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摘要：村规民约是在遵守国家法律法规的大前提下，村民根据国家颁布的大政方针，结合本村实际情况进行共同商议而制定的一种非正式组织制度，其内容是全体村民必须共同遵守的“公约”，涉及社会公德、家庭美德、个人道德、经济发展、村风民俗、村民矛盾调解、环境保护、治安管理等多方面的内容。本文从村规民约的发展现状入手，阐述了村规民约的作用，分析了村规民约存在的问题及原因，进而提出了具体的解决对策。
关键词：基层自治；村规民约；法制建设
中图分类号：D4226文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）05-0048-02
现今我国农村社会处于加速转型期，农村的社会结构正在迅速地更迭和变化，而且这种变化的程度与以往的各个时期相比较，都显得更为彻底与深刻。上世纪80年代实行的中国基层村民自治实践中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”就是基层群众实现当家做主最有力的体现，而村规民约就是实现村民自治管理的核心和具体表现。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，对村民的思想和行为具有教育、引导、约束和惩戒的作用，对促进和完善我国的基层群众自治制度和新农村建设具有强有力的推动作用。
一、村规民约的发展现状
2015年中央一号文件关于“善于发挥村规民约的积极作用”，提高农村基层组织治理能力，改善农村人居环境中推出了一批优秀的村规民约，例如榜上有名的有山西省霞庄村村规民约被市文明办推荐为优秀村规民约；蚌埠村村规民约被评为安徽省优秀村规民约。笔者通过走访基层，了解村规民约时发现，由于各地区各省市经济发展的不平衡、政府政策的扶持倾向，以及农村的地理位置和农村农民整体素质的不高，导致各地基层村民自治制度发展程度不一，村与村之间对村规民约的村治实践作用发挥也不同，只有极少数的村规民约符合文明与法制的要求。相对于优秀的村规民约而言，其他大多数村庄的村规民约都是写在纸上，挂在墙上，装成手册，而村民们对此却不知所云。甚至有些村庄照葫芦画瓢，没有结合自身实际，照搬照抄其他村庄的村规民约为己所用，村规民约的内容、制定和执行大多数都存在不合法不合理的特点，且没有具体措施的保障，落不到实处。
二、村规民约在农村社会治理中发挥的作用
（一）导向作用
村规民约是集群众意愿，集体讨论，民主决策的结果，一旦形成就会产生思维定势。它会将村民行为向村规民约规定的预期行为逐步引导。村民也会在行动过程中有意无意地按照村规民约的内容去要求自己，潜意识中把自己的行为向村规民约规定的內容靠近。
（二）凝聚作用
村规民约就像一种“软性”的协调力和粘合剂，能够使村民形成巨大的向心力和凝聚力。村规民约的实施基础是建立在村民之间都相互了解层面上的“熟人社会”里，更增进了村民对“契约”的高度“认同感”，为农村社会的治理和发展聚心聚力奠基础。
（三）规范建构作用
村规民约除了引导人们思想行为向正确方向的转化，更是为了规范村民的行为，建设良好的整体外部形象。村规民约的制定一方面通过条文的形式从外部规范村民行为，塑造整体形象；另一方面，通过村民的内省，产生一种自律意识进行自我约束。村规民约通过对村民的内外共束，促进和谐新农村的构建。
（四）协调作用
村规民约作为文化的一种表现形式，可以强化人们之间的协作、信任和团结，增进相互的了解，培养人与人之间的亲近感、信任感和归属感，指导村民拥有正确的价值观和心态，营造良好的精神文明环境。若村民之间发生意见不一致、争吵甚至打架，可以依据村规民约的规定进行协商解决，化解冲突，缓和村民关系。
（五）激励作用
带有激励性质的村规民约会让村民产生归属感、自尊感，这种归属感和自尊感可以调动村民主动遵守契约、管理村庄的积极性，满足村民自我价值实现的需要，激励村民积极主动为村庄建设做贡献。
（六）监督作用
