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【摘要】环境治理作为政府提供的一种公共物品，与我国的经济制度变迁和经济发展水平有着密切的联系。改革开放以来，我国政府对环境问题高度重视，出台了一系列的环境治理法律法规，但是依然难以遏制环境问题不断恶化的势头。本文立足经济学视角，从经济制度变迁和政府行为两个方面对我国的环境治理问题进行深入理论分析，在次基础之上提出相关环境治理对策。
【关键词】环境治理 经济制度 政府行为
从20世纪80年代我国提出环境治理政策以来，地方政府在环境治理中一直承担着重要的职能，环境治理成为政府向公民提供的公共产品。20世纪90年代推出的“环境治理目标责任制”，中央政府更是将地方政府推至环境治理的主体地位。按照这一制度设计，下级政府向上级政府承担环境治理的责任，中央政府把地方政府官员要承担的环境治理的责任和义务纳入到领导干部的考核体系中，以此来加强地方政府对环境保护的重视度。但是这一地方政府主导的环境治理模式设计，忽略了转型时期我国经济制度变迁下的地方政府行为目标选择，与现实严重脱节，难以发挥应有的功效。
一、经济制度变迁与地方政府的环境治理行为
1978年以前的计划经济时代，地方政府在中央集权控制之下，中央政府和地方政府存在相同的利益目标。改革开放尤其是1994年分税制改革之后，地方政府财政收益独立化愈发明显。中央政府与地方政府的关系也不再仅仅是简单的行政隶属关系，在一定程度上成为两种具有不同利益目标的经济主体之间的关系。从行为目标来看，中央政府面对所有的社会群体，追求的是全体公民利益的最大化。而地方政府追求的是自身利益最大化。从实际情况来看，地方政府自身利益与区域的经济实力密不可分，区域企业数量越多，发展水平越好，地方政府所能收缴的税费就越多，自身利益就越能得到保证。而地方政府对经济目标的追求，必然不可能把环境治理问题放在重要的位置。道理很明显，虽说环境治理也是政府官员责任的一部分，但地方政府与辖区内企业的经济利益和社会责任紧密联系在一起，结成了一个无形的利益整体，地方政府为了自身利益需要倾力维护企业的发展，对于企业的环境污染行为也就默许了。
二、政绩考核体系与地方政府的环境治理行为
从上世纪80年代开始，我国对政府官员的政绩考核逐渐由政治考核转变为辖区经济增长的考核，GDP等指标成为政府选拔官员升迁的首要衡量标准。虽说环境治理也是政府官员考核的一个方面，但与GDP相比已显得微不足道。下级政府官员出于个人的理性选择，追求个人升迁，最终选择具有显示政绩行为的倾向。为了追求经济增长，招商引资、城市扩张、基础设施建设一系列措施接踵而至，只要能带来利益流入的企业都是地方政府争取的对象。而GDP的高速增长产生了一系列负面影响，不仅出现了大量的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”等低效甚至无效投资，浪费资源，而且对社会生态环境造成重大影响。
按照以GDP指标为标准的官员考核体制，GDP增长越快的辖区地方政府官员获得升迁的机会就越高。这一考核体系将经济发展绩效同职务升迁挂钩，把官员的个人利益和辖区的经济发展水平紧密的联系在一起，诱使地方政府官员充分挖掘整合各种资源，为地方经济建设服务。通过政策和资源优势，最大限度地攫取外部流动要素资源向本地区的流入，从某种程度上对企业的环境不经济行为产生了变相的激励效应。再者，环境治理是一个长期的工程，治理成效在官员任期内往往无法显示出来，因此具有很强的外部性。在这种情况下，地方政府官员在任期内不可能开展有效的环境治理行为而为后任积累晋升的资本。因此，以GDP为主要目标的政绩考核体系下，地方政府的环境治理责任和义务也就只是形式上的规定，不可能产生实际效果。
经济制度变迁下的地方政府在行为选择上，往往只顾及能够很快带来“政绩”的眼前利益和短期利益，为了经济发展而不惜牺牲环境。而地方政府掌握着地方经济决策和资源分配的权利，在与中央政府的环境治理策略博弈中，往往采取“上有政策，下有对策”的方式，竭力为污染环境但能带来经济利益的企业提供政策保护，对于产生跨区域污染的企业行为，更是睁一只眼，闭一只眼。
三、结论和对策
