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“512”赈灾对现行官办慈善体系提出挑战，民间慈善力量正在改变中国的慈善生态
中国慈善体系正经历前所未有的冲击和考验。
冲击来自“512”汶川大地震。此次地震，迄今已造成近7万人遇难、近2万人失踪，殃及数省近5000万人口。巨灾引致空前浩大的赈灾捐赠，至今经官方渠道已汇集逾450亿元的捐赠款物和难以计数的志愿者人力投入。慈善洪流涌动，正持续考验中国慈善体系的公正透明和运行效率。
这一体系由1950年中国红十字会改组肇始，在上世纪80年代末通过社团、基金会两项立法获得更广阔的民间组织基础。然而50余年来，这仍是一个由政府及两大官办慈善组织——红十字会和慈善会垄断的体系。较之世界范围内以民间力量承担社会公益的趋势，上述“三位一体”模式已显异类。
汶川大地震以来，官办慈善体系正遭遇全社会最广泛而直接的审视，信任危机时有发生。面对质疑，其回应并非总是有力。
另一方面，各类民间组织此次也以空前的热情投入赈灾募捐，在官办慈善体系的罅隙之间焕发惊人的活力。然而，它们普遍缺乏合法性，且在募捐规模和运作规范上备显微薄和脆弱。
过去40天所发生的一切，足以呈现中国慈善体系的结构性失衡。官办和民间两类主体，虽有巨大的热情和意愿，虽倾力投入，却均难以充分证明各自运用巨量慈善资源的专业资质和公信力，其实践之于现行体制的扭曲或逾越也愈形突兀。
巨灾当前，中国慈善体系所遭遇的整体性震荡，或许并不亚于一场地震。其体系重构及变革迫在眉睫，也面临难得的机遇。
基于以上认识，在汶川大地震引发慈善潮之后，《财经》即派出记者从多角度进行采访，并形成一组全方位的报道。故此，在本文之外，《财经网》（www.caijing.com.cn）还将于6月23日同步推出“巨灾考验中国式慈善”专题，详细讲述本文报道中所提及的多个民间慈善案例，介绍日本、法国、台湾三地的赈灾慈善经验，展现政府、学界对中国慈善事业的独到观点。敬请关注。
——编者
考验“主渠道”
“512”震后次日一早，四川省直机关公务员张先生与上百名志愿者，来到四川省红十字会提供志愿服务。
当时，已有众多捐赠者直接将物资、资金送至省红十字会，并不要求记名，省红十字会也未作严格登记。张先生担心，这会给个别工作人员提供占用、挪用的机会，也不利于向社会公布捐赠款物去向。为此，他当场和妻子——四川省红十字会常务副会长张波争吵了起来。
四川省红十字会发言人于建玮坦言，省红十字会在编人员仅17人，组织协调力量有限。在2003年SARS疫情过后，红十字会系统内部建立了应急预案，但从未实际应用过。震后最初几天，面对蜂拥而来的捐赠款物，所有工作人员包括志愿者都认为救人是第一位的，其他程序性、规范性要求都不重要，工作难免混乱。
四川省慈善总会秘书长杨秀华也表示，救灾初期，因统筹和运力不足等问题，造成某种程度的积压，一些灾区急需的帐篷、食物、饮用水等未能及时发放下去。
四川省红十字会和慈善总会的捐赠分配流程，主要依靠人海战术和工作人员的热情，以手工方式登记发放捐赠物资、采集灾区需求信息，完全缺乏现代物流系统的技术支撑。在灾后救援最为宝贵的前48小时内，因通信、交通中断，捐赠物资的供需不对称情况突出，很多物资无法及时组织运达，或发生错配，效率十分低下。
随后，审计部门进驻四川省慈善总会和省红十字会作跟踪审计。初步审计结果显示，救灾初期，“两会”普遍存在着接受手续不全、分配程序不规范的现象，导致很多捐赠信息不健全、事后可追诉性较差，给审计、纪检、信息披露带来了困难。
5月19日，地震发生一周后，四川省红十字会决定邀请西南交通大学物流学院院长张锦和他的研究生团队，帮助建立一套完整的应急捐赠物流系统。
经过通宵奋战，5月20日上午8时，这套应急物流系统开始正式运行。经过了短暂磨合后，系统作用逐渐显现。一周后，每天只需要投入四名技术人员，就可以完成整个捐赠物流的信息采集和管理工作；省红十字会每天公布捐赠款物接受和发放清单的愿望也得以实现。
即便如此，张锦表示，因各部门、各系统均单线组织调配捐赠款物，缺乏整体信息的共享机制，他们开发的这套系统只能在旧有机制下作适度优化，改良作用有限。
据记者在赈灾现场了解，红十字会和慈善会系统在捐赠物资接收、调运上面临的困境，在政府赈灾渠道也屡屡发生。海内外捐赠物资在汇集省会成都之后，经由省、市、县、乡四级政府调运发放，直达受助者末梢。这一流程中，诸如信息登记不全、处置低效、资源错配等现象在所难免，直接影响了赈灾成效。
谁有“慈善权”？
红十字会和慈善会是中国最大的两家慈善组织，均按“社会团体”登记注册。前者完全比照行政机构建立，后者则为民政部部属社团。两家都在北京设总会，在地方设省级分会，其下更有数以万计的市、县级基层组织。其组织架构与中国的政府体系十分类似，被外界视为“官办社团”。
