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以城镇化推进统筹城乡经济社会发展,是党中央根据我国现阶段发展水平和经济社会矛盾提出的战略决策。这一决策的主要目标是在保持国民经济持续、健康发展同时,实现我国城乡经济社会协调发展。这一决策的主要方向是破解历史形成的城乡二元结构,基本实现城乡一体化发展新模式。
一、统筹城乡经济社会发展的战略意义
胡锦涛同志在《在全党大力弘扬求真务实精神,大兴求真务实之风》的讲话中指出:“坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续的发展观,做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,是我国二十多年改革开放和现代化建设实践经验的总结,是全面建设小康社会的必然要求,符合社会发展的客观规律。”统筹城乡经济社会发展以工业化为动力,以城镇化为突破点,以促进人的发展为中心,着力改善人们的物质、文化生活状况,以解决农民的增收、消解城市与农村发展中的矛盾,扩大就业、消除贫困、消除歧视,实现经济和社会的协调发展为目标,本质属性是构建社会主义和谐社会内在要求。
(一)统筹城乡发展有利于根本上解决“三农”问题,有利于破解二元结构,促进工业化、城镇化进程
解决三农问题必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想观念,突破城乡二元分割分治的体制框架。我国城乡二元结构有着明显的分割分治特点,按区域分是城市和乡村,按产业分是工业与农业,按群体分是市民与农民。分割分治体现在政策上有户籍制度的不同,土地制度的不同,产权制度的不同,分配制度的不同,社会保障制度的不同,参与社会活动的不同等等。突出的表现在:一是城乡居民收入和消费的差距进一步扩大。1978年城乡居民收入比是2.57,2007年是3.33。如果再考虑城镇居民的各种补贴、劳保、社保收入和农民生产性支出,实际差距可能达到5甚至6。二是城镇化水平明显低于工业化水平。2008年我国城镇人口已经达到6.07亿,城镇化率45.7%,同期我国第二产业和第三产业产值已经达到国民生产总值的88.3%。中国经济社会已经发展到这样的阶段:城乡之间的依存度越来越高,二元结构的制约越来越明显,工业化和城镇化已经成为经济社会发展的主流,城乡统筹已经成为历史性课题。
(二)统筹城乡发展是资源、环境对经济社会发展提出的客观要求
资源、人口、环境的矛盾在农村尤为严重,土地资源不足,农村剩余劳动力增加,乡镇企业初期发展阶段引发的生态恶化等等问题叠加使农村经济社会发展后劲不足,举步维艰。经济社会进一步发展必须统筹考虑资源环境人口问题,统筹城乡意义就在于以城镇化为载体,统筹解决城乡发展中面临的产业布局,劳动力转移与承接,环境改善等问题,从而实现建设资源节约型、环境友好型社会战略目标。
(三)统筹城乡发展是实现农业社会向工业社会的根本转变
经过30年改革开放,我国经济社会已经进入工业化中期,城市化率明显增高。但不容忽视的问题有两个,一个是我国农业社会结构,另一个是我国农村人口基数。城乡二元结构下我国农村人口保有量长期大于城市人口,工业化、城镇化要求大量的农业人口转移到城镇,成为工业劳动力。只有大量劳动力转移到城镇,才可以为农村居民腾出更多的资源和发展空间。统筹城乡把加速推进城镇化作为突破环节,以工业化为主要动力,以城乡一体化为统筹基点,大量农村人口向城镇转移,大量的工业要素向城镇集聚,实现农业社会向工业社会的历史性转变。
二、统筹城乡经济社会发展的基本条件和内在动力
(一)城乡结构、产业结构已经发生重大改变