经济制度的变迁，使得地方政府具有不同于中央政府的目标函数，两者在环境治理的行为上出现根本性的偏差。中央政府从经济社会全局出发，重视环境治理，而地方政府出于对自身利益的追求，与辖区企业有着紧密的利益联系，对企业的污染行为视而不见，从而使得国家的环境治理政策无法发挥实效。笔者认为，要从根本上解决这一问题，需要采取以下对策：
（一）完善政府官员的政绩考核体系
负向的激励产生负效应的行为，以GDP为核心的地方政府官员考核体系，不仅催生了地方政府间的“GDP”锦标赛竞争，而且导致环境污染无法得到控制。首先，刨除“唯GDP”论。一方面降低经济增量在政绩考核中的比重，另一方面增加对环境治理效益的考察，消除为晋升为发展，为晋升而无视污染的负向制度激励。其次，明确规定环境治理主体责任，谁污染，谁治理，并把环境指标纳入政绩考核之内，把任期内地方政府环境污染治理，环境资源节约与官员的晋升联系起来。
（二）充分发挥市场机制在环境治理中的作用
单纯依靠政府的行政指令治理环境往往收效甚微，也无法形成完善的环境保护的内在机制。因此，要充分发挥市场机制在环境治理中资源配置和行为激励的功效，使建立在市场机制基础上的环境治理和环境保护利益机制成为约束企业行为和调动社会各方资源参与环境发展的强大驱动力。从而形成政府的环境政策与管理行为与市场机制相互协调、相互补充、共同发挥作用的新机制。
（三）优化现行的环境治理体制
合理界定中央政府与地方政府在环境治理中的权责分工，中央政府负责全局上的政策制定和跨区域性的环境问题治理，地方政府承担起区域内环境保护和治理的职责，同时要对同一层级的地方政府进行合理的职责分工。保障中央政府在环境治理上的绝对权威，只有这样才能有效约束地方在环境治理上的不负责任行为，从而使地方追求经济增长的冲动限制在环境的承受范围之内。
参考文献
[1]聂国卿.我国转型时期环境治理的政府行为特征分析[J].经济学动态，2005（1）：31-34.
[2]肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为[J].复旦学报（社会科学版），2003（3）：73-78.
[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.陈幽泓等译.制度激励与可持续发展[M].上海：三联书店，2000，32.
作者简介：杨会改（1988-），女，汉族，河南许昌人，就读于四川大学建筑与环境学院，研究方向：环境污染控制与环境经济学；李现刚（1988-），男，汉族，河南周口人，就读于西南财经大学经济学院，研究方向：政治经济学。
【关键词】环境治理 经济制度 政府行为
从20世纪80年代我国提出环境治理政策以来，地方政府在环境治理中一直承担着重要的职能，环境治理成为政府向公民提供的公共产品。20世纪90年代推出的“环境治理目标责任制”，中央政府更是将地方政府推至环境治理的主体地位。按照这一制度设计，下级政府向上级政府承担环境治理的责任，中央政府把地方政府官员要承担的环境治理的责任和义务纳入到领导干部的考核体系中，以此来加强地方政府对环境保护的重视度。但是这一地方政府主导的环境治理模式设计，忽略了转型时期我国经济制度变迁下的地方政府行为目标选择，与现实严重脱节，难以发挥应有的功效。
一、经济制度变迁与地方政府的环境治理行为
1978年以前的计划经济时代，地方政府在中央集权控制之下，中央政府和地方政府存在相同的利益目标。改革开放尤其是1994年分税制改革之后，地方政府财政收益独立化愈发明显。中央政府与地方政府的关系也不再仅仅是简单的行政隶属关系，在一定程度上成为两种具有不同利益目标的经济主体之间的关系。从行为目标来看，中央政府面对所有的社会群体，追求的是全体公民利益的最大化。而地方政府追求的是自身利益最大化。从实际情况来看，地方政府自身利益与区域的经济实力密不可分，区域企业数量越多，发展水平越好，地方政府所能收缴的税费就越多，自身利益就越能得到保证。而地方政府对经济目标的追求，必然不可能把环境治理问题放在重要的位置。道理很明显，虽说环境治理也是政府官员责任的一部分，但地方政府与辖区内企业的经济利益和社会责任紧密联系在一起，结成了一个无形的利益整体，地方政府为了自身利益需要倾力维护企业的发展，对于企业的环境污染行为也就默许了。
二、政绩考核体系与地方政府的环境治理行为