它们同时也是政府民政管理部门之外，在中国拥有救灾募捐资格的两大公益组织。这一架构下，众多非政府组织事实上无法正常涉入救灾募捐领域。
非政府组织，意指政府、企业之外的民间非营利组织。中国于1988年制定《基金会管理办法》，次年又颁布《社会团体登记管理条例》。此后十年间，上述两项法规再经修订，并与1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》一起，共同构成中国非政府组织的法律框架。
经由上述立法，社团、基金会和民办非企业单位成为法律认可的三类非政府组织。非政府组织因其志愿性而与政府相区别，因其非营利性而与企业相区别。
放眼域外，慈善事业多为民间组织主导，政府鲜有参与。对此，中国社科院研究员资中筠在接受《财经》采访时解释称，慈善的本质是自愿，政府所以不适合做慈善，在于其所调动的资源是基于强制征缴的税收。
在中国现行公益慈善法律体系中，不乏对于非政府组织的明确授权。1999年颁行的《公益事业捐赠法》规定，公益性社会团体、公益性非营利的事业单位有权接受捐赠，用于公益事业；2004年修订的《基金会管理条例》，分别授予公募基金会、非公募基金会以公募和私募的权利；此次汶川地震前不久颁布的《救灾捐赠管理办法》，则授予“具有救灾宗旨的公募基金会”以救灾募捐主体的权利。
受赠权、募捐权和救灾募捐权，堪称层级逐次上升的三种“慈善权”。相对于被动的受赠权，募捐权尤其是公募权，是更大也更为主动的“慈善权”。事实上，作为非政府组织的基金会，尽管在法律上被明确授予募捐权，却因行政审批极其严格，至今数量寡薄；其中公募基金会绝大多数均挂靠政府部门，是典型的“官办基金会”。而在更高层级的救灾募捐权上，“具有救灾宗旨的公募基金会”更是凤毛麟角。在以往多年的实践中，救灾募捐一直是官办社团——红十字会和慈善系统的专属领地。
一方面，现行法律体系对非政府组织的慈善权严加约束，另一方面，又授予政府以慈善权的主体地位。首先，《公益事业捐赠法》规定，在自然灾害发生时，政府民政部门拥有受赠权；继而，《救灾捐赠管理办法》授予民政部门在自然灾害发生后“组织救灾捐赠”的权力。
这意味着，政府民政部门与两大官办慈善组织的“慈善权”获得了法律上的确认，官办慈善系统就此构成。在批评者看来，这恰是一幅民间慈善权备受掣肘、官方慈善权“一股独大”的现实图景。
多年来，这套庞大的官方系统担当了历次赈灾的主角。但随着中国社会结构的深刻变化，民间力量的迅猛成长，这套官方系统从未像今天一样面对如此苛刻的公众审视和质疑。
45亿元的压力
数字或许最能说明质疑之源。
据中国红十字会官方网站披露，其在建国后的历次自然灾害救助工作中总计募集了逾20余亿元的救灾款物；与之相应，从“512”地震发生至6月19日，短短38天内，仅中国红十字会总会即已接收捐赠款物45.92亿元。
30多天的募捐量超过过去50余年的募捐总量，惊人的悬殊考验着红十字会的应对能力。此次赈灾初期，中国红十字会常务副会长江亦曼承认自身实力“不是很强”，“能力不太适应”，“现在每天光是银行接受的款项，一天就是13万笔，我们的人员再去努力，也赶不上大家捐款的热情”。前述四川省“两会”于赈灾初期的忙乱和低效，正可为江亦曼所云“能力不太适应”之注。
空前的捐赠，引发空前的审视和质疑。能力和资质而外，官办慈善体系运作的公正透明此番也备受非议。
汶川大地震发生数日后，有网民质疑称，有中国红十字会领导在接受媒体采访时表示，共向灾区送去1000余顶价值1300余万元的帐篷。如此算来，每顶帐篷均价高达1.3万余元。此即流传甚广的“万元帐篷质疑”。
江亦曼告诉《财经》记者，上述说法数字有误，红十字会总会采购的每顶帐篷均价为1175元。红十字会总会此后还为此多次发表公开声明，以释公众“万元帐篷”之疑。
一波未平，一波又起。5月下旬，海南三亚市红十字会副会长兼秘书长王骊的一段对待募捐志愿者态度恶劣并提出收取5％捐款管理费的视频，在网上被曝光，一时令舆论大哗。
5月21日，为海南省红十字会在三亚进行街头募捐的志愿者陈锐，在电话里向《财经》记者讲述了他与三亚市红十字会的冲突。
上述视频所披露的冲突事件，发生于今年3月。当时，在三亚志愿者为穷困大学生募捐的过程中，王骊以志愿者使用了红十字会的募捐箱及品牌为由，要求收取募捐款中的5％为管理费，导致志愿者与其发生争吵。此次抗震救灾过程中，多个三亚志愿者团体遂绕开三亚市红十字会，直接与海南省红十字会联系并取得授权后进行募捐。“因为海南省红十字会不收所谓的5％管理费。”陈锐说。
王骊提抽取5％管理费的做法不无依据。所谓“管理费”，在中国红十字会和慈善会的有关规章中系指行政开支以及慈善项目执行中的额外行政成本。“两会”均有从募捐款项中提取一定比例管理费的惯例。
此次赈灾捐赠数额空前，若各级红十字会和慈善总会依惯例计提管理费，这将是一笔天文数字。而公众的质疑正在于此——在类似汶川大地震这样的巨灾发生后，在灾区亟需各类救灾款物的情况下，“两会”还应从中抽取额外行政开支费用吗？
