论文部分内容阅读
摘 要 对县（区）“一把手”的权力监督，是当下中国社会关注的热点话题，也是必须认真面对的重大课题。《联合国反腐败公约》作为全球反腐败的法律基石，为我们提供了发展脉络和努力方向。本文结合公约的相关规定，就如何加强对县（区）“一把手”的权力监督提出了若干对策建议。
关键词 县（区）“一把手” 权力监督 联合国反腐败公约
基金项目：安徽省教育厅人文社科项目《县（区）“一把手”权力监督问题研究》（2009sk102）。
作者简介：汪维才，法学博士，安徽师范大学政法学院副教授，经济法研究所所长，硕士生导师，研究方向：刑法学。
近些年来，在我国一些地方县（区）“一把手”的腐败案件频频发生，如安徽省先后有20多个县（区）“一把手”因滥用权力违法违纪被查处，引起全社会的广泛关注。如何加强县（区）“一把手”的权力监督，保证他们正确地行使权力，政界、学界多有论及，如2004年中共中央颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》以党内法规的形式确立党内监督的重点是“一把手”，并提出了一系列的制约措施，这对遏制县（区）“一把手”腐败易发高发的态势发挥了积极作用，但总体来看，期望中的治理效果远未达致。个中原因除一些地方对该《条例》贯彻不力之外，《条例》本身的系统性、前瞻性不足，应该说也是重要原因。要克服《条例》的不足，使对县（区）“一把手”的监督更加切实有效，必须吸纳国际社会反腐败的制度创新与实践经验。《联合国反腐败公约》作为全球反腐败的法律基石，强调以防范性治理理念为指导的预防机制建设，重视通过完备的权力运行监管制度，减少、控制腐败的发生，不仅为我国治理腐败提供了全球化视野和制度性参照，也为我国加强县（区）“一把手”的权力监督指明了方向。
一、《联合国反腐败公约》在强化监督和预防腐败方面的创新发展
通观《联合国反腐败公约》，贯穿其中的最为核心的理念并不在于强调对腐败的惩治，而当属对腐败的预防。具体表现为：其一，预防腐败的主旨鲜明。公约第1条（宗旨声明）将“促进和加强各项措施，以便更加高效而有力地预防和打击腐败”列为首要宗旨，彰显了预防在腐败治理中的核心地位。其二，预防腐败的体系完备。公约将“预防措施”设为专章，以14个条文的篇幅对预防腐败的措施作了系统的规定，这些措施包括：制订、执行协调有效的反腐败政策，加强对公职人员的管理，制定体现廉正、诚实和尽责的公职人员行为守则，提高公共行政部门的透明度，发挥司法机关在腐败预防方面的特殊作用，加强对私营部门的监管，防止利益冲突，推动社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，重视廉政审计等。其三，预防腐败的思想深刻。公约强调在对腐败犯罪有效打击的基础上，坚持多学科、广领域的综合预防，政府主导与社会参与的结合，以及有效惩治与积极预防的并举，从而全面提高了社会防范腐败犯罪的能力。可以说，公约所体现出来的预防性治理理念及其制度设计，使传统的以惩治性治理为主导的腐败治理模式朝着惩治与预防并重的模式转变，实现了治理关口的前移，有助于源头治腐，也为我们研究县（区）“一把手”权力监督长效机制的构建提供了一条比较好的进路。
二、《联合国反腐败公约》视野下加强我国县（区）“一把手”权力监督的对策建议
结合《联合国反腐败公约》的规定，立足于我国县（区）“一把手”权力运行的现状，当前要紧紧围绕县（区）“一把手”权力监督容易出问题的重点环节，着力从以下几个方面作出努力：
（一）加强防止利益冲突制度建设，让权力在制度中运行
公约第7条要求：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”我国县（区）“一把手”权力监督缺位，腐败问题严重，一个重要原因在于我国现阶段利益冲突问题突出，而导致利益冲突的根源则是制度建设滞后。因此，现阶段有效监督县（区）“一把手”，必须按照党的十七届四中全会关于“建立健全防止利益冲突制度”的要求，从制度层面上对权力与利益作出合理安排，割断“官场”和“市场”之间的“脐带”。为此，迫切需要建立健全以下制度：一是利益声明与回避制度，要求县（区）“一把手”在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到自己或其他特定人（如配偶、未成年子女、其他经济利益共同体等）的利益，如果涉及则禁止其以公职身份参与该利益相关的任何特定事项的决策。