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综合交通枢纽是在综合交通网络节点上形成的客货转运中心。随着交通运输与经济社会发展更加精准匹配，通过发挥要素高效集聚、流转和辐射功能，枢纽逐步成为培育经济发展新动能、拓展发展新空间的重要平台。我国多省毗邻地区（以下简称毗邻地区）特别是在中西部地区，往往是老少边穷或生态环境脆弱、自然资源枯竭等特殊类型地区，处于主要城市群范围之外，距离核心城市较远，区域中心城市应成为带动区域发展的增长极，但由于缺乏统筹规划、要素市场化配置能力不足，区域辐射带动作用并不明显，区域性中心城市地位和作用难以有效发挥。怀化位于湘、鄂、渝、黔、桂五省区行政边界的区域中心，自古有“滇黔门户”“全楚咽喉”之称，被定位为全国性枢纽城市、商贸服务型国家物流枢纽承载城市，以怀化枢纽城市为例，研究提升枢纽层级功能带动中心城市发展的路径，对毗邻地区融入和服务新发展格局、推动高质量发展具有重要意义。
一、我国交通运输进入分区域精准发展阶段，在服务和支撑构建新发展格局中应重视内陆地区枢纽城市建设
新中国成立特别是改革开放以来，我国将交通运输作为国民经济和社会发展的优先发展战略，基础设施建设取得历史性伟大成就。我国交通基础设施建设在经历了长期的“规模扩张”后，全国性网络框架主体已形成，基本形成以“五纵五横”综合运输大通道为主骨架的综合交通网，网络覆盖广度和通达深度大幅提升，建成世界规模最大的高速铁路网、高速公路网、城市轨道交通网、港口万吨级及以上泊位，极大地改善生产生活条件，总体满足经济发展和人民群众需要。
从美国、欧盟、日本等发达国家发展过程看，在跨区域骨干通道为主的规模化建成后，交通运输发展重点将会发生改变。我国在取得交通网络的规模优势后，也进入转型发展的关键时期，其中由整体规模扩张转向分区域精准发展是重要内容之一。这将有利于精准完善不同区域交通网络，形成更加符合区域发展特点的现代化综合交通运输体系，对于增强相对落后地区的经济发展动力，在后小康时代推进区域协调发展，协同推进新型城镇化建设和乡村振兴战略实施具有重要意义。
从构建新发展格局要求看，我国经济发展战略面临深刻调整，相对于外向型经济发展中，沿海地区参与全球分工和竞争具有明显地理区位优势，在参与国内大循环、国内国际双循环中，内陆节点城市因更接近市场、消费地，而具有独特优势。怀化作为内陆地区的区域节点城市，具备较广阔的市场规模优势和消費潜力，在服务和支撑新发展格局特别是在畅通国内大循环中，具有明显的交通区位优势。
但同时，毗邻地区往往容易存在互联互通不足、设施功能布局雷同、相互竞争无序、要素流动不畅等问题，特别是在中西部地区，该类地区往往是欠发达地区，处于主要城市群范围之外，距离核心城市较远，联动发展能力不足。该类型地区的发展应充分发挥综合交通枢纽要素集聚特点，在优化跨区域通道布局同时，结合基础条件、比较优势和客观需求，因地制宜、分类施策，以综合交通枢纽功能层级为抓手，精准补齐不同区域短板，提升交通基础设施供给质量，打造以区域中心城市为核心的发展动力源，增强辐射带动作用，更好带动区域经济发展。
二、毗邻地区综合交通枢纽城市发展面临的问题和挑战
交通运输是经济社会发展的重要支撑，但相对于发达地区以及城市群等主要城镇化地区，毗邻地区的区域中心城市枢纽功能不强，交通基础设施短板突出，网络布局有待完善，对地区的经济社会发展保障能力不足，突出表现在以下几点。
