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2011年 3月 14日，温家宝总理
在人民大会堂会见中外记者并回答记
者提问时说，当前，我以为最大的危
险在于腐败。而消除腐败的土壤还在
于改革制度和体制。
2012年 3月 26日，国务院召开第
五次廉政工作会议，温家宝总理在会上
讲话强调，执政党的最大危险就是腐
败。这个问题解决不好，政权的性质
就可能改变，就会“人亡政息”。 这是
我们面临的一个极为严峻的重大考验。
粉碎“四人帮”以后，我们党
虽然作出了若干历史问题的决议，实
行了改革开放。但是“文革”的错误
和封建的影响，并没有完全清除。解
决这些问题，不仅要进行经济体制改
革，而且要进行政治体制改革。
没有政治体制改革的成功，经济
体制改革不可能进行到底，已经取得
的成果还有可能得而复失，社会上新
产生的问题，也不能从根本上得到解
决，文化大革命这样的历史悲剧还有
可能重新发生。每个有责任的党员和
领导干部都应该有紧迫感。
以史为镜，可知兴衰。翻开中国
两千多年的封建社会史，透过权力监
督的历史帷幕，我们能看到政治体制
和领导制度决定着国家的安稳和政权
的巩固。
一、我国历史上权力监督的特点
（一）我国漫长的封建社会逐步
建立起一整套组织独立，自成系统的
权力监督机构。中国封建社会的监察
机构和监察制度主要由御史监察和谏
官言谏两大部分组成。秦设御史府，
御史大夫掌副丞相，兼领监察。西汉
的中央监察机关隶属于少府之下，具
有行政和监察双重职责。魏晋以后，
御史台成为完全独立的监察机关。唐
代设御史台，下辖台、殿、察三院。
台院掌推鞠狱讼，弹劾百官；殿院掌
纠察朝廷礼仪；察院主管出使巡按和
对尚书省六司的派员监察。
谏官组织和谏议，是唐代特殊的
监察组织和监察活动。谏官，是在中
书省、门下省供职的左右散骑常侍、
左右谏议大夫、左右拾遗、左右补
阙，负有监察官的特殊任务。他们并
不另外组成独立门户的谏官机构，却
行使特殊的监察职权。皇帝和宰相讨
论问题时，门下省的谏官可以列席参
加，宰相不便说的话，谏官可以直言
说出，言谏组织直接对皇帝负责。为
了让谏官敢于直言，皇帝从不追究谏
官的责任，于是就形成了御史助皇帝
监察百官，谏官助宰相规劝匡正君
主，使监察制度运用自如的局面。
宋代，设言事御史，开“台谏合
一”之先河。元朝御史台为中央三大
机关之一，全国划分为二十二道监察
区，设肃政廉访司。御史台的派出机构
称行御史台，职能是监督肃政廉访司。
明代将御史台改为都察院，设六
科给事中钳制六部。六科给事中与都
察院不相统属并可相互纠举，更有利
于皇帝的控制。
清代将六科给事中合并于都察
院。六科给事中与监察御吏合称“科
道”，分别负责对京城内外官员的监
察和纠弹，改变了唐以来监察机构
“台谏”并列、明代“科道”分立的体
制，实现了监察组织的完整和统一。
（二）我国漫长的封建社会有一
整套防止皇权旁落的权力监督制度。
1.防止皇权旁落的权力监督制度
起于秦，兴于汉。秦代的政治体制设
有御史大夫、御史中丞、侍御史、监
御史，均掌纠察百官之任，为政府最
高监察长官。
作为监察官员的御史，拥有对一
切官僚进行全面监督并独立于行政系
统之外的权力。御史行使监察纠弹权
力时不受同级乃至上级行政长官的干
预，可以直达皇帝，御史的委任权属
于皇帝，而不属于吏部。这就保证了
御史在行使权力时不受干扰。御史敢
于行使监察大权，政府官吏就不敢或
不能过分滥用权力。御史台的职责主
要是维护朝纲，纠举官邪。监察的主
要对象是中央和地方的官员。
御史大夫的权力是专门监督和制
约丞相的。为了控制丞相，防止权力
移主，西汉把国家权力分为行政权和
监察权，丞相主管行政，御史大夫主
管监察，同时对皇上负责。值得注意
的是，在丞相和御史大夫之间，还存
