况,重污染企业的排污情况等告知公众,有利于公众特别是本国环保团体参与环境保护有助于监督政府的行政行为和企业的环境污染行为,促进政府及时准确公布环境信息包括环境资源信息,公布环境危机信息等对于解决和建立环境危害应急预警机制,应对突发环境灾害减少由此带来的损失,挽救人民生命财产安全有着重要的作用。放眼全球,随着全球化的进程,世界越来越处在密不可分的联系之中,环境问题错综复杂不能单纯靠某国就能解决,从全球治理概念来看,全球治理所强调的是多元主体共同参与、协商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理机制,由过去的政府自上而下的单线管理发展到多中心治理,这个提前就是要实现信息的充分公开和交换。
(2)有利于政府更好的履行环保义务和职责。在环境决策方面,通过环境信息公开,政府可以从公众组织那得到足够的环境信息,为科学民主地制定环境政策奠定基础,而且可以知晓公众社会对哪些环境问题比较关注,切实去解决这些环境问题,协调各个利益主体之间的关系。在环境监测和环境监理方面,政府公布监测数据,如对监测数据有异议的企业和个人可以通过一定的途径要求政府重新测定污染数据,减少环境信息公开工作有关数据准确性的争议,使得环境监测工作得到改善;通过信息公开可使环境监理工作由被动转向主动,环境信息公开工作及其强大的媒体宣传,迫使企业对其环境形象给予高度的重视。企业为了赢得企业形象这个无形资产,会主动接受政府的监管,主动解决自己企业的环境污染问题,而不是像过去躲躲闪闪,给政府部门监管工作带来极大的不便。从某种意义上说,环境信息公开本身也就是一种环境宣传教育,信息公开就是要将信息传达给公众,以前公众对环境资源信息、环境状况、环境污染情况和治理情况没有足够的了解,现在环境信息公开释放了诸多信息,公众可以促进环境信访、环境上访,这也为环境教育提供充分的材料,这些都有助于环境管理工作的开展。
3从透明政府看政府环境信息公开
3.1透明政府与政府环境信息公开之间的关系
T.S库恩指出范式的默会性,明确区别了规则和范式,并且十分强调范式对于规则的优先性。范式存在于示范性的题解之中,往往很难话约为完全清晰的知识。规则来自于范式但无法穷尽范式。透明政府是一种政府范式,政府环境信息公开则是具体的操作路径。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技术三种层面的内涵丰富的统一体,而环境信息公开更加侧重的是一种层面上的方法和渠道。透明政府的提出不仅为环境信息公开提供了一个大的环境背景,而且能够矫正我们对环境信息公开的错误认识,为其更好的施行指明了正确的方向。
3.2透明政府的实施为政府环境信息公开提供了建设思路
(1)打造环境信息公开的透明行政文化。一是对政府官员做透明行政的道德教育,道德教育作为内生力量有自己独特的优势,能够深入到人的内心,触及到法律制度等刚性约束无法发挥作用的领域。有些官员存在着忽视公众参与的重要性的错误思想,没有认识到公众参与对防止腐败权力滥用,防止决策出现重大失误的作用,所以要加强对官员行政伦理学知识的教育,道德伦理教育,培养他们的行政责任意识,形成公开透明的行政精神。二是要培养公众参与意识与环境保护责任意识。解决生态环境问题的根本途径是发动广大人民群众的力量,生态问题的本质属性——社会性要求公众具有环境保护的意识,具有科学生态的生活消费方式,知道节省能源资源,这也是解决生态问题的源头所在,政府环境信息公开无疑对培养公民环境保护意识,参与环境保护有着重要的意义,发挥社会舆论、媒体的宣传教育作用,培养其生态责任意识和社会责任,成为社会公众的瞭望哨。
(2)完善相关制度保障。第一,应该尽快在在宪法、基本法和单行环境资源法律中明确公民的环境权,政府的环境义务。第二,制定专门的《环境信息公开法》,对环境信息披露内容、公开方式程序和补偿救济等进行明确的规定。第三,修改《保密法》,政府环境信息公开应该是以“公开为原则,不公开为例外”而我国《保密法》在保密信息的定义和范围上有些模糊和笼统,凡是不愿公开的都可以冠之以保密信息的帽子,修改《保密法》呼吁声已经很高,明确公开范围、保密范围。第四,建设成熟的公民参与机制,明确公民获得信息公开的方式(主动获得和依申请获得)和具体的程序方法和制度保障,完善公民听证制度和环境评议制度。第五,完善社会监督机制,充分发挥社会舆论媒体在新闻报道和监督政府行为方面的优势,重视非政府组织特别是环保NGO在监督政府环保行为和为制定环境政策提供可行的建议等方面的重要作用,还应扩宽渠道让广大公民通过民主的方式监督政府行为。
