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摘 要：政府成本历来是政府、学界、公众关注的一个热点问题。当前，学界关于政府成本研究在一定程度上存在思想脱节，概念定义模糊、使用交叉、研究途径混杂的现象，引起政府成本研究的理论基础、概念界定、路径选择逻辑起点上困结。因此，进一步推进政府成本问题研究，必须进一步梳理政府成本思想，合理区分行政成本和政府成本的概念，明晰和拓展政府成本问题的研究路径。
关键词：行政成本；政府成本；政府治理
中图分类号：D523
文献标识码：A
文章编号：1008-71 68(2010)05-0063-07
一、政府成本思想：概念与路径形成的理论源泉
本文对政府成本问题进行初步梳理，主要包括：一是马克思主义廉价政府思想，主要包括马克思的廉价政府观，毛泽东的节约思想，邓小平的行政成本思想。二是西方资产阶级国家的政府成本思想，包括英、美、法等国政治思想家的政府成本思想，他们形成了一些重要的认识或者说共识，它是政府成本研究丰富的理论源泉。政府成本思想的范围与广度影响到政府成本的定义和概念内涵，政府成本思想的深度和集中度对于政府成本研究路径形成具有举足轻重的影响。可以说，中外政治思想家对政府成本问题都有着深刻而清醒的认识。
(一)政府成本问题直接涉及政权的合法性问题
马克思在总结巴黎公社宝贵经验时指出：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号，因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏。”但是，无论廉价政府或“真正共和国”，都不是它的终极目标，而只是它的伴生物形式，公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府。不难看到马克思特别强调无产阶级国家的政府应当是廉价政府，因为他把廉价看作工人阶级政府的属性之一。马克思认为，廉价政府必须是减轻人民负担的政府，政府不能成为巨额国债和苛捐重税的政府。毛泽东将政权的方向和性质与政府节约联系起来，在1939年就明确指出：“坚定正确的政治方向，是与艰苦奋斗的工作作风不能脱离的。”他实际上已经把艰苦奋斗看作是中国共产党的本质属性之一，是我们党的政权区别于非无产阶级政党的显著标志。毛泽东认为：“我们要提倡艰苦奋斗，艰苦奋斗是我们的政治本色。浪费以及贪污现象的出现和蔓延，根源在于一些干部和党员已经腐化变质，已经蜕变为剥削阶级的代理人，因此必须对这种现象及其人员进行严厉的打击和惩处，以保持无产阶级政党的政治本色。
西方资本主义发达国家在过去的资本主义发展历程中同样面临着政府成本问题，他们认识到限制政府成本就是限制政府权力，在王权存在的早期就是限制王权。洛克从保护财产权的角度出发，认为：“君主或议会纵然有制定法律的权力来规定臣民的财产权利，但是未经他们的同意，决不能取走他们的财产或者其中的一部分。”英国资产阶级在一开始就召开限制王权的议会，就是对君主征税的权力的剥夺，对于国王政府财政支出的限制。“政府没有巨大的经费就不能维持……主张向人民课税而无需经人民的那种同意，他就侵犯了人民的财产权利，破坏了政府的目的。”事实上，资产阶级议会制度的兴起与西方封建君主的挥霍无度、强征暴敛不无关系。美国的独立战争起源于税收问题的争端，其原因是殖民政府的税收代价过高。汉密尔顿等人认为：政府支出的主要起因是什么?……是战争和叛乱。也就是政府职能的需要。因此，政府成本问题实际上关系国家政权的稳定，政府成本不在于过低和过高，而在于适度。治理一个国家，成本的高低关系到政权的合法性，“大不列颠王国，一切奢华的君主国机构得到的供养，国家收入的十五分之一拨作此用。”一个君主国实行野心勃勃的计划和追求虚荣造成的支出，不是判断一个共和国合理支出的标准。资产阶级政治家实际上也清醒地认识到，政府支出或者说政府成本问题实际上关乎资产阶级政权的合法性问题。
(二)厉行节约是降控政府成本最直接、最基本的选择
毛泽东早在第二次国内战争期间，在《我们的经济政策》一文中明确指出：“财政的支出，应该根据节省的方针。应该使一切政府人员都明白，贪污和浪费都是极大的犯罪。”在抗日战争时期，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文中提出：“苛捐杂税的取消，地租的减少，高利贷的限制，工人生活的改善，士兵和下级军官的生活的改善……这些新政将使人民的购买力提高，市场繁荣，金融活泼，决不会如一些人所说将使国家财政不得了，这些将使抗日力量无限提高，巩固政府的基础。”新中国脱胎于半殖民地半封建社会，他强调：在这样的国情基础上进行社会主义现代化建设，办法或途径只有一个，那就是艰苦奋斗，勤俭建国。勤俭建国，增产节约的思想并不仅仅是为了克服当时资金紧张和物质匮乏局面而提出的，并不是权宜之计。厉行节约，减轻民众负担，实现廉价政府实际上对于巩固政权具有重要的意义。邓小平1954年在《地方财政工作要有全局观念》一文中指出：“收入方面凡应该收者都应该收足，支出方面凡能节约都应节约。从控制支出来说，国家机关经费(包括行政费和军费)，毛主席规定，第一个五年计划期末不能超过国家预算总支出的百分之三十。”十一届三中全会前后，国家财政不平衡，信贷不平衡，外汇收支不平衡，1980年邓小平在中央工作讲话中指出：“行政费用(包括国防开支和一切企业事业单位的行政管理费用)要紧缩，使财政收支、信贷收支达到平衡。生产建设，行政设施和人民生活的改善，都要量力而行，量人为出。”由此可见，节约政府成本是共产党人及其政府克服困难取得革命胜利和建设成就的一个重要武器。