面对舆论压力，江亦曼与中华慈善总会秘书长刘国林均公开承诺，此次救灾款物全部用于救灾工作，今后若遇类似灾难，对于公众捐款同样不提取管理费。
公信力之源
“万元帐篷质疑”和“管理费风波”，前者被证明为一场误解，后者则于法有据。之所以掀起轩然大波，在清华大学公共管理学院副教授贾西津看来，在于中国官办慈善机构长期缺乏公信力。
贾西津告诉《财经》记者，公众质疑的缘由，在于红十字会和慈善会长期以来对信息披露不足。慈善性组织的人员薪酬、资金来源、运用细则、管理费、账务等本应向全社会公开，其财报本应定期披露，而事实上，“目前国内慈善组织信息披露的规定均较粗略，管理体制不严，缺乏真正的独立审计，社会监督机制也不完善。”
根据国际惯例，慈善组织的支出一般分为三类——慈善支出、行政开支和筹款经费。其中，慈善支出即慈善性组织的“主业”所在，其募集款物绝大多数须用于慈善项目支出；行政开支，包括日常办公支出、工作人员工资福利、固定资产购置、会议费、通信费、宣传费、差旅费等，这是维持慈善组织日常运转之必需；筹款经费，则为慈善组织筹集善款、物资时所发生的成本。
以“无国界医生组织”香港办事处（Médecins sans frontières－Hong Kong）2006年财报为例，这家全球最大的独立人道医疗救援组织的香港办事处，在2006年通过公众捐款、赞助及其他方式获得的总收入为1.03亿港元。其当年全部支出中，“项目工作总开支”（即慈善支出）占87.08％，含“紧急及医疗救援项目”、“项目支持及发展”、“倡议及教育”和“其他人道救援活动”四项；行政开支占3.16％；筹款经费占9.8％。
再以香港红十字会2006/2007财政年度的报表为例，作为中国红十字会的香港特区分会，香港红十字会当年度“经常性收入”为3.69亿元，其88％来自特区政府医管局拨款和政府补助；另有4.6％来自企业及民间捐款；其余为香港赛马会慈善基金拨款、公益金拨款、收费及杂项收入等。而当年度行政开支为“经常性收入”的3.58％，其余96.42％支出皆为慈善支出。
无论是无国界医生香港办事处还是香港红十字会，均在各自财报中列明了行政开支、慈善支出的详细数额和比例。不同的是，前者因主要收入来源于“公众筹款”（占总收入的97％），所以其总收入的10％被用于“筹款经费”；而后者因主要收入源于政府拨款和补助，所以未在开支中列筹款经费一项。
根据中国红十字会总会向《财经》提供的2006年度年报，当年中国红十字会总会财务收入为4.42亿元，其中会费收入28万元，接受国内外捐赠2.95亿元，政府拨款1.26亿元，动产和不动产及其他收入0.21亿元。
2006年，中国红十字会总会支出为5.588亿元。其中接受国内外捐赠部分的支出为3.83亿元，政府拨款部分的支出为1.55亿元，动产和不动产及其他支出为0.205亿元。
在这份简要的财务收支公告中，记者看到，除了上述“动产和不动产及其他支出”，2006年，中国红十字会总会的支出如下：用于印度洋海啸和灾后重建项目的支出为1.41亿元；中华骨髓库建设1.23亿元；国内救灾及灾后重建支出1.17亿元；红十字天使计划与博爱助学计划支出0.62亿元；扶贫开发项目支出0.55亿元；各类卫生救助项目支出为0.23亿元；行政运行费用（包括人员经费及离退休人员经费）支出0.056亿元；国际组织会费、国际合作交流、国际会议支出总计0.13亿元。
然而，或是由于现有体制所限，或是由于缺乏国际视野，中国红十字会总会和中华慈善总会均未按照通行的会计标准，在其官方网站上公开披露年报。
相比香港红十字会和无国界医生香港办事处透明而翔实的报表，公众对于中国两大官方慈善组织的收支状况长期难以知晓。
逾越与扭曲
在官办慈善广遭质疑的同时，民间力量正自发地突破慈善垄断的边界。知名博客网站牛博网（www.bullog.cn）的募捐行动即是一例。
汶川大地震后的第二天深夜，牛博网在首页公布了一套详细募款方案，号召网友通过其公布的多个账户向地震灾区捐款。这些账户的户名，均为牛博网首席技术官黄斌。凭着网民的信任，短短两三天，牛博网收到各方捐款逾百万元，随即开始为地震灾区采购物资、派遣志愿者。
5月17日上午，黄斌用于接受捐款的建设银行账户突然被冻结，“只能进，不能出”。同时被冻结的还有牛博网在成都的一名志愿者杜侨的建行账号。19日，成都警方以“涉嫌利用地震救灾进行诈骗或非法集资”为由，将杜侨带走调查。
当天下午，牛博网创办人罗永浩和黄斌紧急赶往成都。在向警方陈述了缘由，并出示详细捐款凭据、购买物资收据、灾民接收物资收条等各种证明文件后，成都警方认定，没有证据显示牛博网在进行诈骗，但建议他们将募集善款转交政府或官方慈善组织。
这一结果在黄斌们的预料之中。“我们在公布募捐方案时就已说明，如果活动被‘叫停’，只有两个选择——要么退回给个人，要么转给官方的慈善机构。”黄斌告诉《财经》记者。