(3)建设好电子政府,扩宽政府环境信息公开的途径。电子政府将传统政府集权式管理体系过渡到开放交互式、网络式的扁平管理体系,改变过去单一的信息渠道为全方位、多层次、多形式、多途径的跨越时空的传输途径,在这种交互式、开放式、网络式的管理体系里,政府和公众都能够尽可能获取信息、他们之间的交流大大加强了,节省了彼此的时间提高了效率,环境信息变化性强、涉及范围广,电子政府适应了政府环境信息公开的发展要求,降低了政府运行成本,提高了信息公开的效率。结合我们实际情况,笔者认为我国电子政务应该建立以公众为导向的服务模式,提高政府环境信息服务能力,构建一站式服务框架,将现有的各级各部门(不仅仅是环保部门)掌握的环境信息系统联系起来,充分实现政务处理资源与数据资源的全面共享和整合,在方法上政府环境信息公开的主要是通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、书籍、广播、电视等,应该注意的是信息要及时更替和公开,由于环境信息内容的广泛性,还可以采取多种多样方式,如听证会、展览会、公益广告、环保传单等。
关键词:透明政府;政府信息公开;政府环境信息公开
中图分类号:D60
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20006202
1透明政府的提出及其内涵
1.1透明政府提出的历史背景
2003年3月19日,在国务院第一次常务会议上,温家宝总理提出,要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。十六届三中全会也强调要增强政府工作的透明度。透明政府的提出和建设是多种原因共同作用的结果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的产物,是工业社会基于人民主权与社会契约理论为基础的民主理念而提出的,从国家和公权力的起源上说,透明政府的提出是为了实现公民委托人对政府这个代理人的监督,防止公权滥用和政府官员的腐败,维护社会公平正义。(2)全球化的要求。中国入世后,必须严格履行世贸组织的关于透明度的基本原则。根据这一原则,成员国必须公布并以统一、公正和合理的方式实施其有关外贸的法律、行政法规和政策措施。这就要求各成员国政府应当信息公开而且更加透明化,不论政府行为的正确与否。政府透明已经成为世界潮流,国外许多国家美国、法国、韩国、日本和一些北欧国家等都纷纷建立透明的政府,形成了相对完备合理的透明制度。(3)市场化要求。市场经济要求有发达的信息平台,市场主体依靠信息导向,来调整产业结构和投资方向,控制生产规模,制定销售计划等,政府处于社会的枢纽位置,搜集和控制了各种经济信息,成为巨大的信息中心。
1.2透明政府内涵诠释
结合国内学者对透明政府的界定,笔者认为透明政府至少有三层涵义,从操作层面上来说透明政府的核心是政府信息公开,公共管理活动涉及非常广泛,政府应该公开的信息也非常广泛:诸如政府体系,公共管理中所涉及的组织、机构、职责、规章制度、办事程序等制度性的内容;行政动态过程,包括公共问题出现、讨论、议程设立、决策、执行、监督、评价与反馈等环节;政策是指公共部门履行职责的结果或产品,如法规、决议、决定、文件、命令等广义的政策。从制度上,说透明政府是一系列透明化制度有机组合的政府范式,有序的公民参与机制,透明政府的法律体系,电子信息技术和基础服务设施的配套等;从文化上看,透明政府是一种透明文化,根据比较文化学的观点,社会事物可分为器物层次、制度层次和文化层次,并认为社会变迁的真正体现应是文化层次,但该层次的演进却是最慢的。透明政府背后反映的是政府执政理念的变革,服务行政行政伦理观的形成,这也是透明政府建设的最高层次,政府自觉公开透明并且内化为精神。
2政府环境信息公开的内涵解读
2.1政府环境信息公开的概念诠释
对于政府环境信息公开国内外学者的看法不尽相同,至今也没有一个严格的定义,笔者在此引用官方对政府环境信息公开的界定:是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这里的环境信息应该包括国内外环境质量信息、环境资源信息、环境污染破坏信息和政府环境管理活动、政策法律法规等等。
2.2政府环境信息公开现实意义
(1)有利于社会环保活动的进行。环境问题相比其他涉及到个人群体和区域利益的公共问题具有全球性和高度依存性,可以说现在人类所面临的最大的挑战就是环境生态问题。从国内看,广大的公民是环境保护的新生和重要的力量,政府把环境质量状况、环境资源状况,重污染企业的排污情况等告知公众,有利于公众特别是本国环保团体参与环境保护有助于监督政府的行政行为和企业的环境污染行为,促进政府及时准确公布环境信息包括环境资源信息,公布环境危机信息等对于解决和建立环境危害应急预警机制,应对突发环境灾害减少由此带来的损失,挽救人民生命财产安全有着重要的作用。放眼全球,随着全球化的进程,世界越来越处在密不可分的联系之中,环境问题错综复杂不能单纯靠某国就能解决,从全球治理概念来看,全球治理所强调的是多元主体共同参与、协商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理机制,由过去的政府自上而下的单线管理发展到多中心治理,这个提前就是要实现信息的充分公开和交换。