对于这项制度，相关党内法规已有明确表述或内含这方面的意蕴，但执行状况并不理想，应予以进一步探索完善。二是财产申报制度。公约第52条规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”我国虽早在1995年即出台了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，但该规定在实践中并未得到切实贯彻，同时其所规定的申报主体和范围也过于狭窄，仅限于领导干部个人收入的申报。事实上，根据国际惯例，领导干部个人及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、不动产、投资收益等，均应纳入申报之列。此外，还应规范财产申报程序，明确财产申报法律责任，提高这一制度的权威性。
（二）规范权力授受行为，从源头上防止权力异化
规范授权行为，选拔任用好掌权者本身，是对权力实行有效监督，防止权力异化的首要环节。鉴此，公约第7条专门就公职人员的选拔任用提出了一些可行性的措施，要求缔约国在立法和行政上就公职人员的人选资格、当选标准及甄选程序作出明确规定。当前，在我国要有效监督县（区）“一把手”，一是要按照德才兼备的要求进一步明确县（区）“一把手”的素质要求、任职资格与任职条件，使权力真正掌握在那些忠诚于党，政绩突出，清正廉洁，真心实意为人民群众办实事、办好事的人手中，从源头上保证权力不被异化；二是要健全县（区）“一把手”选举制度和程序，完善党内选举候选人提名方式，适当扩大差额选举范围和比例，广泛实行领导干部竞争上岗制和任前公示制；三是要坚持群众公认原则，让广大群众参与县（区）“一把手”的选拔任用工作，使“一把手”们有一种危机感、责任感和使命感，真正做到权为民所用；四是要完善县（区）“一把手”选拔任用工作责任制，实行用人失察失误责任追究制度，治理用人问题上的不正之风。 （三）规范权力运行程序，确保权力不被滥用
公约在第9条和第10条两个条文中提出要建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度，促进公共财政管理的透明度和问责制，提高公共行政部门的透明度。这两条规定实际上也与我国规范县（区）“一把手”权力运行、加强其权力监督的基本目标与现实要求相契合，而要实现这一目标，迫切需要推行政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。凡关系国计民生及与群众利益密切相关的重要决策、重大项目安排、大额度资金使用等，要向社会公布并公开征求意见、或组织社会听证和专家论证，增强权力运作和决策的透明度。同时，要严格行政问责，凡因决策失误而给国家、集体和群众利益造成重大损失的，应依法追究决策者的领导责任乃至法律责任。
（四）加强对私营企业的规范管理，严防“公私共权”、官商结合
当前，腐败呈现出由公共权力向经济领域特别是私营部门蔓延的趋势，“公私共权”、官商结合成为权力腐败的典型表现。鉴此，公约第12条以前瞻性的战略眼光首次将私营部门腐败预防纳入预防体系，并提出了具体的预防措施。如加强私营部门的会计和审计标准，维护私营实体操守，增进私营实体透明度等。按照公约的相关规定，结合中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》关于“加强对社会中介组织、行业协会的监督管理”的要求，我们要加强对私营企业和中介机构的监管，完善私营企业和中介机构的市场准入、执业行为及取消执业资格等方面的法规。同时，要建立黑名单制度，对私营企业和中介机构的不良行为进行记录，促使其诚信经营；并对私营企业和中介机构的违规违法行为进行严厉的经济处罚和法律制裁。从而从外围控制县（区）“一把手”手中权力的运行方向，防止其异化、私化，以达到有效监督县（区）“一把手”的根本目的。
（五）促进社会参与，加强社会反腐文化建设