对于政府成本问题，美国的立宪者有着明晰的标准，以区别于殖民政府：“约略估算起来，州自由使用三分之二的社会财源来支付十分之一或者二十分之一的自身支出，而联邦则使用三分之一的社会财源的十分之九或者二十分之十九用于自身支出。”与此同时，政府成本问题关系国民之根本福利，他们认为政府成本的节约有十分重大之意义：“从一件事情上节约下来的钱，可以用到另一项事情上。如果各州联合于一个政府之下，只需要一份公务员的薪金，如果各州分为几个联邦，就需要几份这样的负担。”20世纪70年代，西方政府普遍面临着财政危机、管理危机和信任危机，面对这一危机，一场以民营化、顾客导向的深刻改革在西方国家推进。从现实压力看，“当政府活动的成本和公众对高税收的抵制同时上升的时候，公共官员会寻求任何可能缓解财政压力的妙方”。的确，1993年克林顿政府开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，目的是为了创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则。据有关资料显示，克林顿政府通过各种改革和管理途径，节约政府成本达20亿美元以上。
(三)精兵简政是化解政府成本问题的通用途径 精兵就是减少人员和机构，简政就是转变职能，提高效率，下放权力，增强战斗力。尽管降低政府成本有很多途径，但是如果不能做到人员精简，机构紧凑，实际上削减成本和提高效率几乎是不可能实现的。精兵简政是其他一切行政改革的基础。列宁担任人民委员会主席的几年中，劳动人民委员会与国防委员会的机关都很小，不过一百来人。据1921年1月1日的计算，在人民委员会机关中职员一百零二人。即便如此，列宁还始终坚持“通过缩减苏维埃机关、改善组织、减少非生产开支，消灭拖拉作风和官僚主义，来不断地精简苏维埃机关和减少其费用”。毛泽东面对抗战最后阶段中的物质方面的极端严重的困难指出：“这个困难目前还有若干同志处之泰然，不大觉得，我们就有唤起这些同志提起注意之必要。各抗日根据地的全体同志必须认识，今后的物质困难必然更甚于目前，我们必须克服这个困难，我们的重要办法之一就是精兵简政。假若我们还要维持庞大的机构，那就会正中敌人的奸计。”改革开放初期，针对党内机构的增长和人员的膨胀，邓小平指出：“精简机构是一场革命。如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续这样机构臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的情况，这是不可能得到人民赞同的。”随后，我国进行了多次行政改革，精简机构、压缩冗余人员成为一项重要的内容。
18世纪资产阶级古典经济学家亚当·斯密主张限制政府职能、缩小政府规模等。布莱尔工党政府提出“少花钱多办事”的口号，1993年克林顿入主白宫以来，力图塑造一个精干、灵活而又有竞争力的“更小但更好”的政府，即职能合理、规模小、花钱少，但服务好、效率高的政府。行政改革始于英、美，迅速在加拿大、芬兰、法国、德国等蔓延开来。由此，产生了西方轰轰烈烈的新公共管理及重塑政府运动。奥斯本和盖布勒立论的出发点是：按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。从上述可知，马克思主义的廉价政府、廉洁政府、节约政府已经成为一种不可回避的潮流，政府成本问题已经成为任何国家行政改革不可回避的问题之一，当代政府改革思潮与马克思主义的廉价政府思想在世纪之交实现了一种契合和回归。西方国家不论是精简机构，减少雇员，还是引进企业管理工具和民营化手段，其目的都是降低政府成本，建立一个少花钱多办事的政府；引入各种程序，设立阳光下政府行为规则，则是为减少腐败，减少政府的成本；而各种政府增收节支行为的动因就是财政危机和信任危机。某种意义上，西方行政改革的很多做法是回到了廉价政府这个问题上。
但是，人们对廉价政府问题出于不同的政治立场，也存在不同的认识和理解。
1.马克思关于廉价政府的思想的个别论断难以在短期内实现，不能得到实践的检验和支持。特别是马克思关于取消常备军和官吏，实现社会无政府治理，在比较长的一段时期内，由于外在的武装侵略威胁，内在的武力颠覆威胁，国防力量不仅不能削弱，常备军不但不能取消，而且还必须得到极大的加强。
2.马克思主义政府成本思想对于政府成本的概念比较固化。西方政府成本问题是一个相对概念，他们认为政府支出规模和行政管理费用的增加这一现象并不能说明政府成本的高低。尽管精兵简政、厉行节约是降控成本最基本的问题，但是路径和重点不同。美国优先节约行政成本，然后是军费开支，美国节约政府成本甚至出台了一项重要的法规，《格拉姆——拉德曼——霍林斯法》(该法案要求如果不能有效控制赤字，其中一半就要被动削减军费开支，另一半来自国内项目)。实际上，美国20世纪80年代以来的削减战略核武器和政府公共服务市场化改革，90年代的重塑政府，实际上都是系统的政府成本降控途径，在不同阶段和语境下重点有所不同。我国改革开放初期，降控政府成本要求军队要忍耐。而后期，军费增长也不及行政管理费开支增长快。
3.从不同阶段看，马克思廉价政府思想也是不断发展变化的。马克思对于廉价政府主要是从政府政权属性、政体结构方面定义，具有比较明显的政治哲学特征；毛泽东提出正确处理大仁政与小仁政的关系，并注重与军事、政治策略相结合，具有权变哲学特征；而邓小平更加注重政府的活力和效率，是一种经济哲学，实际上发展了政府成本的思想，并比较清晰地引入了行政成本概念。
二、政府成本概念：研究途径的逻辑基础
近代以来政府成本思想比较丰富，廉价政府的概念形成也相应较早。亚当·斯密提出政府要像商品一样竭力降低成本，提高效率，做到“价廉而物美”。马克思在总结巴黎公社宝贵经验时提出廉价政府的口号。列宁、毛泽东对于精兵简政、厉行节约都是从大的政府着眼，这些时期，政府成本问题涉及行政、军事、外交、司法等各个层面。随着国家建设的发展，邓小平明确提出了国家机关经费、行政费等概念。这些概念成为行政成本研究的前奏。特别是行政系统的日益庞大，行政机关的消耗日益成为一个严重影响党群干群关系和改革开放进程的当代命题。由于腐败、浪费与政府成本问题高度纠结，“公宴”、“公车”、“公游”、“公楼”是典型代表；官员对公共财政资源的随意支配，严重损害政府的民意基础，危及中共执政的合法性。江泽民在党的十六大报告中就提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。接着在党的十七大上，胡锦涛提出：“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本……”