经过30年的发展,我国城镇化率从1978年的20%左右提高到2008年的45.7%,2000—2008年年均增长3.78%。世界发达国家的平均城市化率是75%,其中,西欧85%,日本77%,美国75%。城镇化导致城乡人口结构发生重大变化。2007年我国城镇人口达到5.94亿,农民为7.22亿,两者之比为1∶1.22。同时,农民结构也发生巨大变化,农民工成为城镇居民与务农农民之间的第三极。按照户籍计算,农业户口还有9.5亿人,与7.22亿相比,约有2.28亿农村户籍人口处于城乡之间迁徙式状态。
与人口空间分布结构变化相对应,产业结构、城乡居民收入结构也发生重大变化。第一产业在GDP中的比重从1978年的28.1%下降到2007年的11.7%,第三产业从22.3%上升到39.1%。人均GDP则从1978年的397元上升到2007年的18665元。农民人均纯收入由1978年133.6元增加到2007年的4140.4元,按可比价格计算,年均增长7.1%,平均每年增加138元。在农民收入大幅提高的同时,城乡差距仍然在不断拉大。2007年城乡居民收入比扩大到3.33∶1,绝对差距达到9646元。城乡人口空间分布结构变化、城乡居民收入结构变化和产业结构变化凸显工业化进程中的诸多矛盾,这些矛盾只有通过统筹城乡发展的综合改革才有可能化解。
(二)统筹城乡经济社会发展的理论不断完善
2002年党的第十六次全国代表大会第一次提出“统筹城乡经济社会发展”,指出我国农业、农村发展,除了按照原来思路继续高度重视“三农”问题之外,要推进城乡统筹发展。2007年党的第十七次全国代表大会明确提出农村经济社会发展的三大思路是:“走中国特色现代化农业道路”、“建立以工促农、以城带乡的长效机制”和“形成城乡经济社会发展一体化新格局”,而城乡经济社会发展一体化新格局正是统筹城乡发展的科学论断。2008年党的十七届三中全会进一步指出,“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。党中央一系列关于统筹城乡发展的论述为统筹城乡发展理论研究奠定了基础,也为政策制定规定了方向。与此同时,理论界对统筹城乡发展做了务实的研究探讨,诸如统筹城乡发展实现路径、土地制度改革、户籍制度改革、城镇化模式、工业化与城镇化现代化关系、新农村建设等问题既有实证也有理论研究。
(三)统筹城乡发展的重大政策渐成体系
一是实行公平税赋。2006年取消了延续了2600年的农业税,仅此一项减免农民税赋1350亿元。各地清理了一大批专门针对农民的税费,广大农民在得到实惠的同时,享受到公平的国民待遇。二是对农民直接补贴。从2004年开始,陆续实行种粮补贴、购买良种补贴、农机具补贴、生产价格补贴、生猪生产补贴、奶牛生产补贴和油料生产的补贴等七项针对农业农民的直接补贴。直接补贴弥补了一部分生产成本,间接增加了农民收入,比较有效地调动了农民生产积极性。三是国家建设重点转移到农村。农村的路、电、水、气等公共产品供给发展迅速,乡村公路状况、农村电网供电状况等生产生活基本条件得到明显改善。四是政府新增加的教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村。五是在全国农村建立最低生活保障制度。这是我国社会保障制度建设的一个重大转折。六是保障农民工权益。2006年国务院发了5号文件提出在10个方面保障农民工权益,农民工权益正在受到国家政策的保护。
(四)统筹城乡发展的实践活动不断深入
国家统筹城乡发展战略催生了各地统筹城乡发展实践活动,2007年继上海浦东、天津滨海、武汉城市圈、长株潭城市群之后,重庆市和成都市获准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,标志着统筹城乡发展实践活动进入新的阶段。
(五)统筹城乡成为我国现阶段经济社会可持续发展的必然要求