在着御史中丞和司直。使监督的权力
环环相扣。
御史中丞驻在皇宫里，皇帝有事
要办，由御史中丞报告御史大夫，御
史大夫再转报丞相。丞相有事要办，
由御史大夫转御史中丞，再由中丞转
入内廷交给皇上，为了对御史中丞实
行有效的监督，从汉代起又在丞相之
下设了司直，名义上是辅佐丞相检举
不法，实质是盯住牵制御史中丞，防
止其位高权重而滥用权力。
汉武帝刘彻为了加强中央对地
方的督察，创部刺史制，每部设刺史
一人分管几个郡国。刺史的主要职责
是督察诸侯王、郡守和地方豪强。成
为皇帝监视诸侯王动静的耳目。刺史
于每年秋冬到所属郡国巡察，了解下
情，岁终则赴京师奏事。
2.防止皇权旁落的权力监督制
度成熟于唐代。唐代权力监督制度除
包括御史台系统外，还有考功制和勾
检制。
考功制即由尚书都省主持而同时
受到中书、门下两省监督的对官吏考
核的制度。 考核的方法是，一切官吏，
由其上级，将他一年中的能力、表
现、功过，整理出来，对该部门的全
体官员通读一遍，听取意见，议其优
劣，而后确定应该评的等级，评定以
后，集中送交吏部；吏部考核也不能
一家独断，还有校考与监考，吏部尚
书属尚书都省领导，所以尚书都省又
要选地位威望俱高的京官二人，一人
校朝官考，另一人校外省官考；又由
于一切行政官僚均属尚书都省领导，
考核如仅在尚书都省内部，仍然难免
于一家独断，所以，再由地位上与尚
书都省平列的门下省和中书省，各派
主要官僚一人，分别监督朝官与外省
官之考；考核结论作出来以后，京官
需将结论与本人见面，外省官则需将
结论材料送京，另外，还规定了，凡
是参与校考、监考的人，此后如果发
现考核有误，均与负责考核的人，同
其功过。每年一次的这种考核，对于
广大官吏，既是鼓励，又是监督。 康
熙皇帝认为判别一个官好还是不好，
应该问官所在地的百姓，如果是个好
官，百姓会众口称颂；如果其官不贤
明，百姓必定应答含糊。
勾检制是唐代由尚书左右丞及刑
部尚书分管的对官吏普遍进行的经济
审核制度，以经济审核、检查为其重
点。唐代制度规定，任何上送、下发
的文件，都必须经过专人的审核，而
且，审核者在审核以后，又必须以红
笔在文件上画勾，并且签注上自己的
名字，此后，该文件如果发现用权有
错，签发文件者与审核文件者同其功
过。 值得我们加以重视的是，审核文
件者不归签发文件者领导，而直属朝
廷刑部尚书垂直领导，这种将各自利
益分开的做法，有效地推动了权力监
督的认真程度。
（三）中国古代权力监督制度存
在着与生俱来的劣根性。首先，中国
古代权力监督过度依赖于皇权因而既
具有建设性，又具有破坏性。一方
面，它能加强封建法制建设；另一方面，
它又对封建法制建设具有破坏作用。
我国古代监察制度通过监察百官
和向皇帝谏诤朝政得失来行使职权，
扮演的是封建国家机器上“平衡调
节”器的角色。最为典型的就是“风
闻奏事”制度。
所谓“风闻奏事”是皇帝给御史
台特有的监督权，具体的权力行使做
法是，御史台认为某个臣子有什么问
题，可以不经核实就直接奏报皇帝。
“风闻奏事”对于维护皇帝的专制统
治极为有用，其作用不仅有利于保
护诉主，而且更能促使监察官放心大
胆地行使弹劾权，对于纠察百官之邪
恶，澄清吏治有一定的积极作用。在
某种条件下，它还是当权者利用御史
制度打击政治反对派的有效工具，但
是，“风闻奏事”的弊端也十分明显。
御史台奏事无须查证和举证，这样一
来“风闻言事”虽然起到了纠弹、警
戒百官有利于皇权统治的作用，但同
时也损害了权力监督工作的严肃性，
破坏封建法制，导致吏治的腐败，这
种政治体制对皇权统治最终构成极大
的危害。在这种体制下，皇帝用权不
受任何约束，皇帝既可以干扰国家机
器的正常运转，又可以阻碍中央政府
的正常政务。多么重要的国事，未经
皇帝批准也无法实施，封建监察权
力同样如此。制度离开了皇帝寸步
