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随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的高成本与低效率问题日益显现，在一些地方，现行的市管县体制已经不适合县域经济发展的需要，省直管县成为今后发展的方向。为了推进省直管县，我国在推行财政省直管县方面进行了积极探索，然后由财政逐步扩大到经济社会等其他管理领域。
一、我国省县关系的历史沿革
新中国成立初期，我国实行的是中央—大区—省—（地区）—县管理体制，当时地区属于省政府的派出机构，所以从地方行政管理体制来看，实际上是大区—省—县管理体制，到1954年撤销大区，形成了省—县管理格局，在财政上当然也是属于省—县管理格局。
20世纪50年代末，省管县格局被初步打破。1958年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12个县划归天津市领导，首次改变了我国省—县管理格局。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，很快又恢复了原来的省—县管理格局。
20世纪80年代初期，省管县格局逐步被全部打破。改革开放后，为了发挥中心城市的带动作用，市管县体制又一次被推向前台，省管县的格局逐步被打破。1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行，市管县逐步取代原来的省管县体制。
20世纪90年代初期，我国财政省管县的探索阶段。尽管实行市管县在很大程度上推进了中心城市的发展，但是也面临一些问题，为了化解这些矛盾和问题，我国部分省份开始选择部分地区实施扩权强县战略，逐步在财政方面推行省管县的管理体制。
二、我国财政省直管县的现状
对于我国财政省管县体制，大体可以分为以下几种情况，第一种情况是某些省份以实行财政省直管县为切入点，开始在全省推行财政省直管县改革试点，并在经济管理权限、行政审批权限、社会事物管理权限甚至人事管理权限方面做了不同程度的探索，这些省份大部分都是一些经济比较发达的省份，比如浙江省和广东省。第二种是在省内部分地区选择若干试点，推行以财政省直管县为切入点的改革，比较典型的有湖北省、黑龙江省、山东省、河南省、江西省、安徽省、辽宁省等。第三种情况是维持现状，仍然是省—市—县行政管理体制，尚未开展试点。除了上述已经实行省直管县以及在全省已经推行省直管县模式和选择部分县市作为试点推行省直管县模式的省份外，我国其余大部分的省份还没有推行省直管县改革试点。
三、财政省管县的有利方面
（一）调动了县级行政单元的积极性
省管县体制在相对提高县级政府政治地位和增强县级政府对经济社会事务宏观调控能力的同时，减少了管理层次，提高了管理效率。省对县的补助、资金、专款、财政收入直达绕开了市级财政，避免了被市级截留指标、资金、项目、利益等情况出现，有利于保证各项资金及时到位，提高了财政支出效率，充分调动了县级行政单元发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展。
（二）规范了省、市、县之间的财政分配关系
实行财政省直管县体制，规范了省、市、县之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性，促进了市、县的各项财政改革。首先是改变了市级政府的理财思路，变过去靠集中县财力来维持市级政府工作运转为市级政府要靠发展本级经济来带动县域经济发展。其次加强了联系和沟通，强化了市、县财政管理。新的财政体制实现了信息、项目、资金和管理直达县，有效地降低了财政管理的交易成本，体制创新的积极效益日益显现。
（三）加大了省级财政对县级财政的支持
推行财政省直管县，可以提高资金运转效率，加大省级财政对县级财政的支持力度，增强县域经济活力。比如，湖北省2004 年开始推行“省直管县”财政体制，在省级财政并不宽裕的情况下，湖北省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。2004 年，湖北省财政直接向县市各类转移支付56 亿多元，2005 年又新增10 亿元。湖北省财政实施激励性财政政策，“放水养鱼”。2004 —2006 年，县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还，仅此一项，2004年湖北全省县域获得2 亿多元的留成。湖北还从改善县域经济投资环境入手，缓解中小企业融资难问题。2004 年，湖北省财政出资1亿元，支持20 个县市成立了95 家信用担保机构，注册资本14 亿元，当年为中小企业担保贷款50 多亿元，破解了县域中小企业融资难题，增强了县域经济发展活力。
四、财政省管县的不利方面
（一）与现行行政管理体制的矛盾
由于我国现行的行政管理体制没有进行相应的改革，在推行省管县财政体制改革的时候，往往形成人、财、物等管理体制的不匹配，相互之间不好衔接。根据湖北省管县财政体制的办法，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。
（二）增加了省级管理成本
实行省管县财政体制增大了省级管理幅度，给省级财政增加了压力。实行省直管县财政体制后，省级财政的直接管理幅度由原来l：17 (管理单位比，下同)变成1：115，管理幅度是原来的6.76 倍，省级财政最大的不适是管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧增。同时，省级财政的政令传达成本也明显增加。当然，随着省级、市级部分权利下放县级行政单元以及电子政务等现代办公手段的实施，可以大大提高省级行政单元的管理效率，但是，从短期来看，推行省直管县，省级行政单元的管理成本将呈现明显上升趋势。
（三）使市级政府财政的积极性受到一定的影响