由于割裂了政府成本思想与实践的联系，国内学界对于行政成本或者政府成本形成不同理解，给予不同定义，并自然而然存在混用和交叉使用的情况。有的叫政府成本，有的叫政府行政成本，有的叫行政运行成本，有的叫行政管理费，而不同定义的概念交叉性和复合性，使人们在实际的研究中往往产生歧义和难以把握的感觉。
(一)目前的政府成本的定义
1.广义政府成本定义。一是运用经济学的成本概念来定义。认为政府成本是政府及其行政过程所发生的各种开支和费用，以及由此引发出的现今和将来一段时间的间接费用。并将政府成本分为：政府会计成本，政府机会成本，政府风险成本，政府社会成本，政府边际成本。二是从公共服务的角度来定义：政府行政成本，它是政府在一定时期内为社会提供公共服务、生产公共物品的活动所付出费用之和。广义上包括政府机构内部运行成本，社会公共事务管理成本以及政府决策和行为成本在内的成本之和。三是综合定义方法认为：“行政成本是指政府为了获得某种收益而必须为之付出的代价。具体来说是指政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务所耗费的各种资源，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。”有些研究者并没有明确行政成本就是财政支出，却是从财政支出的角度定义 政府成本。尽管上述部分研究者是对行政成本的术语和概念进行定义，但事实上已经扩大了行政成本的外延，与政府成本混淆。
2.狭义行政成本定义。一是从行政管理费的角度定义行政成本。认为，政府成本是政府这个庞大的组织的运行成本，特指其行政管理成本。按照支出用途区分，包括人力成本、公务成本和设施成本；按照成本型态可分为固定成本、变动成本和混合成本。取狭义成本概念，便于计量分析，但是实际上没有一个完整的分析数据库，而是采取个别地市政府的成本统计分析，只进行与财政支出的相关允析。二是从行政活动的成本的角度来定义。所谓行政成本，就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币度量的价值牺牲。
本文认为：
第一，政府成本是一个比较宽泛的概念，在某种程度上包含行政成本。行政成本一词暂时还没有找到英文对应的词语。美国会计学会1951年--对成本所下的定义是：“成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值牺牲。”国外对于政府成本开始主要聚焦于财政领域，但是不局限于行政成本，而是包括军费、外交在内的广义的政府成本问题，以约束政府权力(包括君主的权力)。因为行政权是政府权力的一部分，行政职能自然也是政府职能的一部分。由此看来，行政成本理所当然成为政府成本的一部分。
第二，政府成本与行政成本从科目上来看有明显的区别。政府成本不仅包括过去的行政管理费支出这一部分，而且国防费、外交费都应包括在内。一旦人们建立政府和政权，那么由此产生的一切负担就算做政府成本。现如今，行政管理费科目被拆解更换，一部分更改为一般公共服务支出，另一部分为公共安全支出，检察和司法行政支出被剥离。这些支出中行政成本至少包括一般公共服务支出和公检法支出。政府成本不仅包括以上的行政成本、国防、外交费用支出，还应当包括经济建设、社会建设等支出过程中的政府消耗。而把政府成本等同财政支出显然是泛化了政府成本。
综上所述，本人认为政府成本是一个经济概念，行政成本和政府成本是两个不同的概念，应当有不同的定义和不同的对应内容。政府成本应当是由社会承担的政府履行职能所付出的显性与隐性的代价。行政成本是行政权力主体执行法律、法令与政策所产生的可计量的人财物等货币性消耗。
(二)对于政府成本由于定义和理解不同，分类也具有相当的交叉性和复杂性
从经济学的角度对政府成本进行分类，包括以下几个方面：
1.不变成本与可变成本。不变成本是指政府成本支出中不随业务活动增减而必须发生的开支。而可变成本则是随着新增政府活动的变化而变化的成本。
2.长期成本与短期成本。政府的短期成本，即政府在管理、服务社会的活动中所发生的直接即时成本。而政府行为引起的影响社会经济发展，或者造成政府和社会直接间接损失负担，并且影响周期超过当届政府的政府成本称为长期成本。
3.边际成本与平均成本。边际成本是指在对行政业务和公务活动作边际调整和微量增加时所付出的单位成本。而平均成本则是总的公务支出与总的业务量的比率。边际成本的增加拉动平均成本曲线上升，而边际成本下降则拉动平均成本下降。
4.经济成本和社会成本。由政府核算的成本支出和机会成本构成政府的经济成本，这一成本在政府内部构成。而社会成本则是政府做出的行为和决策对外部造成的影响，包括正效应和负效应成本。
5.机会成本与风险成本。政府机会成本就是政府在决策时选取项目A而放弃次优项目B所付出的代价。因为政府业务活动和决策行为常常是有风险的，由风险引发的损失就是风险成本。
从财政和会计核算的角度来分类，政府成本包括以下方面：
2007年以前，在财政支出中，政府成本显性部分相当于行政管理费和国防、外交支出，基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工、交、流通部门事业费、支农支出、文教、科学、卫生支出、抚恤和社会福利救济费、政策性补贴支出共11项中行政运行成本。按照功能分类为：国防费、行政管理费，以及经济建设费、社会文教费、其他支出项目的运行耗费。
2007年财政支出项目调整，与以往年份相比，2007年财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，与往年数据不可比。财政支出科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出15项，其中一般公共服务、外交、国防、公共安全、城乡社区事务等项目应当作为政府成本显性部分，其他支出中的运行成本应当列入政府成本。同时，在财政支出外，由政府寻租和腐败行为转移到社会的负担，也应当纳入政府成本隐性部分之中。
从管理学的角度看政府成本，实际上是从狭义的角度分类，主要指行政成本，包括三个方面：