实际上，牛博网非但不具救灾募捐的“官身”，甚至连正式登记注册的社团也不是。而此次震后赈灾中，更为引人注目的一次“有行动无身份”的募捐风波，发生于中国四大网络门户之一网易。
5月14日凌晨1时，网易通过联手中国红十字会总会的方式发动紧急赈灾，号召网友在线捐款。但仅仅19个小时后，也即14日晚10时，网易又发表声明称停止与红十字会总会的合作。
网易同时宣布，在停止合作前募集的114万余元将全部转交红十字会总会；此后所募资金，则转入廖冰兄人文专项基金管理委员会（下称廖冰兄基金）。
为何骤然停止合作？网易对外解释称，希望通过自己的在线捐赠系统接受捐赠，在方便网友捐赠的同时，也可对捐款总数有明确记录，并可全程监控。而红十字总会不愿接受此方式。
网易的解释，一石激起千层浪，很多网民把“停止合作”解读为网易对红十字总会账目不透明的抵制。红十字会总会由此遭遇巨大舆论压力。
但事实并非如此简单。此后，网易在5月15日下午2时零8分关闭在线捐赠系统，表明身为互联网企业的网易虽具备通达公众的渠道优势，却并无救灾募捐的法定权力。红十字会总会也在15日上午紧急回应称，其与网络媒体的合作，仅限于由后者发布红十字会的受赠账号，而非自身展开募捐行动。
从宣布终止与红十字会合作至在线捐赠下线期间，网易通过网络募资69万余元，并全部转交廖冰兄基金。在线捐赠关闭后，网易又公布了廖冰兄基金的受赠账号，此后直接打进这一账号的捐款达10余万元。
廖冰兄基金虽名为“基金”，实则只是一家在广东省民政厅注册的社团，并不具备募捐资格。而就法律层面来说，廖冰兄基金在网易网页上公布账号并接受捐赠，已构成非法公募的行为。
“512”地震后，类似牛博网、网易的“非法募捐”行动比比皆是，不断冲破救灾募捐主体的严格壁垒。这些行动在展现爱心的同时，也对现行慈善体系的政策法律边界、监管执法尺度提出了考验。
6月9日，民政部发布公告，意欲对汶川震后民间蓬勃而备显“混乱”的募捐行为“正本清源”。公告再次强调，救灾募捐主体仅限于具备救灾性质的公募基金会，要求已展开募捐活动的不具备救灾性质的公募基金会，务必到民政部门补办审批手续；公告同时要求，其他社会组织所接收的救灾捐赠款物，必须转交民政部门或红十字会、慈善会等合法救灾募捐主体。
这一监管公告看似严明，却未规定对违法违规者的追究措施，因而备显无力。实际上，直到本刊截稿时，牛博网的募捐活动仍在继续，网易网页上也仍然挂有廖冰兄基金的账号。
一面是极高的壁垒，一面是轻易的逾越，这正是中国慈善体系尴尬与扭曲的生动写照。
透明与效率
从某种程度上说，正因为不具备合法身份，此次赈灾中涌现出的形形色色的民间组织，尤其珍视自身的信用和透明度。
网易在宣布与廖冰兄基金合作之后，旋即启动了“善款明用”调查。包括在网上就善款用途征集捐赠者的意愿，公示救灾物资的采购方式、价格和发票，随时通报物资发放和救助的结果等。
对于缺乏赈灾经验的中国民间组织而言，执行力总是比良好愿望更为稀缺。但“真爱梦想”这样的民间组织，通过自己加倍的努力，已向社会尤其是向政府证明了自己的执行力。
5月12日下午，汶川8.0级地震发生的那一刻，潘江雪和吴冲恰好走出上海民政局大门。这对夫妇刚刚提交了一份成立基金会的申请，而证明自己的机会已经出现了。
潘江雪夫妇所发起的“真爱梦想中国教育基金”，2007年10月4日在香港注册，实际则运作于上海。依照内地法律，这家境外基金会本无在境内救灾募捐的权力。
来自“真爱梦想”的内部统计显示，地震发生28小时内，基金募款超过60万元，购买超过6吨物资发送成都；54小时内，募捐超过110万元，调集物资逾23吨，并通过四大航空公司、两大汽车运输公司的运力运往成都；最快的一批货物从筹集到运输仅用了三个小时；120小时内，累计募款185万元，运送货物40吨，平均每小时运送货物330公斤，每分钟5.5公斤。
地震发生后，许多慈善组织紧缺的不是物资，而是运力。“我们得到了上海市民政局等政府部门的支持，调配了宝贵的免费航空运力。”潘江雪说。
协调能力背后是迅速的反应。“真爱梦想”在震后迅即以手机短信形式展开私募，在别的机构尚未得到帐篷短缺的信息时，他们已经完成帐篷采购。
这种效率很大程度上来自于机构从业者的职业背景。潘江雪夫妇均为金融界资深人士，一年前，夫妇同时离职，与若干投行、基金界同行以私人财产发起“真爱梦想”基金。
潘江雪表示，她和丈夫一起选择专职从事慈善事业，是希望将金融界的商业效率引入这个领域。“我们原来就是天天看资产负债表的，一些官方慈善机构的财报在我们看来都是难以接受的。不透明和效率低下，影响了捐赠人对慈善机构的信任。”
相形之下，“真爱梦想”自成立以来即向捐赠人公开募款、用款情况，提供透明的资产负债表，并有专业律师事务所和会计师事务所支持。此次赈灾中，它既找到了证明自己的舞台，也获得了“正身”的机会——5月28日，在提交申请仅16天后，上海真爱梦想基金会获得上海市民政局批准成立。这一审批速度，在以往是难以想像的。