村规民约不仅只对村民的行为进行约束，还对村民与村民之间、村民与村干部之间、村代表与村民委员会之间进行约束和相互监督，保证村干部成员以及村务在阳光下正常运行。
三、存在的问题及原因分析
村规民约的发展是一个动态的过程，应随外部环境的不断变化而做出相应调整，逐步完善。但由于经济、政策、法律法规、村民素质、地理位置等内部和外部环境因素的影响，不同地区对村规民约实践的表现不同，相应的也存在不同程度上的问题。
（一）部分村规民约不合法
村规民约的内容主要分两部分，第一部分引导村民行为，规定村民的可行和不可行行为。第二部分是针对不可行行为做出的惩戒。村规民约的本质是为更好地实现对农村的治理，构建全面小康社会。然而在现实运用过程中，部分地方会曲解政策及法规的真实涵义，遵守按村风民俗制定的超越家族规范的“习惯法”，缺乏法律依据和法律规范的操作性。具体体现在以下两个方面：
1.内容的不合法
国有国法，家有家规，村委会对辖区内的事物作出规定无可厚非，但“家规”不能与“国法”相悖。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条明确规定：村民自治章程、村规民约以及代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但在现实中，由于法律法规的不健全导致普法不力，村民素质不高以及存在封建残余等原因，部分村庄出现“村规大于国法的现象”，当与国家法律发生冲突时以村规为准，明显与国家出台的“硬法”相违。与此同时，制定的“契约”带有强迫性质，轻教育重惩罚，严重损害村民人身财产权利。如：某村村规民约里规定，若未经村委会允许而上山偷盗砍伐树木，情节较轻者，处以50元罚款，数量较大，情节严重者处以200-500元不等罚款；在河边乱扔垃圾者罚款50元。涉及罚款的村规占多数，采用经济损失的方式规范村民的行为，村规变成了“罚款条例”。 2.制定过程的不合法
组织法第二十条规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该法中规定，村民会议的召开应由本村十八周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加，会议召开时人员的数量以及决策时通过的人数都必须遵循过半数原则，并把决策过程和结果备案。村民是村规制定最直接的主体，基层自治组织进行自我管理时需充分体现四个民主。而在村治实践中，由于村民知识水平较低，政治参与热情不高，村内重大事项的决定一般由村民委员会讨论做出，或者实行表面上的民主，走民主的过场，最终结果仍由村委会敲定。村规民约成为村委会“便利”和牟利的工具，村民的民主权利被民主。
（二）村规民约的裁量空间随意
组织法规定村民会议可根据地方情况制定和修改村规民约，顺应和符合村民管理的需求。但法律对村规民约的制定没有做出具体明确的标准，这就给其内容、制定、执行留下了法律难以制度化的空白区，村规内容不合理，尤其对违反村规人员处以人身伤害或财产的处罚，严重侵犯村民权利，裁量空间没有具体详细的法律作为依据。
（三）制定主体的知识水平较低和知识结构的参差不齐
村民是农村治理最直接的主体，村民知识水平的高低直接关系到村规民约制定的合理与否。由于农村经济发展落后、文化教育普及不完善，村民接受的受教育水平整体较低，村规制定时就会出现认知层次上的不同和理解上的偏差，所以村规民约的制定及执行效率低下。
（四）村规民约的滞后与不完善性
历史上的村规民约发轫于宋，且以封建宗法礼教为指导思想，以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任。它们受根深蒂固的封建思想影响以及缺少政府政策引导和法制规范，村规民约的内容和制定与社会的前进和法制发展有相对抗的部分，仍遵循封建旧制，其内容表现出滞后与不完善，与现代化发展脱节。
四、解决对策
（一）科学立约，两个文明两手抓