1.决策成本。政府行政决策，作为整个政府管理工作的中心环节，自身无疑需要耗费一定的人力、物力、财力，并对社会福利产生影响，称之为“决策成本”。
2.执行成本。所谓执行成本，就是政府行政主体在实施行政决策，实现行政决策目标的全过程中所耗费的人力、物力、财力的总和。其基本构成是行政执行组织成本和行政执行活动成本。
3.监督控制成本。即确保行政活动围绕目标进行，符合决策者期望，而对执行活动进行的监督和控制所付出的成本。
从经济学、管理学、财政会计来看行政成本问题的比较分析：
1.三者之间的基点在于一般公共服务支出(行政管理费用支出)。经济学的行政成本中的不变成本以及可变成本中可计量的部分就是行政管理费支出或者说一般公共服务支出；管理学中的执行成本；财政会计学上一般公共服务支出、公检法支出等科目具有一定的对应关系。
2.三者之间存在相似与交叉性。管理学上的决策成本，决策失误带来的损失和正确决策产生的社会效益；经济学上的风险成本和社会成本；会计学上的资产投资损失和其他支出与政府社会成本具有一定的相似和对称性。
3.经济学上的政府成本是一个宽泛的概念，几乎涵盖政府支出的各个领域，可计量性不足。管理学上的行政成本是一个相对性很强的概念，没有多少可计量性，也没有模型的可塑性，适合于做程序和规范研究；会计学和财政学的行政成本具有很强的计量性，但范围较为狭窄，适合于做定量分析和结构性分析以及相关性分析。
三、政府成本研究途径：思想延伸与概念展开
(一)几种研究途径
受政府成本思想的指引，形成政府成本问题的重点与脉络，通过对政府成本或行政成本的不同定义和不同分类，并进一步形成对政府成本问题成因与重点的不同判断，由此形成若干研究 路径。
1.基于政府功能支出绩效的研究途径
这种研究途径把行政成本与财政支出的政府绩效结合起来，认为政府的整个支出可以看作政府的成本，而政府的整个收益可以看作经济社会方面的绩效和收益。这种研究途径是一种宏观的研究途径。它所导向的问题不仅包括行政开支问题，而且涵盖整个政府的绩效问题，实际上是政府的合法性问题。在现代政府公共活动的管理中，基于结果的支出绩效管理在整个政府支出管理中占据十分重要的地位，一个有效的支出评价体系不仅能够向公共服务的提供者揭示公众满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能够指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。在行政成本或者政府成本研究中，有不少综合进行政府职能与成本问题相关性研究，这其实是政府支出密切相关的宏观研究。这样的研究具有广阔的视野，不仅对于改进政府绩效具有十分重要的意义，而且对于评价一个国家的制度绩效也具有很重要的作用。因为，国家行为由国家的制度安排所指引，财政支出行为的绩效其实是整个国家制度绩效的重要反映。因此研究宏观意义上的政府成本，财政支出本身具有可计量性，可比性较强，而其他经济社会指标的相关性研究具有可行的数理基础。
2.基于政府行为的微观经济研究途径
周镇宏的政府成本论虽然包含经济、管理与财政绩效的多方局面，实际上后两者没有实际展开，也没有实质性的探讨。而从微观经济学的角度却进行了广泛的的研究，拉开微观研究的格局。实际上，行政成本研究的微观途径，引人大量的微观方法实际上是一项很艰苦的工作，微观行为研究选准一个突破口比全面出击强得多。又有学者对政府公共支出的成本、效益问题研究，运用契约论、委托代理关系来研究行政成本问题。微观的途径研究实际上是学术上有前途但很艰难的一个路径，因为它可以帮助我们探析政府成本问题深植在人的心理和行为上的根源。
3.基于财会的计量分析途径
它与第一种研究途径相似，但是范围更窄，局限于行政成本方面。这个方面是行政成本研究最基础的内容，也是容易被忽视和研究不够的一个部分。许多做行政成本研究的学者论述行政成本问题时，张冠李戴、混淆概念，出现学术上不应有的研究错位和混淆现象，实现不了研究的目标。实际上对于行政成本问题，会计学的研究途径是用事实说话的最好工具。行政成本高低、国际之间的比较、行政费用增长的结构与动因，只有对它进行剖析才能够解释清楚。而对它进行研究可计量性非常强，难度在于数字的收集和数据的可信度。显然，会计途径还要建立在审计工具的基础上，研究才有可信度。会计学研究途径具有十分重要的现实意义，它是高层关注的重要问题，也是人民群众关注的焦点问题，公款吃喝、公款旅游、公车消费、人浮于事历来是人民抱怨的对象，也是影响党和政府形象的困结点。就目前，一些热点焦点问题，如财政负担人员猛增，行政管理费用直线上升，公车消费豪华奢侈，这些问题都需要会计学精确的计算和规范研究。
4.基于过程与程序规范方法的管理学途径
从管理学途径研究行政成本问题，对于化解成本居高不下，解释政府决策代价问题是一个较好的路径。实际上这一途径研究行政成本问题有天生的缺陷，计量性差，而且定性研究中与微观经济研究存在交叉，但是从决策、执行、监督控制角度研究行政成本，对于以下方面的问题却很有帮助：通过研究决策的代价问题，可以进一步推进制度完善和行为规范，通过研究执行成本问题可以直接采取行政措施，有效降低执行过程的“磨洋工”，因为通过采用现代管理工具，如电子政府、电子消费、联网审查、定点采购等政府治理的工具，会不断增加控制成本的力度，同时增加了滥用职务消费的难度和成本。但实际上，这方面的研究是比较零散的，国内学者王庆仁所做的研究比较集中地发表于《中国行政管理》期刊上。其他研究者主要是在研究中作为一个相对较小部分的论述。这方面的研究还不够深入，因此也是潜力较大的一个研究途径。
当然，还有从文化、法学的研究途径探讨政府成本问题，这些研究则比较零散。
(二)几种研究途径的比较
从政府成本和行政成本研究的现实来看，政府成本概念为政府成本的微观经济行为研究、政府与市场、社会边界关系研究、腐败、决策成本研究打开了空间，它实际上是政府支出界外线的一种探索；而行政成本定义为政府行政自身的定量研究、绩效研究提供支撑，它沿着政府行政内部界线探索，为政府自身治理问题提供更有效的约束和规则。但是两者之间又是相互依存的，外围的微观研究，为定量研究和规则的制定提供理论基础。定量研究和成本规则的执行游戏又为外部行为提供研究对象，两者是互补的，统一的。