反腐败不能靠政府单兵独斗，而应动员全社会的力量，鼓励社会参与。公约在序言中提出：“确信应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效。”并在第13条中对社会参与的内容作出了具体规定。按照公约的相关规定，本着社会参与原则监督县（区）“一把手”，应当着重开展如下几方面的工作：一是提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；二是确保公众有获得信息的有效渠道；三是降低公众对腐败的容忍度，加强腐败预防的宣传教育工作，营造清廉的社会文化氛围；四是畅通信访渠道，完善举报制度，建立专用的举报电话、举报信箱和网站，方便群众举报，鼓励实名举报，实行有奖举报，并切实保护举报人的合法权益。
（六）强化廉政审计，发挥廉政审计“体检”功能
审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的一项重要职责。在一个有效的国家审计体制下，廉政审计犹如“体检”，多数问题可以通过“体检”被发现，及时整改可以起到防微杜渐的作用。公约的一大特色就是强调廉政审计对于腐败治理的作用，公约第9条要求缔约国为促进公共财政管理的透明度和问责制，建立由会计和审计标准及有关监督构成的制度。根据我国县（区）“一把手”权力运行的实际，要对其形成有效的监督，应当注重：第一，强化任期审计。围绕县（区）“一把手”的经济决策和施政行为，加强对其任职期间重大政策措施执行情况、重大项目、重点项目资金以及公共财政资金的审计监督。第二，严格离任审计，避免因“审得太迟”、“结果太晚”等带来的监督滞后问题。第三，推进任前审计，防止有问题的干部“带病上岗”。第四，既要“体检”更要“治病”。对于县（区）“一把手”廉政审计中暴露出来的问题，要加强整改，如不涉及违法违纪的，考核后予以平级或降级使用；如存在违纪行为的，移交纪检机关处理，构成犯罪的，移交司法机关处理。
（七）坚持有效惩治和积极预防并举，发挥刑罚预防功能
某种意义上讲，对腐败的惩治是最好的预防。因为，惩治腐败不仅具有惩治已然犯罪的功能，还可通过刑罚的威慑力来防患未然犯罪，正所谓“惩前毖后，治病救人”。就此而言，惩治腐败和预防腐败在功能上具有互补性，共同形成对权力监督制约的有力保障。正因如此，公约坚持有效惩治和积极预防并举。这启示我们，在查办县（区）“一把手”权力腐败案件中，要淡化政治因素，不因查处对象是“一方诸侯”而办人情案、关系案，更不能大事化小，小事化了。相反，要通过对这些“地方大员”的惩治，查处一批人，震慑一批人，警醒一批人，最终达到加强权力监督和预防腐败的目的。
关键词 县（区）“一把手” 权力监督 联合国反腐败公约
基金项目：安徽省教育厅人文社科项目《县（区）“一把手”权力监督问题研究》（2009sk102）。
作者简介：汪维才，法学博士，安徽师范大学政法学院副教授，经济法研究所所长，硕士生导师，研究方向：刑法学。
近些年来，在我国一些地方县（区）“一把手”的腐败案件频频发生，如安徽省先后有20多个县（区）“一把手”因滥用权力违法违纪被查处，引起全社会的广泛关注。如何加强县（区）“一把手”的权力监督，保证他们正确地行使权力，政界、学界多有论及，如2004年中共中央颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》以党内法规的形式确立党内监督的重点是“一把手”，并提出了一系列的制约措施，这对遏制县（区）“一把手”腐败易发高发的态势发挥了积极作用，但总体来看，期望中的治理效果远未达致。个中原因除一些地方对该《条例》贯彻不力之外，《条例》本身的系统性、前瞻性不足，应该说也是重要原因。要克服《条例》的不足，使对县（区）“一把手”的监督更加切实有效，必须吸纳国际社会反腐败的制度创新与实践经验。《联合国反腐败公约》作为全球反腐败的法律基石，强调以防范性治理理念为指导的预防机制建设，重视通过完备的权力运行监管制度，减少、控制腐败的发生，不仅为我国治理腐败提供了全球化视野和制度性参照，也为我国加强县（区）“一把手”的权力监督指明了方向。
一、《联合国反腐败公约》在强化监督和预防腐败方面的创新发展
