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研究者通常将公共支出或者直接归结为社会财富分配的权威行为,或者解读为经济资源的优化配置,然而公共支出最终是异质性个体多种偏好合作行动的结果。复杂合作行动是私人主体满足其更多个体偏好的重要方式,合作带来的人际偏好改变了原有的个体偏好结构,并使人际公平和经济效率一起构成了个体偏好与集体偏好共有的"偏好之核"。公共支出作为政府框架的合作行动的物质成本,在逻辑上它必须同时满足作为私人的个体成员的人际偏好与效率偏好。合作中个体偏好的特殊性增加了公共支出决策的复杂性,因此基于合作行为个体的决策规则对于保证决策合法性至关重要。