呼吁《慈善法》
据民政部通报，截至6月19日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计463.80亿元，实际到账款物450.51亿元，已向灾区拨付155.70亿元。
这一统计口径，仅包括由民政部门、中国红十字会和慈善会构成的官办慈善系统的受赠数额——这依然是眼下中国慈善业的主流，但民间力量的参与已蔚为可观。
这一力量在“512”震后救灾中的种种努力和试探，已充分展示出自律、高效和活力的一面，却因触碰法规底线而面临诸多不确定性的风险。
目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。然而，《公益事业捐赠法》只是调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范均属层级、效力不高的部门规章和政策性文件。而且，这些规范相互之间也缺乏协调和配套。
因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》将于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但最终未果。
2007年8月，民政部副部长窦玉沛曾透露，《慈善法》再度列入国务院立法计划。但在国务院2008年立法工作计划中，《慈善法》仅被列入“二类项目”，即“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”，立法进程并不乐观。
民政部一位参与立法起草的人士向《财经》记者表示，目前草案仍在修改完善中，争取今年底前上报国务院，而到全国人大常委会审议阶段更需时日。他表示，汶川大地震或许会促进《慈善法》的立法进程，但目前并无明确时间表。
这位人士还介绍说，草案要对现有各种条例、规定的内容进行整合、衔接，特别要论证《慈善法》与现行《公益事业捐赠法》的关系。
国务院法制办政法司处长朱卫国透露，《慈善法》草案几易其稿，但无论在立法宗旨、政策定位还是管理体制方面，很多问题均未形成共识。
中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任杨团介绍，立法争议主要有二：一是慈善事业的内涵和外延；二是政府如何管理慈善，慈善到底是民间事业，还是政府也可参与的公共事业。
无论如何，目前政府对慈善事业的主导、参与和干预，已导致慈善领域诸多越位、错位的后果。学界和业界早有共识，慈善应靠民间而非政府，慈善立法应促进慈善事业的多元化发展，界定政府和民间的关系和权界。■
中国慈善体系正经历前所未有的冲击和考验。
冲击来自“512”汶川大地震。此次地震，迄今已造成近7万人遇难、近2万人失踪，殃及数省近5000万人口。巨灾引致空前浩大的赈灾捐赠，至今经官方渠道已汇集逾450亿元的捐赠款物和难以计数的志愿者人力投入。慈善洪流涌动，正持续考验中国慈善体系的公正透明和运行效率。
这一体系由1950年中国红十字会改组肇始，在上世纪80年代末通过社团、基金会两项立法获得更广阔的民间组织基础。然而50余年来，这仍是一个由政府及两大官办慈善组织——红十字会和慈善会垄断的体系。较之世界范围内以民间力量承担社会公益的趋势，上述“三位一体”模式已显异类。
汶川大地震以来，官办慈善体系正遭遇全社会最广泛而直接的审视，信任危机时有发生。面对质疑，其回应并非总是有力。
另一方面，各类民间组织此次也以空前的热情投入赈灾募捐，在官办慈善体系的罅隙之间焕发惊人的活力。然而，它们普遍缺乏合法性，且在募捐规模和运作规范上备显微薄和脆弱。
过去40天所发生的一切，足以呈现中国慈善体系的结构性失衡。官办和民间两类主体，虽有巨大的热情和意愿，虽倾力投入，却均难以充分证明各自运用巨量慈善资源的专业资质和公信力，其实践之于现行体制的扭曲或逾越也愈形突兀。
巨灾当前，中国慈善体系所遭遇的整体性震荡，或许并不亚于一场地震。其体系重构及变革迫在眉睫，也面临难得的机遇。
基于以上认识，在汶川大地震引发慈善潮之后，《财经》即派出记者从多角度进行采访，并形成一组全方位的报道。故此，在本文之外，《财经网》（www.caijing.com.cn）还将于6月23日同步推出“巨灾考验中国式慈善”专题，详细讲述本文报道中所提及的多个民间慈善案例，介绍日本、法国、台湾三地的赈灾慈善经验，展现政府、学界对中国慈善事业的独到观点。敬请关注。
——编者
考验“主渠道”
“512”震后次日一早，四川省直机关公务员张先生与上百名志愿者，来到四川省红十字会提供志愿服务。