(2)有利于政府更好的履行环保义务和职责。在环境决策方面,通过环境信息公开,政府可以从公众组织那得到足够的环境信息,为科学民主地制定环境政策奠定基础,而且可以知晓公众社会对哪些环境问题比较关注,切实去解决这些环境问题,协调各个利益主体之间的关系。在环境监测和环境监理方面,政府公布监测数据,如对监测数据有异议的企业和个人可以通过一定的途径要求政府重新测定污染数据,减少环境信息公开工作有关数据准确性的争议,使得环境监测工作得到改善;通过信息公开可使环境监理工作由被动转向主动,环境信息公开工作及其强大的媒体宣传,迫使企业对其环境形象给予高度的重视。企业为了赢得企业形象这个无形资产,会主动接受政府的监管,主动解决自己企业的环境污染问题,而不是像过去躲躲闪闪,给政府部门监管工作带来极大的不便。从某种意义上说,环境信息公开本身也就是一种环境宣传教育,信息公开就是要将信息传达给公众,以前公众对环境资源信息、环境状况、环境污染情况和治理情况没有足够的了解,现在环境信息公开释放了诸多信息,公众可以促进环境信访、环境上访,这也为环境教育提供充分的材料,这些都有助于环境管理工作的开展。
3从透明政府看政府环境信息公开
3.1透明政府与政府环境信息公开之间的关系
T.S库恩指出范式的默会性,明确区别了规则和范式,并且十分强调范式对于规则的优先性。范式存在于示范性的题解之中,往往很难话约为完全清晰的知识。规则来自于范式但无法穷尽范式。透明政府是一种政府范式,政府环境信息公开则是具体的操作路径。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技术三种层面的内涵丰富的统一体,而环境信息公开更加侧重的是一种层面上的方法和渠道。透明政府的提出不仅为环境信息公开提供了一个大的环境背景,而且能够矫正我们对环境信息公开的错误认识,为其更好的施行指明了正确的方向。
3.2透明政府的实施为政府环境信息公开提供了建设思路
(1)打造环境信息公开的透明行政文化。一是对政府官员做透明行政的道德教育,道德教育作为内生力量有自己独特的优势,能够深入到人的内心,触及到法律制度等刚性约束无法发挥作用的领域。有些官员存在着忽视公众参与的重要性的错误思想,没有认识到公众参与对防止腐败权力滥用,防止决策出现重大失误的作用,所以要加强对官员行政伦理学知识的教育,道德伦理教育,培养他们的行政责任意识,形成公开透明的行政精神。二是要培养公众参与意识与环境保护责任意识。解决生态环境问题的根本途径是发动广大人民群众的力量,生态问题的本质属性——社会性要求公众具有环境保护的意识,具有科学生态的生活消费方式,知道节省能源资源,这也是解决生态问题的源头所在,政府环境信息公开无疑对培养公民环境保护意识,参与环境保护有着重要的意义,发挥社会舆论、媒体的宣传教育作用,培养其生态责任意识和社会责任,成为社会公众的瞭望哨。
(2)完善相关制度保障。第一,应该尽快在在宪法、基本法和单行环境资源法律中明确公民的环境权,政府的环境义务。第二,制定专门的《环境信息公开法》,对环境信息披露内容、公开方式程序和补偿救济等进行明确的规定。第三,修改《保密法》,政府环境信息公开应该是以“公开为原则,不公开为例外”而我国《保密法》在保密信息的定义和范围上有些模糊和笼统,凡是不愿公开的都可以冠之以保密信息的帽子,修改《保密法》呼吁声已经很高,明确公开范围、保密范围。第四,建设成熟的公民参与机制,明确公民获得信息公开的方式(主动获得和依申请获得)和具体的程序方法和制度保障,完善公民听证制度和环境评议制度。第五,完善社会监督机制,充分发挥社会舆论媒体在新闻报道和监督政府行为方面的优势,重视非政府组织特别是环保NGO在监督政府环保行为和为制定环境政策提供可行的建议等方面的重要作用,还应扩宽渠道让广大公民通过民主的方式监督政府行为。
(3)建设好电子政府,扩宽政府环境信息公开的途径。电子政府将传统政府集权式管理体系过渡到开放交互式、网络式的扁平管理体系,改变过去单一的信息渠道为全方位、多层次、多形式、多途径的跨越时空的传输途径,在这种交互式、开放式、网络式的管理体系里,政府和公众都能够尽可能获取信息、他们之间的交流大大加强了,节省了彼此的时间提高了效率,环境信息变化性强、涉及范围广,电子政府适应了政府环境信息公开的发展要求,降低了政府运行成本,提高了信息公开的效率。结合我们实际情况,笔者认为我国电子政务应该建立以公众为导向的服务模式,提高政府环境信息服务能力,构建一站式服务框架,将现有的各级各部门(不仅仅是环保部门)掌握的环境信息系统联系起来,充分实现政务处理资源与数据资源的全面共享和整合,在方法上政府环境信息公开的主要是通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、书籍、广播、电视等,应该注意的是信息要及时更替和公开,由于环境信息内容的广泛性,还可以采取多种多样方式,如听证会、展览会、公益广告、环保传单等。