不论是哪一种途径研究，最终都落脚在集中的制度安排和机制设计，体现在政府对于成本问题的政策权衡与政策选择，以及当时政府问题关注的焦点所在。
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一、政府成本思想：概念与路径形成的理论源泉
本文对政府成本问题进行初步梳理，主要包括：一是马克思主义廉价政府思想，主要包括马克思的廉价政府观，毛泽东的节约思想，邓小平的行政成本思想。二是西方资产阶级国家的政府成本思想，包括英、美、法等国政治思想家的政府成本思想，他们形成了一些重要的认识或者说共识，它是政府成本研究丰富的理论源泉。政府成本思想的范围与广度影响到政府成本的定义和概念内涵，政府成本思想的深度和集中度对于政府成本研究路径形成具有举足轻重的影响。可以说，中外政治思想家对政府成本问题都有着深刻而清醒的认识。
(一)政府成本问题直接涉及政权的合法性问题
马克思在总结巴黎公社宝贵经验时指出：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号，因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏。”但是，无论廉价政府或“真正共和国”，都不是它的终极目标，而只是它的伴生物形式，公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府。不难看到马克思特别强调无产阶级国家的政府应当是廉价政府，因为他把廉价看作工人阶级政府的属性之一。马克思认为，廉价政府必须是减轻人民负担的政府，政府不能成为巨额国债和苛捐重税的政府。毛泽东将政权的方向和性质与政府节约联系起来，在1939年就明确指出：“坚定正确的政治方向，是与艰苦奋斗的工作作风不能脱离的。”他实际上已经把艰苦奋斗看作是中国共产党的本质属性之一，是我们党的政权区别于非无产阶级政党的显著标志。毛泽东认为：“我们要提倡艰苦奋斗，艰苦奋斗是我们的政治本色。浪费以及贪污现象的出现和蔓延，根源在于一些干部和党员已经腐化变质，已经蜕变为剥削阶级的代理人，因此必须对这种现象及其人员进行严厉的打击和惩处，以保持无产阶级政党的政治本色。
西方资本主义发达国家在过去的资本主义发展历程中同样面临着政府成本问题，他们认识到限制政府成本就是限制政府权力，在王权存在的早期就是限制王权。洛克从保护财产权的角度出发，认为：“君主或议会纵然有制定法律的权力来规定臣民的财产权利，但是未经他们的同意，决不能取走他们的财产或者其中的一部分。”英国资产阶级在一开始就召开限制王权的议会，就是对君主征税的权力的剥夺，对于国王政府财政支出的限制。“政府没有巨大的经费就不能维持……主张向人民课税而无需经人民的那种同意，他就侵犯了人民的财产权利，破坏了政府的目的。”事实上，资产阶级议会制度的兴起与西方封建君主的挥霍无度、强征暴敛不无关系。美国的独立战争起源于税收问题的争端，其原因是殖民政府的税收代价过高。汉密尔顿等人认为：政府支出的主要起因是什么?……是战争和叛乱。也就是政府职能的需要。因此，政府成本问题实际上关系国家政权的稳定，政府成本不在于过低和过高，而在于适度。治理一个国家，成本的高低关系到政权的合法性，“大不列颠王国，一切奢华的君主国机构得到的供养，国家收入的十五分之一拨作此用。”一个君主国实行野心勃勃的计划和追求虚荣造成的支出，不是判断一个共和国合理支出的标准。资产阶级政治家实际上也清醒地认识到，政府支出或者说政府成本问题实际上关乎资产阶级政权的合法性问题。
(二)厉行节约是降控政府成本最直接、最基本的选择
毛泽东早在第二次国内战争期间，在《我们的经济政策》一文中明确指出：“财政的支出，应该根据节省的方针。应该使一切政府人员都明白，贪污和浪费都是极大的犯罪。”在抗日战争时期，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文中提出：“苛捐杂税的取消，地租的减少，高利贷的限制，工人生活的改善，士兵和下级军官的生活的改善……这些新政将使人民的购买力提高，市场繁荣，金融活泼，决不会如一些人所说将使国家财政不得了，这些将使抗日力量无限提高，巩固政府的基础。”新中国脱胎于半殖民地半封建社会，他强调：在这样的国情基础上进行社会主义现代化建设，办法或途径只有一个，那就是艰苦奋斗，勤俭建国。勤俭建国，增产节约的思想并不仅仅是为了克服当时资金紧张和物质匮乏局面而提出的，并不是权宜之计。厉行节约，减轻民众负担，实现廉价政府实际上对于巩固政权具有重要的意义。邓小平1954年在《地方财政工作要有全局观念》一文中指出：“收入方面凡应该收者都应该收足，支出方面凡能节约都应节约。从控制支出来说，国家机关经费(包括行政费和军费)，毛主席规定，第一个五年计划期末不能超过国家预算总支出的百分之三十。”十一届三中全会前后，国家财政不平衡，信贷不平衡，外汇收支不平衡，1980年邓小平在中央工作讲话中指出：“行政费用(包括国防开支和一切企业事业单位的行政管理费用)要紧缩，使财政收支、信贷收支达到平衡。生产建设，行政设施和人民生活的改善，都要量力而行，量人为出。”由此可见，节约政府成本是共产党人及其政府克服困难取得革命胜利和建设成就的一个重要武器。
对于政府成本问题，美国的立宪者有着明晰的标准，以区别于殖民政府：“约略估算起来，州自由使用三分之二的社会财源来支付十分之一或者二十分之一的自身支出，而联邦则使用三分之一的社会财源的十分之九或者二十分之十九用于自身支出。”与此同时，政府成本问题关系国民之根本福利，他们认为政府成本的节约有十分重大之意义：“从一件事情上节约下来的钱，可以用到另一项事情上。如果各州联合于一个政府之下，只需要一份公务员的薪金，如果各州分为几个联邦，就需要几份这样的负担。”20世纪70年代，西方政府普遍面临着财政危机、管理危机和信任危机，面对这一危机，一场以民营化、顾客导向的深刻改革在西方国家推进。从现实压力看，“当政府活动的成本和公众对高税收的抵制同时上升的时候，公共官员会寻求任何可能缓解财政压力的妙方”。的确，1993年克林顿政府开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，目的是为了创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则。据有关资料显示，克林顿政府通过各种改革和管理途径，节约政府成本达20亿美元以上。