（一）交通网络质量不高、联通度不足
虽然多年来在国家推进跨区域通道建设中，对中西部地区给予较大的政策支持力度，区域间交通不平衡矛盾得到极大缓解，从人口路网密度来看，许多中西部地区路网密度已达到或超过东部发达地区，但总体看毗邻地区的围绕中心城市的内联外通路网结构尚未全面形成，路网密度和通达深度有待提升，区域间特别是跨省间骨干通道未贯通路段较多，技术等级偏低、质量不高。以怀化为例，虽然初步形成“铁公机水”立体交通网，但交通机场设施不足状况还比较明显。芷江机场功能不足，航站楼及地方服务保障、集疏运体系尚不完善。南北向铁路通道推进缓慢，铁路等级偏低，电气化和复线改造任务较多。公路互联互通水平有待进一步提升，“大路通达不够、小路循环不畅”等问题还比较突出。航道等级偏低，水运功能尚未发挥。交通信息化发展滞后，交通信息资源共享和利用不足，智慧型平台建设缓慢。
（二）综合交通枢纽建设滞后，区域辐射带动不明显
综合交通枢纽衔接多种运输方式，是推进交通一体化、提质增效的关键环节，也是毗邻地区中心城市强化要素配置能力、带动区域发展的重要支撑。目前，这些地区的一些中心城市建设，对枢纽发展思维认识不足，缺乏交通枢纽对中心城市建设的重要性以及对枢纽代际更替、发展规律的认识，综合交通枢纽站场建设滞后，对区域的辐射带动不强。虽然怀化已被国家定位为全国性综合交通枢纽和商贸服务型国家物流枢纽承载城市，但无论从资源配置和辐射带动能力来看，距离这一定位还有很大的差距。客运枢纽内部功能分散，枢纽间衔接缺乏统筹考虑，以本地客流和通过性客运为主。货运枢纽（物流园区）处于起步阶段，点多量小，缺乏合理分工和功能布局，平台性、组织性运营主体缺乏，组织，中转、集散和贸易功能弱，难以对周边区域有效的辐射带动。
（三）交通枢纽与城市发展缺乏有效联动，融合发展能力不足
枢纽发展经验表明，区域性中心城市不仅是区域性客货运输中心，也要有与城市经济、产业、贸易、空间格局等相匹配的枢纽网络支撑体系，尤其在日益激烈的区域竞争格局中，枢纽功能已成为区域城市竞争的重要表现。比如，在铜仁市、桂林、张家界、邵阳等区域中心城市通过打造枢纽集聚要素中，怀化原有的地理区位优势并没有很好地转化为交通优势，进而转化为经济发展、产业集聚和消费升级优势。客运枢纽功能过于单一，缺乏商业、文化等城市生活元素注入，与城市功能缺乏有效整合，对城市空间拓展、城市品质提升难以有效拉动。货运枢纽（物流园区）节点仅实现仓储等初级功能，既难以在全国物流枢纽网络体系中发挥组织功能，又难以有效嵌入城市产业链、消费链以更好支撑城市经济发展。 （四）要素保障能力不足，针对性政策缺乏
中西部多数毗邻地区多为欠发达地区，经济发展和财力薄弱，地形地貌复杂，交通基础设施建设和养护成本较高，抗灾能力弱，建养资金筹集困难。同时，这类地区面临资源环境约束压力大，生态环境敏感脆弱，土地、岸线等资源匮乏，交通基础设施建设与资源利用和环保要求矛盾较为突出。目前虽然对该类地区有一定政策倾斜，但地方配套资金筹措压力仍然较大。以怀化为例，农村公路提质工程的平均造价为63万元/公里，地方配套资金比例高达70%，自然村通水泥（沥青）路建设地方配套资金比例达到48%。同时，公路、铁路建设等也需要地方政府配套建设资金，造成越后建越吃亏的窘境。同时，近期受金融、财政、债务等风险防控的影响，融资难度进一步加大。