难行。
封建监察制度对皇权的依赖性主
要表现在：第一，监察系统是否完善
取决于皇帝的决策。 第二，御史行使
职权需要皇帝的保护。这就形成皇帝
明则御史弹劾不法官吏可以成行，皇
帝昏则御史要受到打击报复。如果弹
劾对象是皇帝的宠臣佞幸，即使有罪
也可以“释罪不问”甚至将弹劾者治
罪。如果言谏者的谏诤不合圣意，轻
则遭贬，重则丧命。
二、我国历史上权力监督的特
点和启示
第一，越是掌握权力的人越是要
进行严密的监督。我国自上而下的监
督运行体制具有很强的控内性和御外
性特点，操作起来得心应手，效率极
高，尤其对于保证最高权力者意志的
贯彻，形成自上而下的统一意志、全
社会的动员参与，具有特殊功效。但
这种自上而下的监督其致命弱点是监
督权源出于个人，要取得良好监督
效果，需要最高执行者具有十分健康
的心理状态，既能洞悉明察一切，又
能不徇私情，主动将自己置于监督之
下，没有强有力的制度作保障，其监
督也就难以做到对任何人铁面无私。
历史已经反复证明，凡是不受监督与
制约的权力，必定会被滥用而导致政
治的专横与腐败，靠个人的所谓“君
主圣明”根本靠不住，把权力的使用
维系于掌权者个人的良知、品质是非
常危险的。
第二，监督权不能受制于执行
权。历史证明，监督的特点要求监督
主体与监督客体不能共存于一个组织
单元之中，应该形成彼此独立的单
元。否则，提倡监督者敢于监督、秉
公执法，但由于缺乏应有的地位和制
度保证，监督部门的人员对直接决定
自己命运的权力实施监督，不可能没
有畏惧。从中国历史上的腐败现象
看，凡涉及监督权受制于执行权的监
督都难以有效地控制腐败，最终都酿
成大祸。从我国目前监督主体和客体的
关系看，这个历史性的问题并未解决。
一是监督主体多而散，最具有监
督权威的监督主体最终是监督客体的
上级。我国是以上级党委为领导中心
的权力辐射体制，这就决定了上级统
管着下级的各个方面，奖惩荣辱、升
迁去留，无一不以上级的意志为转
移，这样下级的主要言行事实上是对
上级组织和领导人负责。这就不难理
解，上级是下级的全权领导者、管理
者，也是最具权威的监督者。由于这
种自上而下的监督关系，一方面决定
了上级对下级的监督是全能的，但同
时又是弹性很大的，会有这样几种情
形使监督功能趋于弱化：上级的层次
越高，与下级的权力距离愈远，监督
的势能作用就愈大。监督客体总是有
意无意、正当或不正当地力图博得监
督主体的好感。监督主体对监督客体
可能虑其失察的责任，或许甚至原本
就是任人唯亲的关系，故对于直接下
级的违失往往采取姑息、迁就、乃至
于包庇、纵容态度。
二是监督的随机性很大。其效力
主要依上级领导人的注意力、思想作风
原则性以及对部属的宽严而变化。一个
上级统率若干下级，极少数人对多数人
的监督，数量的悬殊和空间距离的疏
远，加之信息渠道的不畅和违法乱纪
行为的隐蔽性，都有可能使不徇私情、
秉公办事的上级仍然处于失察状态。
三是我国现行的监督体制是遵奉
执行权力大于监督权力而设计的，监
督机构必须要在执行机构之中寻求权
力支点。这种强弱不等的权力监督关
系，实际上使决策层处于“虚监”甚
至“禁监”的境地。
第三，追惩性的事后监督要建立
纠正失策的功能，防止决策的重大失
误。监督，依监督主体介入监督客体
的不同发展阶段，可划分为事前、事
中和事后监督三种状态。理想的监督
机制应该是：拥有监督权的主体对监
督客体能够实现任何时间，任何环
节，对权力行使者进行全方位，多角
度随时监督控制的能力，权力的行使
者有义务对权力的监督者说明权力行
使的合法性。否则，就是权力监督功
能上的缺陷，说明监督主体没有达到
真正意义的民主监督，也就是说没有
实现对权力的有效监督。
三、我国历史上权力监督失败
的启示
1.加强监察机构的独立性和系统
性。古代中国自魏晋以来，对监察机