实行财政方面的省直管县，相应取消了市级行政单元在本市域范围内集中财力的权力，市级行政单元只能在城区范围内集中财力，使市级政府财政的积极性受到一定的影响。特别是对于一些经济发展相对落后的市级行政单元，其所属县级行政单元财政上解对于维持市级行政单元的财政运行起着非常重要的作用。同时，由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各市级政府党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。
五、推进省直管县的建议
目前世界绝大部分国家地方治理实行的是二级或三级管理制，甚至有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20％。美国国土面积与我国相近，实行州—市二级与州—县—镇三级共存制；印度实行邦—县—区三级制；日本为都、道、府、县—市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管。在推进省直管县的过程中，要根据具体情况，稳步推进。
（一）因地制宜
我国行政管理体制十分复杂，各省的情况也不尽相同，推进省直管县要根据各省的实际情况，因地制宜地开展。按照温家宝总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括：经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对行政管理层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。
（二）合理分工
在改革推进中，发展县域经济是“十六”大提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局。在这一过程中，要逐步形成省、市、县之间合理分工的格局。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。市级政府则将主要的精力集中到城市发展上来。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。
（三）配套政策
目前省直管县改革中存在的问题表现是扩权县与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟悉，用得不足，不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些相应的配套政策和实施细则，以保证强县扩权的顺利推进。
（四）逐步推进
在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。在推进过程中，不可能一蹴而就，而是要逐步推进，并根据实际情况不断调整。在推进省直管县的过程中，要充分考虑到省直管县的有效管理幅度问题。如果要推行省直管县，就要充分考虑不同省份的有效管理幅度问题，一般认为，省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，但是，我国有很多省份县级行政单元远远大于此，有的甚至高达100多个。因此，推行省直管县体制必须要考虑到省、市、县的管理幅度问题，并且需要配套改革，同步推进。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
一、我国省县关系的历史沿革
新中国成立初期，我国实行的是中央—大区—省—（地区）—县管理体制，当时地区属于省政府的派出机构，所以从地方行政管理体制来看，实际上是大区—省—县管理体制，到1954年撤销大区，形成了省—县管理格局，在财政上当然也是属于省—县管理格局。
20世纪50年代末，省管县格局被初步打破。1958年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12个县划归天津市领导，首次改变了我国省—县管理格局。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，很快又恢复了原来的省—县管理格局。
20世纪80年代初期，省管县格局逐步被全部打破。改革开放后，为了发挥中心城市的带动作用，市管县体制又一次被推向前台，省管县的格局逐步被打破。1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行，市管县逐步取代原来的省管县体制。
20世纪90年代初期，我国财政省管县的探索阶段。尽管实行市管县在很大程度上推进了中心城市的发展，但是也面临一些问题，为了化解这些矛盾和问题，我国部分省份开始选择部分地区实施扩权强县战略，逐步在财政方面推行省管县的管理体制。
二、我国财政省直管县的现状
对于我国财政省管县体制，大体可以分为以下几种情况，第一种情况是某些省份以实行财政省直管县为切入点，开始在全省推行财政省直管县改革试点，并在经济管理权限、行政审批权限、社会事物管理权限甚至人事管理权限方面做了不同程度的探索，这些省份大部分都是一些经济比较发达的省份，比如浙江省和广东省。第二种是在省内部分地区选择若干试点，推行以财政省直管县为切入点的改革，比较典型的有湖北省、黑龙江省、山东省、河南省、江西省、安徽省、辽宁省等。第三种情况是维持现状，仍然是省—市—县行政管理体制，尚未开展试点。除了上述已经实行省直管县以及在全省已经推行省直管县模式和选择部分县市作为试点推行省直管县模式的省份外，我国其余大部分的省份还没有推行省直管县改革试点。
三、财政省管县的有利方面
（一）调动了县级行政单元的积极性
省管县体制在相对提高县级政府政治地位和增强县级政府对经济社会事务宏观调控能力的同时，减少了管理层次，提高了管理效率。省对县的补助、资金、专款、财政收入直达绕开了市级财政，避免了被市级截留指标、资金、项目、利益等情况出现，有利于保证各项资金及时到位，提高了财政支出效率，充分调动了县级行政单元发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展。
（二）规范了省、市、县之间的财政分配关系