当时，已有众多捐赠者直接将物资、资金送至省红十字会，并不要求记名，省红十字会也未作严格登记。张先生担心，这会给个别工作人员提供占用、挪用的机会，也不利于向社会公布捐赠款物去向。为此，他当场和妻子——四川省红十字会常务副会长张波争吵了起来。
四川省红十字会发言人于建玮坦言，省红十字会在编人员仅17人，组织协调力量有限。在2003年SARS疫情过后，红十字会系统内部建立了应急预案，但从未实际应用过。震后最初几天，面对蜂拥而来的捐赠款物，所有工作人员包括志愿者都认为救人是第一位的，其他程序性、规范性要求都不重要，工作难免混乱。
四川省慈善总会秘书长杨秀华也表示，救灾初期，因统筹和运力不足等问题，造成某种程度的积压，一些灾区急需的帐篷、食物、饮用水等未能及时发放下去。
四川省红十字会和慈善总会的捐赠分配流程，主要依靠人海战术和工作人员的热情，以手工方式登记发放捐赠物资、采集灾区需求信息，完全缺乏现代物流系统的技术支撑。在灾后救援最为宝贵的前48小时内，因通信、交通中断，捐赠物资的供需不对称情况突出，很多物资无法及时组织运达，或发生错配，效率十分低下。
随后，审计部门进驻四川省慈善总会和省红十字会作跟踪审计。初步审计结果显示，救灾初期，“两会”普遍存在着接受手续不全、分配程序不规范的现象，导致很多捐赠信息不健全、事后可追诉性较差，给审计、纪检、信息披露带来了困难。
5月19日，地震发生一周后，四川省红十字会决定邀请西南交通大学物流学院院长张锦和他的研究生团队，帮助建立一套完整的应急捐赠物流系统。
经过通宵奋战，5月20日上午8时，这套应急物流系统开始正式运行。经过了短暂磨合后，系统作用逐渐显现。一周后，每天只需要投入四名技术人员，就可以完成整个捐赠物流的信息采集和管理工作；省红十字会每天公布捐赠款物接受和发放清单的愿望也得以实现。
即便如此，张锦表示，因各部门、各系统均单线组织调配捐赠款物，缺乏整体信息的共享机制，他们开发的这套系统只能在旧有机制下作适度优化，改良作用有限。
据记者在赈灾现场了解，红十字会和慈善会系统在捐赠物资接收、调运上面临的困境，在政府赈灾渠道也屡屡发生。海内外捐赠物资在汇集省会成都之后，经由省、市、县、乡四级政府调运发放，直达受助者末梢。这一流程中，诸如信息登记不全、处置低效、资源错配等现象在所难免，直接影响了赈灾成效。
谁有“慈善权”？
红十字会和慈善会是中国最大的两家慈善组织，均按“社会团体”登记注册。前者完全比照行政机构建立，后者则为民政部部属社团。两家都在北京设总会，在地方设省级分会，其下更有数以万计的市、县级基层组织。其组织架构与中国的政府体系十分类似，被外界视为“官办社团”。
它们同时也是政府民政管理部门之外，在中国拥有救灾募捐资格的两大公益组织。这一架构下，众多非政府组织事实上无法正常涉入救灾募捐领域。
非政府组织，意指政府、企业之外的民间非营利组织。中国于1988年制定《基金会管理办法》，次年又颁布《社会团体登记管理条例》。此后十年间，上述两项法规再经修订，并与1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》一起，共同构成中国非政府组织的法律框架。
经由上述立法，社团、基金会和民办非企业单位成为法律认可的三类非政府组织。非政府组织因其志愿性而与政府相区别，因其非营利性而与企业相区别。
放眼域外，慈善事业多为民间组织主导，政府鲜有参与。对此，中国社科院研究员资中筠在接受《财经》采访时解释称，慈善的本质是自愿，政府所以不适合做慈善，在于其所调动的资源是基于强制征缴的税收。
在中国现行公益慈善法律体系中，不乏对于非政府组织的明确授权。1999年颁行的《公益事业捐赠法》规定，公益性社会团体、公益性非营利的事业单位有权接受捐赠，用于公益事业；2004年修订的《基金会管理条例》，分别授予公募基金会、非公募基金会以公募和私募的权利；此次汶川地震前不久颁布的《救灾捐赠管理办法》，则授予“具有救灾宗旨的公募基金会”以救灾募捐主体的权利。
受赠权、募捐权和救灾募捐权，堪称层级逐次上升的三种“慈善权”。相对于被动的受赠权，募捐权尤其是公募权，是更大也更为主动的“慈善权”。事实上，作为非政府组织的基金会，尽管在法律上被明确授予募捐权，却因行政审批极其严格，至今数量寡薄；其中公募基金会绝大多数均挂靠政府部门，是典型的“官办基金会”。而在更高层级的救灾募捐权上，“具有救灾宗旨的公募基金会”更是凤毛麟角。在以往多年的实践中，救灾募捐一直是官办社团——红十字会和慈善系统的专属领地。
一方面，现行法律体系对非政府组织的慈善权严加约束，另一方面，又授予政府以慈善权的主体地位。首先，《公益事业捐赠法》规定，在自然灾害发生时，政府民政部门拥有受赠权；继而，《救灾捐赠管理办法》授予民政部门在自然灾害发生后“组织救灾捐赠”的权力。
这意味着，政府民政部门与两大官办慈善组织的“慈善权”获得了法律上的确认，官办慈善系统就此构成。在批评者看来，这恰是一幅民间慈善权备受掣肘、官方慈善权“一股独大”的现实图景。