目前,中国农村社会可持续发展面临的诸多问题,已成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素,只有通过不断完善统筹城乡经济社会发展的政策措施、强化统筹城乡发展的市场机制,消除城乡二元结构的历史的、政策的因素,推动城乡社会走上生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐的文明发展道路,这是我国现阶段经济社会可持续发展的必然要求。
三、“十二五”期间统筹城乡发展总体思路
(一)主要目标
总体目标:十二五期间统筹城乡发展的总目标是,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立,城乡基本公共服务均等化明显推进,农村经济体制更加完善,农村基本生活保障、基本医疗卫生保障制度逐步健全,农村社会管理体系比较完善,初步形成城乡经济社会发展一体化新格局。
统筹城乡经济社会发展的具体目标有四:
具体目标一:建立城乡一体劳动力转移体制机制,实现城乡人口平稳有序流动。以城镇化推动农村人口向城市转移,缓解农村人地矛盾,实现土地规模经营,促进现代农业发展。
具体目标二:建立城乡并重的发展机制,促进土地、资本、技术等要素城乡之间的流动与集聚,建立生产要素高效流动的体制机制,合理的配置城乡资源,实行资源、环境与城乡发展的良性促进。
具体目标三:建立城乡均衡的社会保障制度,消除城乡社会保障的制度歧视,解决城乡社会保障对接和进城务工经商农民的保障与权力维护,实现城乡居民国民待遇均等化。
具体目标四:强化农村基础设施建设,提供比较完善的交通、通讯、医疗卫生、教育等公共产品。农村公共品供给与城乡统筹发展相协调,与市场机制相一致,与公共财政覆盖相统一,初步实现城乡对接的公共服务均等化格局。
(二)改革布局
“十二五”期间,统筹城乡发展要在统一目标和总体要求前提条件下,按照经济社会发展水平,针对东、中、西部地区的不同特征、突出关键问题,确定体现不同地区发展特点的改革方向和方案,统筹安排,总体推进。
东部经济发达地区:东部经济发达地区,工业化、城镇化水平较高,具有较强的综合实力,主要矛盾是城镇化过程中接受外来劳动力转移的城市承载力、为外来劳动力提供社会保障、子女教育以及其他公共品的供给、土地等要素集聚方面的制度障碍,政策取向应优先探索健全外来农村劳动力的社会保障体系建设,探索多种方式的土地流转和适度规模经营,推动集体建设用地有序进入市场,农村宅基地的商品化,加快公益性取向的征地制度改革步伐,探索鼓励社会资本进入农村公共品供给的体制机制。
中部地区:中部地区处于产业承接关键期,统筹城乡发展任务十分艰巨,政策取向应当着重探索建立规范的劳动力资源市场,促进农村劳动力向城镇和城市转移,初步建立促进农村劳动力转移的社会保障体系,促进中小企业积极吸纳劳动力就业制度,进一步稳定农村承包经营关系,规范土地流转,探索土地适度规模经营的方式方法,建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等基本社会保障制度。
西部地区:西部地区经济欠发达,城镇化水平不高,三农问题相对突出,政策取向应当着重探索建立城乡统一的户籍制度和劳动力市场,促进劳动力向小城镇转移,积极稳定农村土地承包经营关系,规范土地流转市场行为,初步建立农村最低生活保障制度,强化财政转移支付功能,逐步建立较为均衡的城乡公共品供给制度。
四、“十二五”期间需积极推进的关键性体制改革与创新
“关键性”体制,是指统筹城乡发展的关键环节,而不是统筹城乡改革试验中的全部体制。关键环节的体制不能突破,城乡一体化的各类制度就难以建立。“十二五”期间,要以国家统筹城乡综合配套改革实验区为载体,充分利用国家先行先试的政策优势,积极探索统筹城乡发展关键性体制机制改革创新路径,推动全国各地以工业化、城镇化、新农村建设为主要内容的城乡协调发展。
(一)在稳定基础上完善农村基本经营制度