(三)精兵简政是化解政府成本问题的通用途径 精兵就是减少人员和机构，简政就是转变职能，提高效率，下放权力，增强战斗力。尽管降低政府成本有很多途径，但是如果不能做到人员精简，机构紧凑，实际上削减成本和提高效率几乎是不可能实现的。精兵简政是其他一切行政改革的基础。列宁担任人民委员会主席的几年中，劳动人民委员会与国防委员会的机关都很小，不过一百来人。据1921年1月1日的计算，在人民委员会机关中职员一百零二人。即便如此，列宁还始终坚持“通过缩减苏维埃机关、改善组织、减少非生产开支，消灭拖拉作风和官僚主义，来不断地精简苏维埃机关和减少其费用”。毛泽东面对抗战最后阶段中的物质方面的极端严重的困难指出：“这个困难目前还有若干同志处之泰然，不大觉得，我们就有唤起这些同志提起注意之必要。各抗日根据地的全体同志必须认识，今后的物质困难必然更甚于目前，我们必须克服这个困难，我们的重要办法之一就是精兵简政。假若我们还要维持庞大的机构，那就会正中敌人的奸计。”改革开放初期，针对党内机构的增长和人员的膨胀，邓小平指出：“精简机构是一场革命。如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续这样机构臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的情况，这是不可能得到人民赞同的。”随后，我国进行了多次行政改革，精简机构、压缩冗余人员成为一项重要的内容。
18世纪资产阶级古典经济学家亚当·斯密主张限制政府职能、缩小政府规模等。布莱尔工党政府提出“少花钱多办事”的口号，1993年克林顿入主白宫以来，力图塑造一个精干、灵活而又有竞争力的“更小但更好”的政府，即职能合理、规模小、花钱少，但服务好、效率高的政府。行政改革始于英、美，迅速在加拿大、芬兰、法国、德国等蔓延开来。由此，产生了西方轰轰烈烈的新公共管理及重塑政府运动。奥斯本和盖布勒立论的出发点是：按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。从上述可知，马克思主义的廉价政府、廉洁政府、节约政府已经成为一种不可回避的潮流，政府成本问题已经成为任何国家行政改革不可回避的问题之一，当代政府改革思潮与马克思主义的廉价政府思想在世纪之交实现了一种契合和回归。西方国家不论是精简机构，减少雇员，还是引进企业管理工具和民营化手段，其目的都是降低政府成本，建立一个少花钱多办事的政府；引入各种程序，设立阳光下政府行为规则，则是为减少腐败，减少政府的成本；而各种政府增收节支行为的动因就是财政危机和信任危机。某种意义上，西方行政改革的很多做法是回到了廉价政府这个问题上。
但是，人们对廉价政府问题出于不同的政治立场，也存在不同的认识和理解。
1.马克思关于廉价政府的思想的个别论断难以在短期内实现，不能得到实践的检验和支持。特别是马克思关于取消常备军和官吏，实现社会无政府治理，在比较长的一段时期内，由于外在的武装侵略威胁，内在的武力颠覆威胁，国防力量不仅不能削弱，常备军不但不能取消，而且还必须得到极大的加强。
2.马克思主义政府成本思想对于政府成本的概念比较固化。西方政府成本问题是一个相对概念，他们认为政府支出规模和行政管理费用的增加这一现象并不能说明政府成本的高低。尽管精兵简政、厉行节约是降控成本最基本的问题，但是路径和重点不同。美国优先节约行政成本，然后是军费开支，美国节约政府成本甚至出台了一项重要的法规，《格拉姆——拉德曼——霍林斯法》(该法案要求如果不能有效控制赤字，其中一半就要被动削减军费开支，另一半来自国内项目)。实际上，美国20世纪80年代以来的削减战略核武器和政府公共服务市场化改革，90年代的重塑政府，实际上都是系统的政府成本降控途径，在不同阶段和语境下重点有所不同。我国改革开放初期，降控政府成本要求军队要忍耐。而后期，军费增长也不及行政管理费开支增长快。
3.从不同阶段看，马克思廉价政府思想也是不断发展变化的。马克思对于廉价政府主要是从政府政权属性、政体结构方面定义，具有比较明显的政治哲学特征；毛泽东提出正确处理大仁政与小仁政的关系，并注重与军事、政治策略相结合，具有权变哲学特征；而邓小平更加注重政府的活力和效率，是一种经济哲学，实际上发展了政府成本的思想，并比较清晰地引入了行政成本概念。
二、政府成本概念：研究途径的逻辑基础
近代以来政府成本思想比较丰富，廉价政府的概念形成也相应较早。亚当·斯密提出政府要像商品一样竭力降低成本，提高效率，做到“价廉而物美”。马克思在总结巴黎公社宝贵经验时提出廉价政府的口号。列宁、毛泽东对于精兵简政、厉行节约都是从大的政府着眼，这些时期，政府成本问题涉及行政、军事、外交、司法等各个层面。随着国家建设的发展，邓小平明确提出了国家机关经费、行政费等概念。这些概念成为行政成本研究的前奏。特别是行政系统的日益庞大，行政机关的消耗日益成为一个严重影响党群干群关系和改革开放进程的当代命题。由于腐败、浪费与政府成本问题高度纠结，“公宴”、“公车”、“公游”、“公楼”是典型代表；官员对公共财政资源的随意支配，严重损害政府的民意基础，危及中共执政的合法性。江泽民在党的十六大报告中就提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。接着在党的十七大上，胡锦涛提出：“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本……”
由于割裂了政府成本思想与实践的联系，国内学界对于行政成本或者政府成本形成不同理解，给予不同定义，并自然而然存在混用和交叉使用的情况。有的叫政府成本，有的叫政府行政成本，有的叫行政运行成本，有的叫行政管理费，而不同定义的概念交叉性和复合性，使人们在实际的研究中往往产生歧义和难以把握的感觉。