构的独立性和系统性格外重视，将其
视为排除同级或上级行政长官的干扰
的必要条件。这不仅是古代封建社会
权力监督的成功经验，也是现代权力
监督的基本要求，是实现权力监督的
组织保证。
2.加强对权力获得途径的监督。
权力的行使者必须对权力的赋予者负
责，要在一切涉及国家权力的法规法
律中，从法理、程序和具体操作上，
明确权力的来源，体现出人民作为权
力赋予者对权力所具有的限定、监督
和裁撤权力。
3.加强对权力行使过程的监督。
对权力的监督应该立足于法律层面，
具有简便可行的操作方法。一个时期
以来，被揭露的贪官污吏的数量愈来
愈多，胆子愈来愈大，愈来愈肆无忌
惮，心愈来愈黑，贪污受贿的手法愈
来愈直接，犯罪年龄愈来愈年轻，而
贪污受贿的数额更是愈来愈惊人。 缺
乏有法律含义上的严格有效监督，特
别是缺乏广大人民群众直接参与的监
督是一个重要原因。要实现对权力监
督的具体化，就要从法律的层面重视
解决监督主体对监督客体敢于监督，
愿意监督，能够监督的问题。同时规
范监督主体的法律责任，一旦出现监
督失察，要承担法律责任。
4.加强法规制度建设。制度建设
带有根本性、全局性、长远性。近年
来，我们对权力的监督日趋重视，有
关法律法规日渐增多，但令人遗憾的
是，腐败等权力运行的不法现象同样
呈现蔓延和加剧之势。究其原因，权
力与责任相脱离，有法不依，执法不
严是其中最重要因素。这就是在提示
我们，既要健全完善权力监督的有关
法律制度，更要重视和加强现有法规
制度的严格执行和落实。在这方面，
国外一些国家对非法用权的行为实行
刚性控制的做法值得我们借鉴。在芬
兰，公务员接受金钱、珠宝、低息贷
款、免费旅行都可以视为接受贿赂，
甚至接受荣誉头衔和有关部门推荐也
可视为受贿。一旦公务员的受贿罪名
成立，立即免职。 新加坡反贪污调
查局对政府机构和公共服务部门进行
监督和调查，对一切涉嫌官员，不论
其名声多大、地位多高，一概严惩不
贷、决不姑息。
（作者单位：国家行政学院）
在人民大会堂会见中外记者并回答记
者提问时说，当前，我以为最大的危
险在于腐败。而消除腐败的土壤还在
于改革制度和体制。
2012年 3月 26日，国务院召开第
五次廉政工作会议，温家宝总理在会上
讲话强调，执政党的最大危险就是腐
败。这个问题解决不好，政权的性质
就可能改变，就会“人亡政息”。 这是
我们面临的一个极为严峻的重大考验。
粉碎“四人帮”以后，我们党
虽然作出了若干历史问题的决议，实
行了改革开放。但是“文革”的错误
和封建的影响，并没有完全清除。解
决这些问题，不仅要进行经济体制改
革，而且要进行政治体制改革。
没有政治体制改革的成功，经济
体制改革不可能进行到底，已经取得
的成果还有可能得而复失，社会上新
产生的问题，也不能从根本上得到解
决，文化大革命这样的历史悲剧还有
可能重新发生。每个有责任的党员和
领导干部都应该有紧迫感。
以史为镜，可知兴衰。翻开中国
两千多年的封建社会史，透过权力监
督的历史帷幕，我们能看到政治体制
和领导制度决定着国家的安稳和政权
的巩固。
一、我国历史上权力监督的特点
（一）我国漫长的封建社会逐步
建立起一整套组织独立，自成系统的
权力监督机构。中国封建社会的监察
机构和监察制度主要由御史监察和谏
官言谏两大部分组成。秦设御史府，
御史大夫掌副丞相，兼领监察。西汉
的中央监察机关隶属于少府之下，具
有行政和监察双重职责。魏晋以后，
御史台成为完全独立的监察机关。唐
代设御史台，下辖台、殿、察三院。
台院掌推鞠狱讼，弹劾百官；殿院掌
纠察朝廷礼仪；察院主管出使巡按和
对尚书省六司的派员监察。
谏官组织和谏议，是唐代特殊的
监察组织和监察活动。谏官，是在中
书省、门下省供职的左右散骑常侍、
左右谏议大夫、左右拾遗、左右补
阙，负有监察官的特殊任务。他们并