多年来，这套庞大的官方系统担当了历次赈灾的主角。但随着中国社会结构的深刻变化，民间力量的迅猛成长，这套官方系统从未像今天一样面对如此苛刻的公众审视和质疑。
45亿元的压力
数字或许最能说明质疑之源。
据中国红十字会官方网站披露，其在建国后的历次自然灾害救助工作中总计募集了逾20余亿元的救灾款物；与之相应，从“512”地震发生至6月19日，短短38天内，仅中国红十字会总会即已接收捐赠款物45.92亿元。
30多天的募捐量超过过去50余年的募捐总量，惊人的悬殊考验着红十字会的应对能力。此次赈灾初期，中国红十字会常务副会长江亦曼承认自身实力“不是很强”，“能力不太适应”，“现在每天光是银行接受的款项，一天就是13万笔，我们的人员再去努力，也赶不上大家捐款的热情”。前述四川省“两会”于赈灾初期的忙乱和低效，正可为江亦曼所云“能力不太适应”之注。
空前的捐赠，引发空前的审视和质疑。能力和资质而外，官办慈善体系运作的公正透明此番也备受非议。
汶川大地震发生数日后，有网民质疑称，有中国红十字会领导在接受媒体采访时表示，共向灾区送去1000余顶价值1300余万元的帐篷。如此算来，每顶帐篷均价高达1.3万余元。此即流传甚广的“万元帐篷质疑”。
江亦曼告诉《财经》记者，上述说法数字有误，红十字会总会采购的每顶帐篷均价为1175元。红十字会总会此后还为此多次发表公开声明，以释公众“万元帐篷”之疑。
一波未平，一波又起。5月下旬，海南三亚市红十字会副会长兼秘书长王骊的一段对待募捐志愿者态度恶劣并提出收取5％捐款管理费的视频，在网上被曝光，一时令舆论大哗。
5月21日，为海南省红十字会在三亚进行街头募捐的志愿者陈锐，在电话里向《财经》记者讲述了他与三亚市红十字会的冲突。
上述视频所披露的冲突事件，发生于今年3月。当时，在三亚志愿者为穷困大学生募捐的过程中，王骊以志愿者使用了红十字会的募捐箱及品牌为由，要求收取募捐款中的5％为管理费，导致志愿者与其发生争吵。此次抗震救灾过程中，多个三亚志愿者团体遂绕开三亚市红十字会，直接与海南省红十字会联系并取得授权后进行募捐。“因为海南省红十字会不收所谓的5％管理费。”陈锐说。
王骊提抽取5％管理费的做法不无依据。所谓“管理费”，在中国红十字会和慈善会的有关规章中系指行政开支以及慈善项目执行中的额外行政成本。“两会”均有从募捐款项中提取一定比例管理费的惯例。
此次赈灾捐赠数额空前，若各级红十字会和慈善总会依惯例计提管理费，这将是一笔天文数字。而公众的质疑正在于此——在类似汶川大地震这样的巨灾发生后，在灾区亟需各类救灾款物的情况下，“两会”还应从中抽取额外行政开支费用吗？
面对舆论压力，江亦曼与中华慈善总会秘书长刘国林均公开承诺，此次救灾款物全部用于救灾工作，今后若遇类似灾难，对于公众捐款同样不提取管理费。
公信力之源
“万元帐篷质疑”和“管理费风波”，前者被证明为一场误解，后者则于法有据。之所以掀起轩然大波，在清华大学公共管理学院副教授贾西津看来，在于中国官办慈善机构长期缺乏公信力。
贾西津告诉《财经》记者，公众质疑的缘由，在于红十字会和慈善会长期以来对信息披露不足。慈善性组织的人员薪酬、资金来源、运用细则、管理费、账务等本应向全社会公开，其财报本应定期披露，而事实上，“目前国内慈善组织信息披露的规定均较粗略，管理体制不严，缺乏真正的独立审计，社会监督机制也不完善。”
根据国际惯例，慈善组织的支出一般分为三类——慈善支出、行政开支和筹款经费。其中，慈善支出即慈善性组织的“主业”所在，其募集款物绝大多数须用于慈善项目支出；行政开支，包括日常办公支出、工作人员工资福利、固定资产购置、会议费、通信费、宣传费、差旅费等，这是维持慈善组织日常运转之必需；筹款经费，则为慈善组织筹集善款、物资时所发生的成本。
以“无国界医生组织”香港办事处（Médecins sans frontières－Hong Kong）2006年财报为例，这家全球最大的独立人道医疗救援组织的香港办事处，在2006年通过公众捐款、赞助及其他方式获得的总收入为1.03亿港元。其当年全部支出中，“项目工作总开支”（即慈善支出）占87.08％，含“紧急及医疗救援项目”、“项目支持及发展”、“倡议及教育”和“其他人道救援活动”四项；行政开支占3.16％；筹款经费占9.8％。
再以香港红十字会2006/2007财政年度的报表为例，作为中国红十字会的香港特区分会，香港红十字会当年度“经常性收入”为3.69亿元，其88％来自特区政府医管局拨款和政府补助；另有4.6％来自企业及民间捐款；其余为香港赛马会慈善基金拨款、公益金拨款、收费及杂项收入等。而当年度行政开支为“经常性收入”的3.58％，其余96.42％支出皆为慈善支出。