实行财政省直管县体制，规范了省、市、县之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性，促进了市、县的各项财政改革。首先是改变了市级政府的理财思路，变过去靠集中县财力来维持市级政府工作运转为市级政府要靠发展本级经济来带动县域经济发展。其次加强了联系和沟通，强化了市、县财政管理。新的财政体制实现了信息、项目、资金和管理直达县，有效地降低了财政管理的交易成本，体制创新的积极效益日益显现。
（三）加大了省级财政对县级财政的支持
推行财政省直管县，可以提高资金运转效率，加大省级财政对县级财政的支持力度，增强县域经济活力。比如，湖北省2004 年开始推行“省直管县”财政体制，在省级财政并不宽裕的情况下，湖北省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。2004 年，湖北省财政直接向县市各类转移支付56 亿多元，2005 年又新增10 亿元。湖北省财政实施激励性财政政策，“放水养鱼”。2004 —2006 年，县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还，仅此一项，2004年湖北全省县域获得2 亿多元的留成。湖北还从改善县域经济投资环境入手，缓解中小企业融资难问题。2004 年，湖北省财政出资1亿元，支持20 个县市成立了95 家信用担保机构，注册资本14 亿元，当年为中小企业担保贷款50 多亿元，破解了县域中小企业融资难题，增强了县域经济发展活力。
四、财政省管县的不利方面
（一）与现行行政管理体制的矛盾
由于我国现行的行政管理体制没有进行相应的改革，在推行省管县财政体制改革的时候，往往形成人、财、物等管理体制的不匹配，相互之间不好衔接。根据湖北省管县财政体制的办法，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。
（二）增加了省级管理成本
实行省管县财政体制增大了省级管理幅度，给省级财政增加了压力。实行省直管县财政体制后，省级财政的直接管理幅度由原来l：17 (管理单位比，下同)变成1：115，管理幅度是原来的6.76 倍，省级财政最大的不适是管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧增。同时，省级财政的政令传达成本也明显增加。当然，随着省级、市级部分权利下放县级行政单元以及电子政务等现代办公手段的实施，可以大大提高省级行政单元的管理效率，但是，从短期来看，推行省直管县，省级行政单元的管理成本将呈现明显上升趋势。
（三）使市级政府财政的积极性受到一定的影响
实行财政方面的省直管县，相应取消了市级行政单元在本市域范围内集中财力的权力，市级行政单元只能在城区范围内集中财力，使市级政府财政的积极性受到一定的影响。特别是对于一些经济发展相对落后的市级行政单元，其所属县级行政单元财政上解对于维持市级行政单元的财政运行起着非常重要的作用。同时，由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各市级政府党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。
五、推进省直管县的建议
目前世界绝大部分国家地方治理实行的是二级或三级管理制，甚至有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20％。美国国土面积与我国相近，实行州—市二级与州—县—镇三级共存制；印度实行邦—县—区三级制；日本为都、道、府、县—市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管。在推进省直管县的过程中，要根据具体情况，稳步推进。
（一）因地制宜
我国行政管理体制十分复杂，各省的情况也不尽相同，推进省直管县要根据各省的实际情况，因地制宜地开展。按照温家宝总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括：经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对行政管理层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。
（二）合理分工
在改革推进中，发展县域经济是“十六”大提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局。在这一过程中，要逐步形成省、市、县之间合理分工的格局。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。市级政府则将主要的精力集中到城市发展上来。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。
（三）配套政策
目前省直管县改革中存在的问题表现是扩权县与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟悉，用得不足，不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些相应的配套政策和实施细则，以保证强县扩权的顺利推进。
（四）逐步推进
在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。在推进过程中，不可能一蹴而就，而是要逐步推进，并根据实际情况不断调整。在推进省直管县的过程中，要充分考虑到省直管县的有效管理幅度问题。如果要推行省直管县，就要充分考虑不同省份的有效管理幅度问题，一般认为，省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，但是，我国有很多省份县级行政单元远远大于此，有的甚至高达100多个。因此，推行省直管县体制必须要考虑到省、市、县的管理幅度问题，并且需要配套改革，同步推进。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）