三、强化枢纽功能支撑区域中心城市发展的建议
推动毗邻地区发展，核心是以区域性中心城市为核心打造区域发展增长极，联动中小城镇协同发展，关键是提升区域中心城市枢纽地位和功能，形成低成本、高服务的竞争优势，促进资源要素高效配置和自由流动，增强对扩内需、促消费的支撑保障能力。
（一）融入和服务新发展格局，强化与其他区域分工协作和优势互补
把握构建新发展格局下经济发展战略调整的新要求，发挥毗邻地区在国内大循环中的交通区域优势，大视野、高站位推动毗邻地区发展。坚持战略思维，推动毗邻地区积极对接“一带一路”建设、长江经济带建设、西部陆海新通道建设等重大区域战略以及以城市群为主体形态的主要城镇化地区，以国家综合运输通道为骨干，推动毗邻地区中心城市与城市群、都市圈的高效联通，形成分工合理和优势互补的区域协同发展新局面。怀化应放大上海至瑞丽横向综合运输通道和二连浩特至湛江纵向运输通道的“十字”交汇处的交通区位优势，加强与长沙、重庆、贵阳、南宁等中心城市复合型通道建设，贯通通江达海通道，主动融入国家多向联通的综合运输通道布局，加快融入全国城市网络体系。
（二）加强跨区域交通互联互通，提升集聚辐射能力水平
围绕毗邻地区中心城市建设，结合发展实际和基础，依托国家运输通道，优化综合交通网络布局，精准补齐交通短板，畅通瓶颈路段和待贯通路段，提升跨区域基础设施互联互通和共建共享水平，推动以中心城市为节点的区域、城际、城乡多层次交通一体化。怀化应以加快建设全国性综合交通枢纽为目标，按照“航空形成节点、铁路形成枢纽、公路形成网络、水运形成规模”的总体思路，推进民航、铁路、公路、水路等基础设施建设，实现各种运输方式有机衔接，促进资源要素自由流动。
（三）强化枢纽港建设，提高资源配置效率
结合不同毗邻地区发展实际，“宜空则空、宜陆则陆、宜水则水”，以陆港、空港、水港为核心，打造现代化枢纽网络体系，推动传统站场向现代枢纽港转变，增强要素配置能力。以懷化为例，以空港和陆港建设为核心，打造服务内需消费、产业升级的开放型内陆枢纽网络体系。要挖掘航空资源价值，推动芷江机场升级改造和航线网络开拓，提升航空枢纽功能，结合通用航空发展，逐步形成以芷江机场为核心的航空服务体系，建设区域性航空枢纽。要统筹铁路网络和枢纽建设，优化铁路枢纽功能布局及动车所、编组站等配套设施建设，联动公路货运站建设，打造以主要铁路枢纽为核心的现代化陆港。结合内河航道建设，适度建设内河水运码头。
（四）培育枢纽经济发展，探索城市经济发展新模式
应以发展枢纽经济为抓手，加快将交通优势转化为经济发展优势，促进交通运输与物流、贸易、金融、产业等更大范围、更深层次融合发展，推动中心城市成为带动毗邻地区经济增长的引擎。怀化要以空港、陆港为核心，以西部陆海新通道、长江综合立体交通走廊为重要依托，充分利用现代信息技术手段，与生产、贸易、流通、消费各环节精准匹配，深度融入国家“枢纽+通道+网络”物流服务体系，形成以枢纽经济为特征的城市经济发展新模式。要把握城市空间格局优化方向，按照“站城一体”理念，推进依托交通枢纽改造升级的城市更新，带动区域人口集聚和提升发展活力。
（五）重视毗邻地区交通发展，完善支持政策