(一)目前的政府成本的定义
1.广义政府成本定义。一是运用经济学的成本概念来定义。认为政府成本是政府及其行政过程所发生的各种开支和费用，以及由此引发出的现今和将来一段时间的间接费用。并将政府成本分为：政府会计成本，政府机会成本，政府风险成本，政府社会成本，政府边际成本。二是从公共服务的角度来定义：政府行政成本，它是政府在一定时期内为社会提供公共服务、生产公共物品的活动所付出费用之和。广义上包括政府机构内部运行成本，社会公共事务管理成本以及政府决策和行为成本在内的成本之和。三是综合定义方法认为：“行政成本是指政府为了获得某种收益而必须为之付出的代价。具体来说是指政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务所耗费的各种资源，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。”有些研究者并没有明确行政成本就是财政支出，却是从财政支出的角度定义 政府成本。尽管上述部分研究者是对行政成本的术语和概念进行定义，但事实上已经扩大了行政成本的外延，与政府成本混淆。
2.狭义行政成本定义。一是从行政管理费的角度定义行政成本。认为，政府成本是政府这个庞大的组织的运行成本，特指其行政管理成本。按照支出用途区分，包括人力成本、公务成本和设施成本；按照成本型态可分为固定成本、变动成本和混合成本。取狭义成本概念，便于计量分析，但是实际上没有一个完整的分析数据库，而是采取个别地市政府的成本统计分析，只进行与财政支出的相关允析。二是从行政活动的成本的角度来定义。所谓行政成本，就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币度量的价值牺牲。
本文认为：
第一，政府成本是一个比较宽泛的概念，在某种程度上包含行政成本。行政成本一词暂时还没有找到英文对应的词语。美国会计学会1951年--对成本所下的定义是：“成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值牺牲。”国外对于政府成本开始主要聚焦于财政领域，但是不局限于行政成本，而是包括军费、外交在内的广义的政府成本问题，以约束政府权力(包括君主的权力)。因为行政权是政府权力的一部分，行政职能自然也是政府职能的一部分。由此看来，行政成本理所当然成为政府成本的一部分。
第二，政府成本与行政成本从科目上来看有明显的区别。政府成本不仅包括过去的行政管理费支出这一部分，而且国防费、外交费都应包括在内。一旦人们建立政府和政权，那么由此产生的一切负担就算做政府成本。现如今，行政管理费科目被拆解更换，一部分更改为一般公共服务支出，另一部分为公共安全支出，检察和司法行政支出被剥离。这些支出中行政成本至少包括一般公共服务支出和公检法支出。政府成本不仅包括以上的行政成本、国防、外交费用支出，还应当包括经济建设、社会建设等支出过程中的政府消耗。而把政府成本等同财政支出显然是泛化了政府成本。
综上所述，本人认为政府成本是一个经济概念，行政成本和政府成本是两个不同的概念，应当有不同的定义和不同的对应内容。政府成本应当是由社会承担的政府履行职能所付出的显性与隐性的代价。行政成本是行政权力主体执行法律、法令与政策所产生的可计量的人财物等货币性消耗。
(二)对于政府成本由于定义和理解不同，分类也具有相当的交叉性和复杂性
从经济学的角度对政府成本进行分类，包括以下几个方面：
1.不变成本与可变成本。不变成本是指政府成本支出中不随业务活动增减而必须发生的开支。而可变成本则是随着新增政府活动的变化而变化的成本。
2.长期成本与短期成本。政府的短期成本，即政府在管理、服务社会的活动中所发生的直接即时成本。而政府行为引起的影响社会经济发展，或者造成政府和社会直接间接损失负担，并且影响周期超过当届政府的政府成本称为长期成本。
3.边际成本与平均成本。边际成本是指在对行政业务和公务活动作边际调整和微量增加时所付出的单位成本。而平均成本则是总的公务支出与总的业务量的比率。边际成本的增加拉动平均成本曲线上升，而边际成本下降则拉动平均成本下降。
4.经济成本和社会成本。由政府核算的成本支出和机会成本构成政府的经济成本，这一成本在政府内部构成。而社会成本则是政府做出的行为和决策对外部造成的影响，包括正效应和负效应成本。
5.机会成本与风险成本。政府机会成本就是政府在决策时选取项目A而放弃次优项目B所付出的代价。因为政府业务活动和决策行为常常是有风险的，由风险引发的损失就是风险成本。
从财政和会计核算的角度来分类，政府成本包括以下方面：
2007年以前，在财政支出中，政府成本显性部分相当于行政管理费和国防、外交支出，基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工、交、流通部门事业费、支农支出、文教、科学、卫生支出、抚恤和社会福利救济费、政策性补贴支出共11项中行政运行成本。按照功能分类为：国防费、行政管理费，以及经济建设费、社会文教费、其他支出项目的运行耗费。
2007年财政支出项目调整，与以往年份相比，2007年财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，与往年数据不可比。财政支出科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出15项，其中一般公共服务、外交、国防、公共安全、城乡社区事务等项目应当作为政府成本显性部分，其他支出中的运行成本应当列入政府成本。同时，在财政支出外，由政府寻租和腐败行为转移到社会的负担，也应当纳入政府成本隐性部分之中。
从管理学的角度看政府成本，实际上是从狭义的角度分类，主要指行政成本，包括三个方面：
1.决策成本。政府行政决策，作为整个政府管理工作的中心环节，自身无疑需要耗费一定的人力、物力、财力，并对社会福利产生影响，称之为“决策成本”。
2.执行成本。所谓执行成本，就是政府行政主体在实施行政决策，实现行政决策目标的全过程中所耗费的人力、物力、财力的总和。其基本构成是行政执行组织成本和行政执行活动成本。