不另外组成独立门户的谏官机构，却
行使特殊的监察职权。皇帝和宰相讨
论问题时，门下省的谏官可以列席参
加，宰相不便说的话，谏官可以直言
说出，言谏组织直接对皇帝负责。为
了让谏官敢于直言，皇帝从不追究谏
官的责任，于是就形成了御史助皇帝
监察百官，谏官助宰相规劝匡正君
主，使监察制度运用自如的局面。
宋代，设言事御史，开“台谏合
一”之先河。元朝御史台为中央三大
机关之一，全国划分为二十二道监察
区，设肃政廉访司。御史台的派出机构
称行御史台，职能是监督肃政廉访司。
明代将御史台改为都察院，设六
科给事中钳制六部。六科给事中与都
察院不相统属并可相互纠举，更有利
于皇帝的控制。
清代将六科给事中合并于都察
院。六科给事中与监察御吏合称“科
道”，分别负责对京城内外官员的监
察和纠弹，改变了唐以来监察机构
“台谏”并列、明代“科道”分立的体
制，实现了监察组织的完整和统一。
（二）我国漫长的封建社会有一
整套防止皇权旁落的权力监督制度。
1.防止皇权旁落的权力监督制度
起于秦，兴于汉。秦代的政治体制设
有御史大夫、御史中丞、侍御史、监
御史，均掌纠察百官之任，为政府最
高监察长官。
作为监察官员的御史，拥有对一
切官僚进行全面监督并独立于行政系
统之外的权力。御史行使监察纠弹权
力时不受同级乃至上级行政长官的干
预，可以直达皇帝，御史的委任权属
于皇帝，而不属于吏部。这就保证了
御史在行使权力时不受干扰。御史敢
于行使监察大权，政府官吏就不敢或
不能过分滥用权力。御史台的职责主
要是维护朝纲，纠举官邪。监察的主
要对象是中央和地方的官员。
御史大夫的权力是专门监督和制
约丞相的。为了控制丞相，防止权力
移主，西汉把国家权力分为行政权和
监察权，丞相主管行政，御史大夫主
管监察，同时对皇上负责。值得注意
的是，在丞相和御史大夫之间，还存
在着御史中丞和司直。使监督的权力
环环相扣。
御史中丞驻在皇宫里，皇帝有事
要办，由御史中丞报告御史大夫，御
史大夫再转报丞相。丞相有事要办，
由御史大夫转御史中丞，再由中丞转
入内廷交给皇上，为了对御史中丞实
行有效的监督，从汉代起又在丞相之
下设了司直，名义上是辅佐丞相检举
不法，实质是盯住牵制御史中丞，防
止其位高权重而滥用权力。
汉武帝刘彻为了加强中央对地
方的督察，创部刺史制，每部设刺史
一人分管几个郡国。刺史的主要职责
是督察诸侯王、郡守和地方豪强。成
为皇帝监视诸侯王动静的耳目。刺史
于每年秋冬到所属郡国巡察，了解下
情，岁终则赴京师奏事。
2.防止皇权旁落的权力监督制
度成熟于唐代。唐代权力监督制度除
包括御史台系统外，还有考功制和勾
检制。
考功制即由尚书都省主持而同时
受到中书、门下两省监督的对官吏考
核的制度。 考核的方法是，一切官吏，
由其上级，将他一年中的能力、表
现、功过，整理出来，对该部门的全
体官员通读一遍，听取意见，议其优
劣，而后确定应该评的等级，评定以
后，集中送交吏部；吏部考核也不能
一家独断，还有校考与监考，吏部尚
书属尚书都省领导，所以尚书都省又
要选地位威望俱高的京官二人，一人
校朝官考，另一人校外省官考；又由
于一切行政官僚均属尚书都省领导，
考核如仅在尚书都省内部，仍然难免
于一家独断，所以，再由地位上与尚
书都省平列的门下省和中书省，各派
主要官僚一人，分别监督朝官与外省
官之考；考核结论作出来以后，京官
需将结论与本人见面，外省官则需将
结论材料送京，另外，还规定了，凡
是参与校考、监考的人，此后如果发
现考核有误，均与负责考核的人，同
其功过。每年一次的这种考核，对于
广大官吏，既是鼓励，又是监督。 康
熙皇帝认为判别一个官好还是不好，
应该问官所在地的百姓，如果是个好
官，百姓会众口称颂；如果其官不贤
明，百姓必定应答含糊。
勾检制是唐代由尚书左右丞及刑
部尚书分管的对官吏普遍进行的经济