毗邻地区由于涉及多个行政区域，在中西部地区往往距离省会城市或中心城市距离较远，远离主要城市群范围之外，既具有欠发达地区发展的一般性特征，又具有跨越多个行政区的特殊性，需要在我国区域发展政策中应给予重视和支持。要鼓励破除行政壁垒，创新体制机制，支持推进交通跨区域一体化发展，推动基础设施同步规划、同步建设和协同管理，提升交通基础设施的综合效益和运行效率。要支持加快国家相关规划内项目实施，支持谋划新项目研究，支持毗邻地区区域中心城市结合产业布局、人口流动补齐交通短板，在枢纽建设、重大项目以及新型基础设施融合发展等方面加大政策支持力度。
（作者单位：国家发展改革委运输所）
一、我国交通运输进入分区域精准发展阶段，在服务和支撑构建新发展格局中应重视内陆地区枢纽城市建设
新中国成立特别是改革开放以来，我国将交通运输作为国民经济和社会发展的优先发展战略，基础设施建设取得历史性伟大成就。我国交通基础设施建设在经历了长期的“规模扩张”后，全国性网络框架主体已形成，基本形成以“五纵五横”综合运输大通道为主骨架的综合交通网，网络覆盖广度和通达深度大幅提升，建成世界规模最大的高速铁路网、高速公路网、城市轨道交通网、港口万吨级及以上泊位，极大地改善生产生活条件，总体满足经济发展和人民群众需要。
从美国、欧盟、日本等发达国家发展过程看，在跨区域骨干通道为主的规模化建成后，交通运输发展重点将会发生改变。我国在取得交通网络的规模优势后，也进入转型发展的关键时期，其中由整体规模扩张转向分区域精准发展是重要内容之一。这将有利于精准完善不同区域交通网络，形成更加符合区域发展特点的现代化综合交通运输体系，对于增强相对落后地区的经济发展动力，在后小康时代推进区域协调发展，协同推进新型城镇化建设和乡村振兴战略实施具有重要意义。
从构建新发展格局要求看，我国经济发展战略面临深刻调整，相对于外向型经济发展中，沿海地区参与全球分工和竞争具有明显地理区位优势，在参与国内大循环、国内国际双循环中，内陆节点城市因更接近市场、消费地，而具有独特优势。怀化作为内陆地区的区域节点城市，具备较广阔的市场规模优势和消費潜力，在服务和支撑新发展格局特别是在畅通国内大循环中，具有明显的交通区位优势。
但同时，毗邻地区往往容易存在互联互通不足、设施功能布局雷同、相互竞争无序、要素流动不畅等问题，特别是在中西部地区，该类地区往往是欠发达地区，处于主要城市群范围之外，距离核心城市较远，联动发展能力不足。该类型地区的发展应充分发挥综合交通枢纽要素集聚特点，在优化跨区域通道布局同时，结合基础条件、比较优势和客观需求，因地制宜、分类施策，以综合交通枢纽功能层级为抓手，精准补齐不同区域短板，提升交通基础设施供给质量，打造以区域中心城市为核心的发展动力源，增强辐射带动作用，更好带动区域经济发展。
二、毗邻地区综合交通枢纽城市发展面临的问题和挑战
交通运输是经济社会发展的重要支撑，但相对于发达地区以及城市群等主要城镇化地区，毗邻地区的区域中心城市枢纽功能不强，交通基础设施短板突出，网络布局有待完善，对地区的经济社会发展保障能力不足，突出表现在以下几点。
（一）交通网络质量不高、联通度不足