3.监督控制成本。即确保行政活动围绕目标进行，符合决策者期望，而对执行活动进行的监督和控制所付出的成本。
从经济学、管理学、财政会计来看行政成本问题的比较分析：
1.三者之间的基点在于一般公共服务支出(行政管理费用支出)。经济学的行政成本中的不变成本以及可变成本中可计量的部分就是行政管理费支出或者说一般公共服务支出；管理学中的执行成本；财政会计学上一般公共服务支出、公检法支出等科目具有一定的对应关系。
2.三者之间存在相似与交叉性。管理学上的决策成本，决策失误带来的损失和正确决策产生的社会效益；经济学上的风险成本和社会成本；会计学上的资产投资损失和其他支出与政府社会成本具有一定的相似和对称性。
3.经济学上的政府成本是一个宽泛的概念，几乎涵盖政府支出的各个领域，可计量性不足。管理学上的行政成本是一个相对性很强的概念，没有多少可计量性，也没有模型的可塑性，适合于做程序和规范研究；会计学和财政学的行政成本具有很强的计量性，但范围较为狭窄，适合于做定量分析和结构性分析以及相关性分析。
三、政府成本研究途径：思想延伸与概念展开
(一)几种研究途径
受政府成本思想的指引，形成政府成本问题的重点与脉络，通过对政府成本或行政成本的不同定义和不同分类，并进一步形成对政府成本问题成因与重点的不同判断，由此形成若干研究 路径。
1.基于政府功能支出绩效的研究途径
这种研究途径把行政成本与财政支出的政府绩效结合起来，认为政府的整个支出可以看作政府的成本，而政府的整个收益可以看作经济社会方面的绩效和收益。这种研究途径是一种宏观的研究途径。它所导向的问题不仅包括行政开支问题，而且涵盖整个政府的绩效问题，实际上是政府的合法性问题。在现代政府公共活动的管理中，基于结果的支出绩效管理在整个政府支出管理中占据十分重要的地位，一个有效的支出评价体系不仅能够向公共服务的提供者揭示公众满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能够指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。在行政成本或者政府成本研究中，有不少综合进行政府职能与成本问题相关性研究，这其实是政府支出密切相关的宏观研究。这样的研究具有广阔的视野，不仅对于改进政府绩效具有十分重要的意义，而且对于评价一个国家的制度绩效也具有很重要的作用。因为，国家行为由国家的制度安排所指引，财政支出行为的绩效其实是整个国家制度绩效的重要反映。因此研究宏观意义上的政府成本，财政支出本身具有可计量性，可比性较强，而其他经济社会指标的相关性研究具有可行的数理基础。
2.基于政府行为的微观经济研究途径
周镇宏的政府成本论虽然包含经济、管理与财政绩效的多方局面，实际上后两者没有实际展开，也没有实质性的探讨。而从微观经济学的角度却进行了广泛的的研究，拉开微观研究的格局。实际上，行政成本研究的微观途径，引人大量的微观方法实际上是一项很艰苦的工作，微观行为研究选准一个突破口比全面出击强得多。又有学者对政府公共支出的成本、效益问题研究，运用契约论、委托代理关系来研究行政成本问题。微观的途径研究实际上是学术上有前途但很艰难的一个路径，因为它可以帮助我们探析政府成本问题深植在人的心理和行为上的根源。
3.基于财会的计量分析途径
它与第一种研究途径相似，但是范围更窄，局限于行政成本方面。这个方面是行政成本研究最基础的内容，也是容易被忽视和研究不够的一个部分。许多做行政成本研究的学者论述行政成本问题时，张冠李戴、混淆概念，出现学术上不应有的研究错位和混淆现象，实现不了研究的目标。实际上对于行政成本问题，会计学的研究途径是用事实说话的最好工具。行政成本高低、国际之间的比较、行政费用增长的结构与动因，只有对它进行剖析才能够解释清楚。而对它进行研究可计量性非常强，难度在于数字的收集和数据的可信度。显然，会计途径还要建立在审计工具的基础上，研究才有可信度。会计学研究途径具有十分重要的现实意义，它是高层关注的重要问题，也是人民群众关注的焦点问题，公款吃喝、公款旅游、公车消费、人浮于事历来是人民抱怨的对象，也是影响党和政府形象的困结点。就目前，一些热点焦点问题，如财政负担人员猛增，行政管理费用直线上升，公车消费豪华奢侈，这些问题都需要会计学精确的计算和规范研究。
4.基于过程与程序规范方法的管理学途径
从管理学途径研究行政成本问题，对于化解成本居高不下，解释政府决策代价问题是一个较好的路径。实际上这一途径研究行政成本问题有天生的缺陷，计量性差，而且定性研究中与微观经济研究存在交叉，但是从决策、执行、监督控制角度研究行政成本，对于以下方面的问题却很有帮助：通过研究决策的代价问题，可以进一步推进制度完善和行为规范，通过研究执行成本问题可以直接采取行政措施，有效降低执行过程的“磨洋工”，因为通过采用现代管理工具，如电子政府、电子消费、联网审查、定点采购等政府治理的工具，会不断增加控制成本的力度，同时增加了滥用职务消费的难度和成本。但实际上，这方面的研究是比较零散的，国内学者王庆仁所做的研究比较集中地发表于《中国行政管理》期刊上。其他研究者主要是在研究中作为一个相对较小部分的论述。这方面的研究还不够深入，因此也是潜力较大的一个研究途径。
当然，还有从文化、法学的研究途径探讨政府成本问题，这些研究则比较零散。
(二)几种研究途径的比较
从政府成本和行政成本研究的现实来看，政府成本概念为政府成本的微观经济行为研究、政府与市场、社会边界关系研究、腐败、决策成本研究打开了空间，它实际上是政府支出界外线的一种探索；而行政成本定义为政府行政自身的定量研究、绩效研究提供支撑，它沿着政府行政内部界线探索，为政府自身治理问题提供更有效的约束和规则。但是两者之间又是相互依存的，外围的微观研究，为定量研究和规则的制定提供理论基础。定量研究和成本规则的执行游戏又为外部行为提供研究对象，两者是互补的，统一的。
不论是哪一种途径研究，最终都落脚在集中的制度安排和机制设计，体现在政府对于成本问题的政策权衡与政策选择，以及当时政府问题关注的焦点所在。
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