将物质文明和精神文明建设融入村规民约内容中。一方面政府可通过增加财政支出，顺应村民发展经济、增收入的要求，向农村提供技术和人才，指派专业行政人员对农村进行调研，为农村发展提供详细指导，引导、帮助村民发展乡村旅游业和生态农业。再者弘扬文明村风民俗，传承美德，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚，为村规民约建设创造有利环境。
（二）依法依规，充分民主
做到制定过程符法定程序，村规内容符法律规范，公布实施符法治精神，填补国家“硬法”对乡村法律空白区的不足，减少自由裁量的随意性。村规民约的制定合法流程：（1）提出需要规范和解决的问题。（2）拟定村规民约草案，广泛征求村民意见。（3）组织召开会议，会议遵循过半数原则，实现帕累托改进。（4）张贴公布并备案。严格民主程序，坚持发动和依靠群众来修善村规民约。
（三）村干带头，强化落实
充分发挥各村党支部典型示范作用，带动和引导村里党员带头参与、带头执行、带头宣传村规民约，把村规民约建设情况作为文明村镇、民主法治示范村、农村党建责任制等考评重要内容，纳入相关部门和乡镇领导班子、领导干部考察、村干部考核评议、村党组织和党员评先评优的重要内容，通过各方的共同努力，推动村规民约贯彻落实。
（四）加强宣传，提高村民素质
作为基层自治主体，村民素质的高低决定村规民约的文明度与合法性。组织法制宣讲课堂，利用全村每周广播向村民解读村规民约，加强村民对村规民约的理解，使全乡的村规民约工作深入人心，实现基层村民自我管理。
五、结语
农村的发展事关国家的根基，笔者就村规民约在农村社会治理中的作用及存在的問题和原因进行了阐述，针对相关问题也提出了解决对策。社会的发展错综复杂，问题表现形式多样，笔者对村规民约的认识还存在不足，希望读者能批评指正。
参考文献：
[1]李大春.论农村社会治理中的村规民约[D].湘潭大学，2008.
[2]韩杰.现阶段中国村民自治制度分析及探讨[D].东北财经大学，2006.
[3]李炳凤.村规民约合法性审查机制研究[D].江西师范大学，2012.
[4]中华人民共和国村民委会组织法[J].中国民政，2011（02）：121-122.
[5]姜彦君.关于保障“村规民约”合法性的思索[J].中国特色社会主义研究2003（05）：74-76.
[6]楚向红.村民自治制度下对村规民约问题的再认识[J].中外企业家，2014（07）：240-244.
责任编辑：孙瑶
关键词：基层自治；村规民约；法制建设
中图分类号：D4226文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）05-0048-02
现今我国农村社会处于加速转型期，农村的社会结构正在迅速地更迭和变化，而且这种变化的程度与以往的各个时期相比较，都显得更为彻底与深刻。上世纪80年代实行的中国基层村民自治实践中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”就是基层群众实现当家做主最有力的体现，而村规民约就是实现村民自治管理的核心和具体表现。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，对村民的思想和行为具有教育、引导、约束和惩戒的作用，对促进和完善我国的基层群众自治制度和新农村建设具有强有力的推动作用。
一、村规民约的发展现状
2015年中央一号文件关于“善于发挥村规民约的积极作用”，提高农村基层组织治理能力，改善农村人居环境中推出了一批优秀的村规民约，例如榜上有名的有山西省霞庄村村规民约被市文明办推荐为优秀村规民约；蚌埠村村规民约被评为安徽省优秀村规民约。笔者通过走访基层，了解村规民约时发现，由于各地区各省市经济发展的不平衡、政府政策的扶持倾向，以及农村的地理位置和农村农民整体素质的不高，导致各地基层村民自治制度发展程度不一，村与村之间对村规民约的村治实践作用发挥也不同，只有极少数的村规民约符合文明与法制的要求。相对于优秀的村规民约而言，其他大多数村庄的村规民约都是写在纸上，挂在墙上，装成手册，而村民们对此却不知所云。甚至有些村庄照葫芦画瓢，没有结合自身实际，照搬照抄其他村庄的村规民约为己所用，村规民约的内容、制定和执行大多数都存在不合法不合理的特点，且没有具体措施的保障，落不到实处。