审核制度，以经济审核、检查为其重
点。唐代制度规定，任何上送、下发
的文件，都必须经过专人的审核，而
且，审核者在审核以后，又必须以红
笔在文件上画勾，并且签注上自己的
名字，此后，该文件如果发现用权有
错，签发文件者与审核文件者同其功
过。 值得我们加以重视的是，审核文
件者不归签发文件者领导，而直属朝
廷刑部尚书垂直领导，这种将各自利
益分开的做法，有效地推动了权力监
督的认真程度。
（三）中国古代权力监督制度存
在着与生俱来的劣根性。首先，中国
古代权力监督过度依赖于皇权因而既
具有建设性，又具有破坏性。一方
面，它能加强封建法制建设；另一方面，
它又对封建法制建设具有破坏作用。
我国古代监察制度通过监察百官
和向皇帝谏诤朝政得失来行使职权，
扮演的是封建国家机器上“平衡调
节”器的角色。最为典型的就是“风
闻奏事”制度。
所谓“风闻奏事”是皇帝给御史
台特有的监督权，具体的权力行使做
法是，御史台认为某个臣子有什么问
题，可以不经核实就直接奏报皇帝。
“风闻奏事”对于维护皇帝的专制统
治极为有用，其作用不仅有利于保
护诉主，而且更能促使监察官放心大
胆地行使弹劾权，对于纠察百官之邪
恶，澄清吏治有一定的积极作用。在
某种条件下，它还是当权者利用御史
制度打击政治反对派的有效工具，但
是，“风闻奏事”的弊端也十分明显。
御史台奏事无须查证和举证，这样一
来“风闻言事”虽然起到了纠弹、警
戒百官有利于皇权统治的作用，但同
时也损害了权力监督工作的严肃性，
破坏封建法制，导致吏治的腐败，这
种政治体制对皇权统治最终构成极大
的危害。在这种体制下，皇帝用权不
受任何约束，皇帝既可以干扰国家机
器的正常运转，又可以阻碍中央政府
的正常政务。多么重要的国事，未经
皇帝批准也无法实施，封建监察权
力同样如此。制度离开了皇帝寸步
难行。
封建监察制度对皇权的依赖性主
要表现在：第一，监察系统是否完善
取决于皇帝的决策。 第二，御史行使
职权需要皇帝的保护。这就形成皇帝
明则御史弹劾不法官吏可以成行，皇
帝昏则御史要受到打击报复。如果弹
劾对象是皇帝的宠臣佞幸，即使有罪
也可以“释罪不问”甚至将弹劾者治
罪。如果言谏者的谏诤不合圣意，轻
则遭贬，重则丧命。
二、我国历史上权力监督的特
点和启示
第一，越是掌握权力的人越是要
进行严密的监督。我国自上而下的监
督运行体制具有很强的控内性和御外
性特点，操作起来得心应手，效率极
高，尤其对于保证最高权力者意志的
贯彻，形成自上而下的统一意志、全
社会的动员参与，具有特殊功效。但
这种自上而下的监督其致命弱点是监
督权源出于个人，要取得良好监督
效果，需要最高执行者具有十分健康
的心理状态，既能洞悉明察一切，又
能不徇私情，主动将自己置于监督之
下，没有强有力的制度作保障，其监
督也就难以做到对任何人铁面无私。
历史已经反复证明，凡是不受监督与
制约的权力，必定会被滥用而导致政
治的专横与腐败，靠个人的所谓“君
主圣明”根本靠不住，把权力的使用
维系于掌权者个人的良知、品质是非
常危险的。
第二，监督权不能受制于执行
权。历史证明，监督的特点要求监督
主体与监督客体不能共存于一个组织
单元之中，应该形成彼此独立的单
元。否则，提倡监督者敢于监督、秉
公执法，但由于缺乏应有的地位和制
度保证，监督部门的人员对直接决定
自己命运的权力实施监督，不可能没
有畏惧。从中国历史上的腐败现象
看，凡涉及监督权受制于执行权的监
督都难以有效地控制腐败，最终都酿
成大祸。从我国目前监督主体和客体的
关系看，这个历史性的问题并未解决。
一是监督主体多而散，最具有监
督权威的监督主体最终是监督客体的
上级。我国是以上级党委为领导中心
的权力辐射体制，这就决定了上级统
管着下级的各个方面，奖惩荣辱、升
迁去留，无一不以上级的意志为转
移，这样下级的主要言行事实上是对