虽然多年来在国家推进跨区域通道建设中，对中西部地区给予较大的政策支持力度，区域间交通不平衡矛盾得到极大缓解，从人口路网密度来看，许多中西部地区路网密度已达到或超过东部发达地区，但总体看毗邻地区的围绕中心城市的内联外通路网结构尚未全面形成，路网密度和通达深度有待提升，区域间特别是跨省间骨干通道未贯通路段较多，技术等级偏低、质量不高。以怀化为例，虽然初步形成“铁公机水”立体交通网，但交通机场设施不足状况还比较明显。芷江机场功能不足，航站楼及地方服务保障、集疏运体系尚不完善。南北向铁路通道推进缓慢，铁路等级偏低，电气化和复线改造任务较多。公路互联互通水平有待进一步提升，“大路通达不够、小路循环不畅”等问题还比较突出。航道等级偏低，水运功能尚未发挥。交通信息化发展滞后，交通信息资源共享和利用不足，智慧型平台建设缓慢。
（二）综合交通枢纽建设滞后，区域辐射带动不明显
综合交通枢纽衔接多种运输方式，是推进交通一体化、提质增效的关键环节，也是毗邻地区中心城市强化要素配置能力、带动区域发展的重要支撑。目前，这些地区的一些中心城市建设，对枢纽发展思维认识不足，缺乏交通枢纽对中心城市建设的重要性以及对枢纽代际更替、发展规律的认识，综合交通枢纽站场建设滞后，对区域的辐射带动不强。虽然怀化已被国家定位为全国性综合交通枢纽和商贸服务型国家物流枢纽承载城市，但无论从资源配置和辐射带动能力来看，距离这一定位还有很大的差距。客运枢纽内部功能分散，枢纽间衔接缺乏统筹考虑，以本地客流和通过性客运为主。货运枢纽（物流园区）处于起步阶段，点多量小，缺乏合理分工和功能布局，平台性、组织性运营主体缺乏，组织，中转、集散和贸易功能弱，难以对周边区域有效的辐射带动。
（三）交通枢纽与城市发展缺乏有效联动，融合发展能力不足
枢纽发展经验表明，区域性中心城市不仅是区域性客货运输中心，也要有与城市经济、产业、贸易、空间格局等相匹配的枢纽网络支撑体系，尤其在日益激烈的区域竞争格局中，枢纽功能已成为区域城市竞争的重要表现。比如，在铜仁市、桂林、张家界、邵阳等区域中心城市通过打造枢纽集聚要素中，怀化原有的地理区位优势并没有很好地转化为交通优势，进而转化为经济发展、产业集聚和消费升级优势。客运枢纽功能过于单一，缺乏商业、文化等城市生活元素注入，与城市功能缺乏有效整合，对城市空间拓展、城市品质提升难以有效拉动。货运枢纽（物流园区）节点仅实现仓储等初级功能，既难以在全国物流枢纽网络体系中发挥组织功能，又难以有效嵌入城市产业链、消费链以更好支撑城市经济发展。 （四）要素保障能力不足，针对性政策缺乏
中西部多数毗邻地区多为欠发达地区，经济发展和财力薄弱，地形地貌复杂，交通基础设施建设和养护成本较高，抗灾能力弱，建养资金筹集困难。同时，这类地区面临资源环境约束压力大，生态环境敏感脆弱，土地、岸线等资源匮乏，交通基础设施建设与资源利用和环保要求矛盾较为突出。目前虽然对该类地区有一定政策倾斜，但地方配套资金筹措压力仍然较大。以怀化为例，农村公路提质工程的平均造价为63万元/公里，地方配套资金比例高达70%，自然村通水泥（沥青）路建设地方配套资金比例达到48%。同时，公路、铁路建设等也需要地方政府配套建设资金，造成越后建越吃亏的窘境。同时，近期受金融、财政、债务等风险防控的影响，融资难度进一步加大。
三、强化枢纽功能支撑区域中心城市发展的建议
推动毗邻地区发展，核心是以区域性中心城市为核心打造区域发展增长极，联动中小城镇协同发展，关键是提升区域中心城市枢纽地位和功能，形成低成本、高服务的竞争优势，促进资源要素高效配置和自由流动，增强对扩内需、促消费的支撑保障能力。
（一）融入和服务新发展格局，强化与其他区域分工协作和优势互补