第一,坚持稳定基本经营制度。农村基本经营制度的核心是农民对于土地的权利,而土地既是农民生产资本,又是生活来源,农民对于土地的依附是一种最基本的需求,改革发展、统筹协调基本的方向应当是保护农民对于土地的权利。
第二,探索完善农村基本经营制度的新途径。城镇化、新农村建设和土地的资本属性必然要求土地流转,这就要求探索既能保证农民土地权利又可以实现有偿出租与转让土地使用权的新途径。
第三,探索农业规模经营的新途径。城镇化转移大量的农村人口进入城镇从事第二三产业,为农业产业化和规模经营提供了资源保证和发展空间。如何实现农业的规模经营、产业化经营,这是统筹城乡发展必须探索解决的问题。第四,农村基本经营制度和城镇化、农村人口转移统筹考虑。农村基本经营制度既关系农村改革发展稳定,也关系城镇化和工业化的顺利推进。这就要求统筹城乡体制改革必须在集体经济产权形式上,土地经营制度设计上与我国当前的城镇化进程和人口转移进行配套。
(二)需要不断创新农村集体经济实现形式
农村集体经济是公有制经济的重要形式之一,家庭联产承包责任制的实行,农村集体经济被削弱。随着社会主义市场经济体制的建立,农村集体经济形式存在严重缺陷,主要表现为:个人与集体界限不清,产权不明,个人产权与集体产权缺乏有机结合,个人利益与集体利益不易协调。统筹城乡发展,建设社会主义新农村有一个重要内核就是创新农村集体经济实现形式。基本方向是,在稳定农村家庭承包经营制度的同时,立足本地实际,按照合法、自愿原则,创造出适宜有效的各种农村集体经济组织和经济体,实现市场经济条件下的农村集体经济新形式。制度探索的核心应是产权明晰与产权的可流动问题,包括探索新型集体经济的产权形式,推动土地承包经营权流转,开展集体林权制度改革,试行村级综合改革等内容。
(三)农村土地流转制度要有所创新
土地制度改革的总体思路是在实行最严格的耕地保护制度的基础上,以赋予村集体和农民更加充分和完备的土地所有权和承包经营权为主线,明确农村土地财产权属性,建立完善的农村土地法律保障体系;以维护农民土地承包权益和流转主体地位为核心,正确引导农村土地流转依法自愿有序进行;以完善国家土地征用制度为先导,强化对政府征用土地行为的监督和制约能力建设,保障农民合法土地权益;以建立健全农村土地流转的体制机制为突破口,积极推进土地权利细分和市场化建设,增强市场配置土地资源的功能。渐进式、分阶段推进,最终建立严格规范的农村土地管理制度,促进城乡经济社会发展一体化。
土地制度是农村最基本、最根本的制度,各地的探索为进一步完善农村土地制度积累了经验,“十二五”期间,要在统筹城乡发展的框架内积极稳妥的推进各项改革措施。
(四)建立城乡对接的农村人口进城体制机制
统筹城乡发展,关键是推进城镇化进程。而城镇化的核心是农村人口向城镇的转移。“十五”以来,各地在农民工待遇和户籍改革方面作了探索,取得了一定的成效,但是总体而言,没有解决农村人口向城镇转移过程中城乡对接问题,农村人口向城镇转移还缺乏体制机制保证。“十二五”期间,在推进城镇化过程中要进一步探索农村人口向城镇转移城乡对接机制。农村劳动力转移与就业制度,经过“十五”、“十一五”期间的实践,各地已经积累了丰富的经验,有的方面国家已经形成了比较系统的制度安排,“十二五”期间重点是在更大范围内促进城乡一体化就业制度安排,为最终实现全国范围的城乡一体化奠定基础。
(五)促进城乡公共服务均等化
我国农村公共服务存在农村公共品供给总量不足,城乡公共品供给存在着不平衡性,农村公共品供给缺乏效率等问题。“十二五”期间可在相关体制上进行改革探索和创新,包括回归政府供给责任,改变城乡二元化的供给制度,实现城乡一体化的公共产品供给体系;合理划分职权范围,使各级政府财权与事权相匹配,完善财政保障体制;引入市场机制,实现农村公共品供给主体和供给方式的多元化;改革农村公共品供给的决策制度,建立自下而上的需求表达机制;完善农村公共品供给监督约束机制,健全转移支付政策。