上级组织和领导人负责。这就不难理
解，上级是下级的全权领导者、管理
者，也是最具权威的监督者。由于这
种自上而下的监督关系，一方面决定
了上级对下级的监督是全能的，但同
时又是弹性很大的，会有这样几种情
形使监督功能趋于弱化：上级的层次
越高，与下级的权力距离愈远，监督
的势能作用就愈大。监督客体总是有
意无意、正当或不正当地力图博得监
督主体的好感。监督主体对监督客体
可能虑其失察的责任，或许甚至原本
就是任人唯亲的关系，故对于直接下
级的违失往往采取姑息、迁就、乃至
于包庇、纵容态度。
二是监督的随机性很大。其效力
主要依上级领导人的注意力、思想作风
原则性以及对部属的宽严而变化。一个
上级统率若干下级，极少数人对多数人
的监督，数量的悬殊和空间距离的疏
远，加之信息渠道的不畅和违法乱纪
行为的隐蔽性，都有可能使不徇私情、
秉公办事的上级仍然处于失察状态。
三是我国现行的监督体制是遵奉
执行权力大于监督权力而设计的，监
督机构必须要在执行机构之中寻求权
力支点。这种强弱不等的权力监督关
系，实际上使决策层处于“虚监”甚
至“禁监”的境地。
第三，追惩性的事后监督要建立
纠正失策的功能，防止决策的重大失
误。监督，依监督主体介入监督客体
的不同发展阶段，可划分为事前、事
中和事后监督三种状态。理想的监督
机制应该是：拥有监督权的主体对监
督客体能够实现任何时间，任何环
节，对权力行使者进行全方位，多角
度随时监督控制的能力，权力的行使
者有义务对权力的监督者说明权力行
使的合法性。否则，就是权力监督功
能上的缺陷，说明监督主体没有达到
真正意义的民主监督，也就是说没有
实现对权力的有效监督。
三、我国历史上权力监督失败
的启示
1.加强监察机构的独立性和系统
性。古代中国自魏晋以来，对监察机
构的独立性和系统性格外重视，将其
视为排除同级或上级行政长官的干扰
的必要条件。这不仅是古代封建社会
权力监督的成功经验，也是现代权力
监督的基本要求，是实现权力监督的
组织保证。
2.加强对权力获得途径的监督。
权力的行使者必须对权力的赋予者负
责，要在一切涉及国家权力的法规法
律中，从法理、程序和具体操作上，
明确权力的来源，体现出人民作为权
力赋予者对权力所具有的限定、监督
和裁撤权力。
3.加强对权力行使过程的监督。
对权力的监督应该立足于法律层面，
具有简便可行的操作方法。一个时期
以来，被揭露的贪官污吏的数量愈来
愈多，胆子愈来愈大，愈来愈肆无忌
惮，心愈来愈黑，贪污受贿的手法愈
来愈直接，犯罪年龄愈来愈年轻，而
贪污受贿的数额更是愈来愈惊人。 缺
乏有法律含义上的严格有效监督，特
别是缺乏广大人民群众直接参与的监
督是一个重要原因。要实现对权力监
督的具体化，就要从法律的层面重视
解决监督主体对监督客体敢于监督，
愿意监督，能够监督的问题。同时规
范监督主体的法律责任，一旦出现监
督失察，要承担法律责任。
4.加强法规制度建设。制度建设
带有根本性、全局性、长远性。近年
来，我们对权力的监督日趋重视，有
关法律法规日渐增多，但令人遗憾的
是，腐败等权力运行的不法现象同样
呈现蔓延和加剧之势。究其原因，权
力与责任相脱离，有法不依，执法不
严是其中最重要因素。这就是在提示
我们，既要健全完善权力监督的有关
法律制度，更要重视和加强现有法规
制度的严格执行和落实。在这方面，
国外一些国家对非法用权的行为实行
刚性控制的做法值得我们借鉴。在芬
兰，公务员接受金钱、珠宝、低息贷
款、免费旅行都可以视为接受贿赂，
甚至接受荣誉头衔和有关部门推荐也
可视为受贿。一旦公务员的受贿罪名
成立，立即免职。 新加坡反贪污调
查局对政府机构和公共服务部门进行
监督和调查，对一切涉嫌官员，不论
其名声多大、地位多高，一概严惩不
贷、决不姑息。
（作者单位：国家行政学院）