通观《联合国反腐败公约》，贯穿其中的最为核心的理念并不在于强调对腐败的惩治，而当属对腐败的预防。具体表现为：其一，预防腐败的主旨鲜明。公约第1条（宗旨声明）将“促进和加强各项措施，以便更加高效而有力地预防和打击腐败”列为首要宗旨，彰显了预防在腐败治理中的核心地位。其二，预防腐败的体系完备。公约将“预防措施”设为专章，以14个条文的篇幅对预防腐败的措施作了系统的规定，这些措施包括：制订、执行协调有效的反腐败政策，加强对公职人员的管理，制定体现廉正、诚实和尽责的公职人员行为守则，提高公共行政部门的透明度，发挥司法机关在腐败预防方面的特殊作用，加强对私营部门的监管，防止利益冲突，推动社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，重视廉政审计等。其三，预防腐败的思想深刻。公约强调在对腐败犯罪有效打击的基础上，坚持多学科、广领域的综合预防，政府主导与社会参与的结合，以及有效惩治与积极预防的并举，从而全面提高了社会防范腐败犯罪的能力。可以说，公约所体现出来的预防性治理理念及其制度设计，使传统的以惩治性治理为主导的腐败治理模式朝着惩治与预防并重的模式转变，实现了治理关口的前移，有助于源头治腐，也为我们研究县（区）“一把手”权力监督长效机制的构建提供了一条比较好的进路。
二、《联合国反腐败公约》视野下加强我国县（区）“一把手”权力监督的对策建议
结合《联合国反腐败公约》的规定，立足于我国县（区）“一把手”权力运行的现状，当前要紧紧围绕县（区）“一把手”权力监督容易出问题的重点环节，着力从以下几个方面作出努力：
（一）加强防止利益冲突制度建设，让权力在制度中运行
公约第7条要求：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”我国县（区）“一把手”权力监督缺位，腐败问题严重，一个重要原因在于我国现阶段利益冲突问题突出，而导致利益冲突的根源则是制度建设滞后。因此，现阶段有效监督县（区）“一把手”，必须按照党的十七届四中全会关于“建立健全防止利益冲突制度”的要求，从制度层面上对权力与利益作出合理安排，割断“官场”和“市场”之间的“脐带”。为此，迫切需要建立健全以下制度：一是利益声明与回避制度，要求县（区）“一把手”在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到自己或其他特定人（如配偶、未成年子女、其他经济利益共同体等）的利益，如果涉及则禁止其以公职身份参与该利益相关的任何特定事项的决策。对于这项制度，相关党内法规已有明确表述或内含这方面的意蕴，但执行状况并不理想，应予以进一步探索完善。二是财产申报制度。公约第52条规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”我国虽早在1995年即出台了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，但该规定在实践中并未得到切实贯彻，同时其所规定的申报主体和范围也过于狭窄，仅限于领导干部个人收入的申报。事实上，根据国际惯例，领导干部个人及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、不动产、投资收益等，均应纳入申报之列。此外，还应规范财产申报程序，明确财产申报法律责任，提高这一制度的权威性。
（二）规范权力授受行为，从源头上防止权力异化
规范授权行为，选拔任用好掌权者本身，是对权力实行有效监督，防止权力异化的首要环节。鉴此，公约第7条专门就公职人员的选拔任用提出了一些可行性的措施，要求缔约国在立法和行政上就公职人员的人选资格、当选标准及甄选程序作出明确规定。当前，在我国要有效监督县（区）“一把手”，一是要按照德才兼备的要求进一步明确县（区）“一把手”的素质要求、任职资格与任职条件，使权力真正掌握在那些忠诚于党，政绩突出，清正廉洁，真心实意为人民群众办实事、办好事的人手中，从源头上保证权力不被异化；二是要健全县（区）“一把手”选举制度和程序，完善党内选举候选人提名方式，适当扩大差额选举范围和比例，广泛实行领导干部竞争上岗制和任前公示制；三是要坚持群众公认原则，让广大群众参与县（区）“一把手”的选拔任用工作，使“一把手”们有一种危机感、责任感和使命感，真正做到权为民所用；四是要完善县（区）“一把手”选拔任用工作责任制，实行用人失察失误责任追究制度，治理用人问题上的不正之风。 （三）规范权力运行程序，确保权力不被滥用