(作者单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)
一、统筹城乡经济社会发展的战略意义
胡锦涛同志在《在全党大力弘扬求真务实精神,大兴求真务实之风》的讲话中指出:“坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续的发展观,做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,是我国二十多年改革开放和现代化建设实践经验的总结,是全面建设小康社会的必然要求,符合社会发展的客观规律。”统筹城乡经济社会发展以工业化为动力,以城镇化为突破点,以促进人的发展为中心,着力改善人们的物质、文化生活状况,以解决农民的增收、消解城市与农村发展中的矛盾,扩大就业、消除贫困、消除歧视,实现经济和社会的协调发展为目标,本质属性是构建社会主义和谐社会内在要求。
(一)统筹城乡发展有利于根本上解决“三农”问题,有利于破解二元结构,促进工业化、城镇化进程
解决三农问题必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想观念,突破城乡二元分割分治的体制框架。我国城乡二元结构有着明显的分割分治特点,按区域分是城市和乡村,按产业分是工业与农业,按群体分是市民与农民。分割分治体现在政策上有户籍制度的不同,土地制度的不同,产权制度的不同,分配制度的不同,社会保障制度的不同,参与社会活动的不同等等。突出的表现在:一是城乡居民收入和消费的差距进一步扩大。1978年城乡居民收入比是2.57,2007年是3.33。如果再考虑城镇居民的各种补贴、劳保、社保收入和农民生产性支出,实际差距可能达到5甚至6。二是城镇化水平明显低于工业化水平。2008年我国城镇人口已经达到6.07亿,城镇化率45.7%,同期我国第二产业和第三产业产值已经达到国民生产总值的88.3%。中国经济社会已经发展到这样的阶段:城乡之间的依存度越来越高,二元结构的制约越来越明显,工业化和城镇化已经成为经济社会发展的主流,城乡统筹已经成为历史性课题。
(二)统筹城乡发展是资源、环境对经济社会发展提出的客观要求
资源、人口、环境的矛盾在农村尤为严重,土地资源不足,农村剩余劳动力增加,乡镇企业初期发展阶段引发的生态恶化等等问题叠加使农村经济社会发展后劲不足,举步维艰。经济社会进一步发展必须统筹考虑资源环境人口问题,统筹城乡意义就在于以城镇化为载体,统筹解决城乡发展中面临的产业布局,劳动力转移与承接,环境改善等问题,从而实现建设资源节约型、环境友好型社会战略目标。
(三)统筹城乡发展是实现农业社会向工业社会的根本转变
经过30年改革开放,我国经济社会已经进入工业化中期,城市化率明显增高。但不容忽视的问题有两个,一个是我国农业社会结构,另一个是我国农村人口基数。城乡二元结构下我国农村人口保有量长期大于城市人口,工业化、城镇化要求大量的农业人口转移到城镇,成为工业劳动力。只有大量劳动力转移到城镇,才可以为农村居民腾出更多的资源和发展空间。统筹城乡把加速推进城镇化作为突破环节,以工业化为主要动力,以城乡一体化为统筹基点,大量农村人口向城镇转移,大量的工业要素向城镇集聚,实现农业社会向工业社会的历史性转变。
二、统筹城乡经济社会发展的基本条件和内在动力
(一)城乡结构、产业结构已经发生重大改变
经过30年的发展,我国城镇化率从1978年的20%左右提高到2008年的45.7%,2000—2008年年均增长3.78%。世界发达国家的平均城市化率是75%,其中,西欧85%,日本77%,美国75%。城镇化导致城乡人口结构发生重大变化。2007年我国城镇人口达到5.94亿,农民为7.22亿,两者之比为1∶1.22。同时,农民结构也发生巨大变化,农民工成为城镇居民与务农农民之间的第三极。按照户籍计算,农业户口还有9.5亿人,与7.22亿相比,约有2.28亿农村户籍人口处于城乡之间迁徙式状态。