二、村规民约在农村社会治理中发挥的作用
（一）导向作用
村规民约是集群众意愿，集体讨论，民主决策的结果，一旦形成就会产生思维定势。它会将村民行为向村规民约规定的预期行为逐步引导。村民也会在行动过程中有意无意地按照村规民约的内容去要求自己，潜意识中把自己的行为向村规民约规定的內容靠近。
（二）凝聚作用
村规民约就像一种“软性”的协调力和粘合剂，能够使村民形成巨大的向心力和凝聚力。村规民约的实施基础是建立在村民之间都相互了解层面上的“熟人社会”里，更增进了村民对“契约”的高度“认同感”，为农村社会的治理和发展聚心聚力奠基础。
（三）规范建构作用
村规民约除了引导人们思想行为向正确方向的转化，更是为了规范村民的行为，建设良好的整体外部形象。村规民约的制定一方面通过条文的形式从外部规范村民行为，塑造整体形象；另一方面，通过村民的内省，产生一种自律意识进行自我约束。村规民约通过对村民的内外共束，促进和谐新农村的构建。
（四）协调作用
村规民约作为文化的一种表现形式，可以强化人们之间的协作、信任和团结，增进相互的了解，培养人与人之间的亲近感、信任感和归属感，指导村民拥有正确的价值观和心态，营造良好的精神文明环境。若村民之间发生意见不一致、争吵甚至打架，可以依据村规民约的规定进行协商解决，化解冲突，缓和村民关系。
（五）激励作用
带有激励性质的村规民约会让村民产生归属感、自尊感，这种归属感和自尊感可以调动村民主动遵守契约、管理村庄的积极性，满足村民自我价值实现的需要，激励村民积极主动为村庄建设做贡献。
（六）监督作用
村规民约不仅只对村民的行为进行约束，还对村民与村民之间、村民与村干部之间、村代表与村民委员会之间进行约束和相互监督，保证村干部成员以及村务在阳光下正常运行。
三、存在的问题及原因分析
村规民约的发展是一个动态的过程，应随外部环境的不断变化而做出相应调整，逐步完善。但由于经济、政策、法律法规、村民素质、地理位置等内部和外部环境因素的影响，不同地区对村规民约实践的表现不同，相应的也存在不同程度上的问题。
（一）部分村规民约不合法
村规民约的内容主要分两部分，第一部分引导村民行为，规定村民的可行和不可行行为。第二部分是针对不可行行为做出的惩戒。村规民约的本质是为更好地实现对农村的治理，构建全面小康社会。然而在现实运用过程中，部分地方会曲解政策及法规的真实涵义，遵守按村风民俗制定的超越家族规范的“习惯法”，缺乏法律依据和法律规范的操作性。具体体现在以下两个方面：
1.内容的不合法
国有国法，家有家规，村委会对辖区内的事物作出规定无可厚非，但“家规”不能与“国法”相悖。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条明确规定：村民自治章程、村规民约以及代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但在现实中，由于法律法规的不健全导致普法不力，村民素质不高以及存在封建残余等原因，部分村庄出现“村规大于国法的现象”，当与国家法律发生冲突时以村规为准，明显与国家出台的“硬法”相违。与此同时，制定的“契约”带有强迫性质，轻教育重惩罚，严重损害村民人身财产权利。如：某村村规民约里规定，若未经村委会允许而上山偷盗砍伐树木，情节较轻者，处以50元罚款，数量较大，情节严重者处以200-500元不等罚款；在河边乱扔垃圾者罚款50元。涉及罚款的村规占多数，采用经济损失的方式规范村民的行为，村规变成了“罚款条例”。 2.制定过程的不合法
组织法第二十条规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该法中规定，村民会议的召开应由本村十八周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加，会议召开时人员的数量以及决策时通过的人数都必须遵循过半数原则，并把决策过程和结果备案。村民是村规制定最直接的主体，基层自治组织进行自我管理时需充分体现四个民主。而在村治实践中，由于村民知识水平较低，政治参与热情不高，村内重大事项的决定一般由村民委员会讨论做出，或者实行表面上的民主，走民主的过场，最终结果仍由村委会敲定。村规民约成为村委会“便利”和牟利的工具，村民的民主权利被民主。