公约在第9条和第10条两个条文中提出要建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度，促进公共财政管理的透明度和问责制，提高公共行政部门的透明度。这两条规定实际上也与我国规范县（区）“一把手”权力运行、加强其权力监督的基本目标与现实要求相契合，而要实现这一目标，迫切需要推行政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。凡关系国计民生及与群众利益密切相关的重要决策、重大项目安排、大额度资金使用等，要向社会公布并公开征求意见、或组织社会听证和专家论证，增强权力运作和决策的透明度。同时，要严格行政问责，凡因决策失误而给国家、集体和群众利益造成重大损失的，应依法追究决策者的领导责任乃至法律责任。
（四）加强对私营企业的规范管理，严防“公私共权”、官商结合
当前，腐败呈现出由公共权力向经济领域特别是私营部门蔓延的趋势，“公私共权”、官商结合成为权力腐败的典型表现。鉴此，公约第12条以前瞻性的战略眼光首次将私营部门腐败预防纳入预防体系，并提出了具体的预防措施。如加强私营部门的会计和审计标准，维护私营实体操守，增进私营实体透明度等。按照公约的相关规定，结合中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》关于“加强对社会中介组织、行业协会的监督管理”的要求，我们要加强对私营企业和中介机构的监管，完善私营企业和中介机构的市场准入、执业行为及取消执业资格等方面的法规。同时，要建立黑名单制度，对私营企业和中介机构的不良行为进行记录，促使其诚信经营；并对私营企业和中介机构的违规违法行为进行严厉的经济处罚和法律制裁。从而从外围控制县（区）“一把手”手中权力的运行方向，防止其异化、私化，以达到有效监督县（区）“一把手”的根本目的。
（五）促进社会参与，加强社会反腐文化建设
反腐败不能靠政府单兵独斗，而应动员全社会的力量，鼓励社会参与。公约在序言中提出：“确信应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效。”并在第13条中对社会参与的内容作出了具体规定。按照公约的相关规定，本着社会参与原则监督县（区）“一把手”，应当着重开展如下几方面的工作：一是提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；二是确保公众有获得信息的有效渠道；三是降低公众对腐败的容忍度，加强腐败预防的宣传教育工作，营造清廉的社会文化氛围；四是畅通信访渠道，完善举报制度，建立专用的举报电话、举报信箱和网站，方便群众举报，鼓励实名举报，实行有奖举报，并切实保护举报人的合法权益。
（六）强化廉政审计，发挥廉政审计“体检”功能
审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的一项重要职责。在一个有效的国家审计体制下，廉政审计犹如“体检”，多数问题可以通过“体检”被发现，及时整改可以起到防微杜渐的作用。公约的一大特色就是强调廉政审计对于腐败治理的作用，公约第9条要求缔约国为促进公共财政管理的透明度和问责制，建立由会计和审计标准及有关监督构成的制度。根据我国县（区）“一把手”权力运行的实际，要对其形成有效的监督，应当注重：第一，强化任期审计。围绕县（区）“一把手”的经济决策和施政行为，加强对其任职期间重大政策措施执行情况、重大项目、重点项目资金以及公共财政资金的审计监督。第二，严格离任审计，避免因“审得太迟”、“结果太晚”等带来的监督滞后问题。第三，推进任前审计，防止有问题的干部“带病上岗”。第四，既要“体检”更要“治病”。对于县（区）“一把手”廉政审计中暴露出来的问题，要加强整改，如不涉及违法违纪的，考核后予以平级或降级使用；如存在违纪行为的，移交纪检机关处理，构成犯罪的，移交司法机关处理。
（七）坚持有效惩治和积极预防并举，发挥刑罚预防功能
某种意义上讲，对腐败的惩治是最好的预防。因为，惩治腐败不仅具有惩治已然犯罪的功能，还可通过刑罚的威慑力来防患未然犯罪，正所谓“惩前毖后，治病救人”。就此而言，惩治腐败和预防腐败在功能上具有互补性，共同形成对权力监督制约的有力保障。正因如此，公约坚持有效惩治和积极预防并举。这启示我们，在查办县（区）“一把手”权力腐败案件中，要淡化政治因素，不因查处对象是“一方诸侯”而办人情案、关系案，更不能大事化小，小事化了。相反，要通过对这些“地方大员”的惩治，查处一批人，震慑一批人，警醒一批人，最终达到加强权力监督和预防腐败的目的。