与人口空间分布结构变化相对应,产业结构、城乡居民收入结构也发生重大变化。第一产业在GDP中的比重从1978年的28.1%下降到2007年的11.7%,第三产业从22.3%上升到39.1%。人均GDP则从1978年的397元上升到2007年的18665元。农民人均纯收入由1978年133.6元增加到2007年的4140.4元,按可比价格计算,年均增长7.1%,平均每年增加138元。在农民收入大幅提高的同时,城乡差距仍然在不断拉大。2007年城乡居民收入比扩大到3.33∶1,绝对差距达到9646元。城乡人口空间分布结构变化、城乡居民收入结构变化和产业结构变化凸显工业化进程中的诸多矛盾,这些矛盾只有通过统筹城乡发展的综合改革才有可能化解。
(二)统筹城乡经济社会发展的理论不断完善
2002年党的第十六次全国代表大会第一次提出“统筹城乡经济社会发展”,指出我国农业、农村发展,除了按照原来思路继续高度重视“三农”问题之外,要推进城乡统筹发展。2007年党的第十七次全国代表大会明确提出农村经济社会发展的三大思路是:“走中国特色现代化农业道路”、“建立以工促农、以城带乡的长效机制”和“形成城乡经济社会发展一体化新格局”,而城乡经济社会发展一体化新格局正是统筹城乡发展的科学论断。2008年党的十七届三中全会进一步指出,“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。党中央一系列关于统筹城乡发展的论述为统筹城乡发展理论研究奠定了基础,也为政策制定规定了方向。与此同时,理论界对统筹城乡发展做了务实的研究探讨,诸如统筹城乡发展实现路径、土地制度改革、户籍制度改革、城镇化模式、工业化与城镇化现代化关系、新农村建设等问题既有实证也有理论研究。
(三)统筹城乡发展的重大政策渐成体系
一是实行公平税赋。2006年取消了延续了2600年的农业税,仅此一项减免农民税赋1350亿元。各地清理了一大批专门针对农民的税费,广大农民在得到实惠的同时,享受到公平的国民待遇。二是对农民直接补贴。从2004年开始,陆续实行种粮补贴、购买良种补贴、农机具补贴、生产价格补贴、生猪生产补贴、奶牛生产补贴和油料生产的补贴等七项针对农业农民的直接补贴。直接补贴弥补了一部分生产成本,间接增加了农民收入,比较有效地调动了农民生产积极性。三是国家建设重点转移到农村。农村的路、电、水、气等公共产品供给发展迅速,乡村公路状况、农村电网供电状况等生产生活基本条件得到明显改善。四是政府新增加的教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村。五是在全国农村建立最低生活保障制度。这是我国社会保障制度建设的一个重大转折。六是保障农民工权益。2006年国务院发了5号文件提出在10个方面保障农民工权益,农民工权益正在受到国家政策的保护。
(四)统筹城乡发展的实践活动不断深入
国家统筹城乡发展战略催生了各地统筹城乡发展实践活动,2007年继上海浦东、天津滨海、武汉城市圈、长株潭城市群之后,重庆市和成都市获准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,标志着统筹城乡发展实践活动进入新的阶段。
(五)统筹城乡成为我国现阶段经济社会可持续发展的必然要求
目前,中国农村社会可持续发展面临的诸多问题,已成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素,只有通过不断完善统筹城乡经济社会发展的政策措施、强化统筹城乡发展的市场机制,消除城乡二元结构的历史的、政策的因素,推动城乡社会走上生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐的文明发展道路,这是我国现阶段经济社会可持续发展的必然要求。