从上世纪80年代开始，我国对政府官员的政绩考核逐渐由政治考核转变为辖区经济增长的考核，GDP等指标成为政府选拔官员升迁的首要衡量标准。虽说环境治理也是政府官员考核的一个方面，但与GDP相比已显得微不足道。下级政府官员出于个人的理性选择，追求个人升迁，最终选择具有显示政绩行为的倾向。为了追求经济增长，招商引资、城市扩张、基础设施建设一系列措施接踵而至，只要能带来利益流入的企业都是地方政府争取的对象。而GDP的高速增长产生了一系列负面影响，不仅出现了大量的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”等低效甚至无效投资，浪费资源，而且对社会生态环境造成重大影响。
按照以GDP指标为标准的官员考核体制，GDP增长越快的辖区地方政府官员获得升迁的机会就越高。这一考核体系将经济发展绩效同职务升迁挂钩，把官员的个人利益和辖区的经济发展水平紧密的联系在一起，诱使地方政府官员充分挖掘整合各种资源，为地方经济建设服务。通过政策和资源优势，最大限度地攫取外部流动要素资源向本地区的流入，从某种程度上对企业的环境不经济行为产生了变相的激励效应。再者，环境治理是一个长期的工程，治理成效在官员任期内往往无法显示出来，因此具有很强的外部性。在这种情况下，地方政府官员在任期内不可能开展有效的环境治理行为而为后任积累晋升的资本。因此，以GDP为主要目标的政绩考核体系下，地方政府的环境治理责任和义务也就只是形式上的规定，不可能产生实际效果。
经济制度变迁下的地方政府在行为选择上，往往只顾及能够很快带来“政绩”的眼前利益和短期利益，为了经济发展而不惜牺牲环境。而地方政府掌握着地方经济决策和资源分配的权利，在与中央政府的环境治理策略博弈中，往往采取“上有政策，下有对策”的方式，竭力为污染环境但能带来经济利益的企业提供政策保护，对于产生跨区域污染的企业行为，更是睁一只眼，闭一只眼。
三、结论和对策
经济制度的变迁，使得地方政府具有不同于中央政府的目标函数，两者在环境治理的行为上出现根本性的偏差。中央政府从经济社会全局出发，重视环境治理，而地方政府出于对自身利益的追求，与辖区企业有着紧密的利益联系，对企业的污染行为视而不见，从而使得国家的环境治理政策无法发挥实效。笔者认为，要从根本上解决这一问题，需要采取以下对策：
（一）完善政府官员的政绩考核体系
负向的激励产生负效应的行为，以GDP为核心的地方政府官员考核体系，不仅催生了地方政府间的“GDP”锦标赛竞争，而且导致环境污染无法得到控制。首先，刨除“唯GDP”论。一方面降低经济增量在政绩考核中的比重，另一方面增加对环境治理效益的考察，消除为晋升为发展，为晋升而无视污染的负向制度激励。其次，明确规定环境治理主体责任，谁污染，谁治理，并把环境指标纳入政绩考核之内，把任期内地方政府环境污染治理，环境资源节约与官员的晋升联系起来。
（二）充分发挥市场机制在环境治理中的作用
单纯依靠政府的行政指令治理环境往往收效甚微，也无法形成完善的环境保护的内在机制。因此，要充分发挥市场机制在环境治理中资源配置和行为激励的功效，使建立在市场机制基础上的环境治理和环境保护利益机制成为约束企业行为和调动社会各方资源参与环境发展的强大驱动力。从而形成政府的环境政策与管理行为与市场机制相互协调、相互补充、共同发挥作用的新机制。
（三）优化现行的环境治理体制
合理界定中央政府与地方政府在环境治理中的权责分工，中央政府负责全局上的政策制定和跨区域性的环境问题治理，地方政府承担起区域内环境保护和治理的职责，同时要对同一层级的地方政府进行合理的职责分工。保障中央政府在环境治理上的绝对权威，只有这样才能有效约束地方在环境治理上的不负责任行为，从而使地方追求经济增长的冲动限制在环境的承受范围之内。
参考文献
[1]聂国卿.我国转型时期环境治理的政府行为特征分析[J].经济学动态，2005（1）：31-34.
[2]肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为[J].复旦学报（社会科学版），2003（3）：73-78.
[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.陈幽泓等译.制度激励与可持续发展[M].上海：三联书店，2000，32.
作者简介：杨会改（1988-），女，汉族，河南许昌人，就读于四川大学建筑与环境学院，研究方向：环境污染控制与环境经济学；李现刚（1988-），男，汉族，河南周口人，就读于西南财经大学经济学院，研究方向：政治经济学。