（二）村规民约的裁量空间随意
组织法规定村民会议可根据地方情况制定和修改村规民约，顺应和符合村民管理的需求。但法律对村规民约的制定没有做出具体明确的标准，这就给其内容、制定、执行留下了法律难以制度化的空白区，村规内容不合理，尤其对违反村规人员处以人身伤害或财产的处罚，严重侵犯村民权利，裁量空间没有具体详细的法律作为依据。
（三）制定主体的知识水平较低和知识结构的参差不齐
村民是农村治理最直接的主体，村民知识水平的高低直接关系到村规民约制定的合理与否。由于农村经济发展落后、文化教育普及不完善，村民接受的受教育水平整体较低，村规制定时就会出现认知层次上的不同和理解上的偏差，所以村规民约的制定及执行效率低下。
（四）村规民约的滞后与不完善性
历史上的村规民约发轫于宋，且以封建宗法礼教为指导思想，以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任。它们受根深蒂固的封建思想影响以及缺少政府政策引导和法制规范，村规民约的内容和制定与社会的前进和法制发展有相对抗的部分，仍遵循封建旧制，其内容表现出滞后与不完善，与现代化发展脱节。
四、解决对策
（一）科学立约，两个文明两手抓
将物质文明和精神文明建设融入村规民约内容中。一方面政府可通过增加财政支出，顺应村民发展经济、增收入的要求，向农村提供技术和人才，指派专业行政人员对农村进行调研，为农村发展提供详细指导，引导、帮助村民发展乡村旅游业和生态农业。再者弘扬文明村风民俗，传承美德，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚，为村规民约建设创造有利环境。
（二）依法依规，充分民主
做到制定过程符法定程序，村规内容符法律规范，公布实施符法治精神，填补国家“硬法”对乡村法律空白区的不足，减少自由裁量的随意性。村规民约的制定合法流程：（1）提出需要规范和解决的问题。（2）拟定村规民约草案，广泛征求村民意见。（3）组织召开会议，会议遵循过半数原则，实现帕累托改进。（4）张贴公布并备案。严格民主程序，坚持发动和依靠群众来修善村规民约。
（三）村干带头，强化落实
充分发挥各村党支部典型示范作用，带动和引导村里党员带头参与、带头执行、带头宣传村规民约，把村规民约建设情况作为文明村镇、民主法治示范村、农村党建责任制等考评重要内容，纳入相关部门和乡镇领导班子、领导干部考察、村干部考核评议、村党组织和党员评先评优的重要内容，通过各方的共同努力，推动村规民约贯彻落实。
（四）加强宣传，提高村民素质
作为基层自治主体，村民素质的高低决定村规民约的文明度与合法性。组织法制宣讲课堂，利用全村每周广播向村民解读村规民约，加强村民对村规民约的理解，使全乡的村规民约工作深入人心，实现基层村民自我管理。
五、结语
农村的发展事关国家的根基，笔者就村规民约在农村社会治理中的作用及存在的問题和原因进行了阐述，针对相关问题也提出了解决对策。社会的发展错综复杂，问题表现形式多样，笔者对村规民约的认识还存在不足，希望读者能批评指正。
参考文献：
[1]李大春.论农村社会治理中的村规民约[D].湘潭大学，2008.
[2]韩杰.现阶段中国村民自治制度分析及探讨[D].东北财经大学，2006.
[3]李炳凤.村规民约合法性审查机制研究[D].江西师范大学，2012.
[4]中华人民共和国村民委会组织法[J].中国民政，2011（02）：121-122.
[5]姜彦君.关于保障“村规民约”合法性的思索[J].中国特色社会主义研究2003（05）：74-76.
[6]楚向红.村民自治制度下对村规民约问题的再认识[J].中外企业家，2014（07）：240-244.
责任编辑：孙瑶