三、“十二五”期间统筹城乡发展总体思路
(一)主要目标
总体目标:十二五期间统筹城乡发展的总目标是,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立,城乡基本公共服务均等化明显推进,农村经济体制更加完善,农村基本生活保障、基本医疗卫生保障制度逐步健全,农村社会管理体系比较完善,初步形成城乡经济社会发展一体化新格局。
统筹城乡经济社会发展的具体目标有四:
具体目标一:建立城乡一体劳动力转移体制机制,实现城乡人口平稳有序流动。以城镇化推动农村人口向城市转移,缓解农村人地矛盾,实现土地规模经营,促进现代农业发展。
具体目标二:建立城乡并重的发展机制,促进土地、资本、技术等要素城乡之间的流动与集聚,建立生产要素高效流动的体制机制,合理的配置城乡资源,实行资源、环境与城乡发展的良性促进。
具体目标三:建立城乡均衡的社会保障制度,消除城乡社会保障的制度歧视,解决城乡社会保障对接和进城务工经商农民的保障与权力维护,实现城乡居民国民待遇均等化。
具体目标四:强化农村基础设施建设,提供比较完善的交通、通讯、医疗卫生、教育等公共产品。农村公共品供给与城乡统筹发展相协调,与市场机制相一致,与公共财政覆盖相统一,初步实现城乡对接的公共服务均等化格局。
(二)改革布局
“十二五”期间,统筹城乡发展要在统一目标和总体要求前提条件下,按照经济社会发展水平,针对东、中、西部地区的不同特征、突出关键问题,确定体现不同地区发展特点的改革方向和方案,统筹安排,总体推进。
东部经济发达地区:东部经济发达地区,工业化、城镇化水平较高,具有较强的综合实力,主要矛盾是城镇化过程中接受外来劳动力转移的城市承载力、为外来劳动力提供社会保障、子女教育以及其他公共品的供给、土地等要素集聚方面的制度障碍,政策取向应优先探索健全外来农村劳动力的社会保障体系建设,探索多种方式的土地流转和适度规模经营,推动集体建设用地有序进入市场,农村宅基地的商品化,加快公益性取向的征地制度改革步伐,探索鼓励社会资本进入农村公共品供给的体制机制。
中部地区:中部地区处于产业承接关键期,统筹城乡发展任务十分艰巨,政策取向应当着重探索建立规范的劳动力资源市场,促进农村劳动力向城镇和城市转移,初步建立促进农村劳动力转移的社会保障体系,促进中小企业积极吸纳劳动力就业制度,进一步稳定农村承包经营关系,规范土地流转,探索土地适度规模经营的方式方法,建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等基本社会保障制度。
西部地区:西部地区经济欠发达,城镇化水平不高,三农问题相对突出,政策取向应当着重探索建立城乡统一的户籍制度和劳动力市场,促进劳动力向小城镇转移,积极稳定农村土地承包经营关系,规范土地流转市场行为,初步建立农村最低生活保障制度,强化财政转移支付功能,逐步建立较为均衡的城乡公共品供给制度。
四、“十二五”期间需积极推进的关键性体制改革与创新
“关键性”体制,是指统筹城乡发展的关键环节,而不是统筹城乡改革试验中的全部体制。关键环节的体制不能突破,城乡一体化的各类制度就难以建立。“十二五”期间,要以国家统筹城乡综合配套改革实验区为载体,充分利用国家先行先试的政策优势,积极探索统筹城乡发展关键性体制机制改革创新路径,推动全国各地以工业化、城镇化、新农村建设为主要内容的城乡协调发展。
(一)在稳定基础上完善农村基本经营制度
第一,坚持稳定基本经营制度。农村基本经营制度的核心是农民对于土地的权利,而土地既是农民生产资本,又是生活来源,农民对于土地的依附是一种最基本的需求,改革发展、统筹协调基本的方向应当是保护农民对于土地的权利。