把握构建新发展格局下经济发展战略调整的新要求，发挥毗邻地区在国内大循环中的交通区域优势，大视野、高站位推动毗邻地区发展。坚持战略思维，推动毗邻地区积极对接“一带一路”建设、长江经济带建设、西部陆海新通道建设等重大区域战略以及以城市群为主体形态的主要城镇化地区，以国家综合运输通道为骨干，推动毗邻地区中心城市与城市群、都市圈的高效联通，形成分工合理和优势互补的区域协同发展新局面。怀化应放大上海至瑞丽横向综合运输通道和二连浩特至湛江纵向运输通道的“十字”交汇处的交通区位优势，加强与长沙、重庆、贵阳、南宁等中心城市复合型通道建设，贯通通江达海通道，主动融入国家多向联通的综合运输通道布局，加快融入全国城市网络体系。
（二）加强跨区域交通互联互通，提升集聚辐射能力水平
围绕毗邻地区中心城市建设，结合发展实际和基础，依托国家运输通道，优化综合交通网络布局，精准补齐交通短板，畅通瓶颈路段和待贯通路段，提升跨区域基础设施互联互通和共建共享水平，推动以中心城市为节点的区域、城际、城乡多层次交通一体化。怀化应以加快建设全国性综合交通枢纽为目标，按照“航空形成节点、铁路形成枢纽、公路形成网络、水运形成规模”的总体思路，推进民航、铁路、公路、水路等基础设施建设，实现各种运输方式有机衔接，促进资源要素自由流动。
（三）强化枢纽港建设，提高资源配置效率
结合不同毗邻地区发展实际，“宜空则空、宜陆则陆、宜水则水”，以陆港、空港、水港为核心，打造现代化枢纽网络体系，推动传统站场向现代枢纽港转变，增强要素配置能力。以懷化为例，以空港和陆港建设为核心，打造服务内需消费、产业升级的开放型内陆枢纽网络体系。要挖掘航空资源价值，推动芷江机场升级改造和航线网络开拓，提升航空枢纽功能，结合通用航空发展，逐步形成以芷江机场为核心的航空服务体系，建设区域性航空枢纽。要统筹铁路网络和枢纽建设，优化铁路枢纽功能布局及动车所、编组站等配套设施建设，联动公路货运站建设，打造以主要铁路枢纽为核心的现代化陆港。结合内河航道建设，适度建设内河水运码头。
（四）培育枢纽经济发展，探索城市经济发展新模式
应以发展枢纽经济为抓手，加快将交通优势转化为经济发展优势，促进交通运输与物流、贸易、金融、产业等更大范围、更深层次融合发展，推动中心城市成为带动毗邻地区经济增长的引擎。怀化要以空港、陆港为核心，以西部陆海新通道、长江综合立体交通走廊为重要依托，充分利用现代信息技术手段，与生产、贸易、流通、消费各环节精准匹配，深度融入国家“枢纽+通道+网络”物流服务体系，形成以枢纽经济为特征的城市经济发展新模式。要把握城市空间格局优化方向，按照“站城一体”理念，推进依托交通枢纽改造升级的城市更新，带动区域人口集聚和提升发展活力。
（五）重视毗邻地区交通发展，完善支持政策
毗邻地区由于涉及多个行政区域，在中西部地区往往距离省会城市或中心城市距离较远，远离主要城市群范围之外，既具有欠发达地区发展的一般性特征，又具有跨越多个行政区的特殊性，需要在我国区域发展政策中应给予重视和支持。要鼓励破除行政壁垒，创新体制机制，支持推进交通跨区域一体化发展，推动基础设施同步规划、同步建设和协同管理，提升交通基础设施的综合效益和运行效率。要支持加快国家相关规划内项目实施，支持谋划新项目研究，支持毗邻地区区域中心城市结合产业布局、人口流动补齐交通短板，在枢纽建设、重大项目以及新型基础设施融合发展等方面加大政策支持力度。
（作者单位：国家发展改革委运输所）