第二,探索完善农村基本经营制度的新途径。城镇化、新农村建设和土地的资本属性必然要求土地流转,这就要求探索既能保证农民土地权利又可以实现有偿出租与转让土地使用权的新途径。
第三,探索农业规模经营的新途径。城镇化转移大量的农村人口进入城镇从事第二三产业,为农业产业化和规模经营提供了资源保证和发展空间。如何实现农业的规模经营、产业化经营,这是统筹城乡发展必须探索解决的问题。第四,农村基本经营制度和城镇化、农村人口转移统筹考虑。农村基本经营制度既关系农村改革发展稳定,也关系城镇化和工业化的顺利推进。这就要求统筹城乡体制改革必须在集体经济产权形式上,土地经营制度设计上与我国当前的城镇化进程和人口转移进行配套。
(二)需要不断创新农村集体经济实现形式
农村集体经济是公有制经济的重要形式之一,家庭联产承包责任制的实行,农村集体经济被削弱。随着社会主义市场经济体制的建立,农村集体经济形式存在严重缺陷,主要表现为:个人与集体界限不清,产权不明,个人产权与集体产权缺乏有机结合,个人利益与集体利益不易协调。统筹城乡发展,建设社会主义新农村有一个重要内核就是创新农村集体经济实现形式。基本方向是,在稳定农村家庭承包经营制度的同时,立足本地实际,按照合法、自愿原则,创造出适宜有效的各种农村集体经济组织和经济体,实现市场经济条件下的农村集体经济新形式。制度探索的核心应是产权明晰与产权的可流动问题,包括探索新型集体经济的产权形式,推动土地承包经营权流转,开展集体林权制度改革,试行村级综合改革等内容。
(三)农村土地流转制度要有所创新
土地制度改革的总体思路是在实行最严格的耕地保护制度的基础上,以赋予村集体和农民更加充分和完备的土地所有权和承包经营权为主线,明确农村土地财产权属性,建立完善的农村土地法律保障体系;以维护农民土地承包权益和流转主体地位为核心,正确引导农村土地流转依法自愿有序进行;以完善国家土地征用制度为先导,强化对政府征用土地行为的监督和制约能力建设,保障农民合法土地权益;以建立健全农村土地流转的体制机制为突破口,积极推进土地权利细分和市场化建设,增强市场配置土地资源的功能。渐进式、分阶段推进,最终建立严格规范的农村土地管理制度,促进城乡经济社会发展一体化。
土地制度是农村最基本、最根本的制度,各地的探索为进一步完善农村土地制度积累了经验,“十二五”期间,要在统筹城乡发展的框架内积极稳妥的推进各项改革措施。
(四)建立城乡对接的农村人口进城体制机制
统筹城乡发展,关键是推进城镇化进程。而城镇化的核心是农村人口向城镇的转移。“十五”以来,各地在农民工待遇和户籍改革方面作了探索,取得了一定的成效,但是总体而言,没有解决农村人口向城镇转移过程中城乡对接问题,农村人口向城镇转移还缺乏体制机制保证。“十二五”期间,在推进城镇化过程中要进一步探索农村人口向城镇转移城乡对接机制。农村劳动力转移与就业制度,经过“十五”、“十一五”期间的实践,各地已经积累了丰富的经验,有的方面国家已经形成了比较系统的制度安排,“十二五”期间重点是在更大范围内促进城乡一体化就业制度安排,为最终实现全国范围的城乡一体化奠定基础。
(五)促进城乡公共服务均等化
我国农村公共服务存在农村公共品供给总量不足,城乡公共品供给存在着不平衡性,农村公共品供给缺乏效率等问题。“十二五”期间可在相关体制上进行改革探索和创新,包括回归政府供给责任,改变城乡二元化的供给制度,实现城乡一体化的公共产品供给体系;合理划分职权范围,使各级政府财权与事权相匹配,完善财政保障体制;引入市场机制,实现农村公共品供给主体和供给方式的多元化;改革农村公共品供给的决策制度,建立自下而上的需求表达机制;完善农村公共品供给监督约束机制,健全转移支付政策。
(作者单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)