无论是无国界医生香港办事处还是香港红十字会，均在各自财报中列明了行政开支、慈善支出的详细数额和比例。不同的是，前者因主要收入来源于“公众筹款”（占总收入的97％），所以其总收入的10％被用于“筹款经费”；而后者因主要收入源于政府拨款和补助，所以未在开支中列筹款经费一项。
根据中国红十字会总会向《财经》提供的2006年度年报，当年中国红十字会总会财务收入为4.42亿元，其中会费收入28万元，接受国内外捐赠2.95亿元，政府拨款1.26亿元，动产和不动产及其他收入0.21亿元。
2006年，中国红十字会总会支出为5.588亿元。其中接受国内外捐赠部分的支出为3.83亿元，政府拨款部分的支出为1.55亿元，动产和不动产及其他支出为0.205亿元。
在这份简要的财务收支公告中，记者看到，除了上述“动产和不动产及其他支出”，2006年，中国红十字会总会的支出如下：用于印度洋海啸和灾后重建项目的支出为1.41亿元；中华骨髓库建设1.23亿元；国内救灾及灾后重建支出1.17亿元；红十字天使计划与博爱助学计划支出0.62亿元；扶贫开发项目支出0.55亿元；各类卫生救助项目支出为0.23亿元；行政运行费用（包括人员经费及离退休人员经费）支出0.056亿元；国际组织会费、国际合作交流、国际会议支出总计0.13亿元。
然而，或是由于现有体制所限，或是由于缺乏国际视野，中国红十字会总会和中华慈善总会均未按照通行的会计标准，在其官方网站上公开披露年报。
相比香港红十字会和无国界医生香港办事处透明而翔实的报表，公众对于中国两大官方慈善组织的收支状况长期难以知晓。
逾越与扭曲
在官办慈善广遭质疑的同时，民间力量正自发地突破慈善垄断的边界。知名博客网站牛博网（www.bullog.cn）的募捐行动即是一例。
汶川大地震后的第二天深夜，牛博网在首页公布了一套详细募款方案，号召网友通过其公布的多个账户向地震灾区捐款。这些账户的户名，均为牛博网首席技术官黄斌。凭着网民的信任，短短两三天，牛博网收到各方捐款逾百万元，随即开始为地震灾区采购物资、派遣志愿者。
5月17日上午，黄斌用于接受捐款的建设银行账户突然被冻结，“只能进，不能出”。同时被冻结的还有牛博网在成都的一名志愿者杜侨的建行账号。19日，成都警方以“涉嫌利用地震救灾进行诈骗或非法集资”为由，将杜侨带走调查。
当天下午，牛博网创办人罗永浩和黄斌紧急赶往成都。在向警方陈述了缘由，并出示详细捐款凭据、购买物资收据、灾民接收物资收条等各种证明文件后，成都警方认定，没有证据显示牛博网在进行诈骗，但建议他们将募集善款转交政府或官方慈善组织。
这一结果在黄斌们的预料之中。“我们在公布募捐方案时就已说明，如果活动被‘叫停’，只有两个选择——要么退回给个人，要么转给官方的慈善机构。”黄斌告诉《财经》记者。
实际上，牛博网非但不具救灾募捐的“官身”，甚至连正式登记注册的社团也不是。而此次震后赈灾中，更为引人注目的一次“有行动无身份”的募捐风波，发生于中国四大网络门户之一网易。
5月14日凌晨1时，网易通过联手中国红十字会总会的方式发动紧急赈灾，号召网友在线捐款。但仅仅19个小时后，也即14日晚10时，网易又发表声明称停止与红十字会总会的合作。
网易同时宣布，在停止合作前募集的114万余元将全部转交红十字会总会；此后所募资金，则转入廖冰兄人文专项基金管理委员会（下称廖冰兄基金）。
为何骤然停止合作？网易对外解释称，希望通过自己的在线捐赠系统接受捐赠，在方便网友捐赠的同时，也可对捐款总数有明确记录，并可全程监控。而红十字总会不愿接受此方式。
网易的解释，一石激起千层浪，很多网民把“停止合作”解读为网易对红十字总会账目不透明的抵制。红十字会总会由此遭遇巨大舆论压力。
但事实并非如此简单。此后，网易在5月15日下午2时零8分关闭在线捐赠系统，表明身为互联网企业的网易虽具备通达公众的渠道优势，却并无救灾募捐的法定权力。红十字会总会也在15日上午紧急回应称，其与网络媒体的合作，仅限于由后者发布红十字会的受赠账号，而非自身展开募捐行动。
从宣布终止与红十字会合作至在线捐赠下线期间，网易通过网络募资69万余元，并全部转交廖冰兄基金。在线捐赠关闭后，网易又公布了廖冰兄基金的受赠账号，此后直接打进这一账号的捐款达10余万元。
廖冰兄基金虽名为“基金”，实则只是一家在广东省民政厅注册的社团，并不具备募捐资格。而就法律层面来说，廖冰兄基金在网易网页上公布账号并接受捐赠，已构成非法公募的行为。
“512”地震后，类似牛博网、网易的“非法募捐”行动比比皆是，不断冲破救灾募捐主体的严格壁垒。这些行动在展现爱心的同时，也对现行慈善体系的政策法律边界、监管执法尺度提出了考验。
6月9日，民政部发布公告，意欲对汶川震后民间蓬勃而备显“混乱”的募捐行为“正本清源”。公告再次强调，救灾募捐主体仅限于具备救灾性质的公募基金会，要求已展开募捐活动的不具备救灾性质的公募基金会，务必到民政部门补办审批手续；公告同时要求，其他社会组织所接收的救灾捐赠款物，必须转交民政部门或红十字会、慈善会等合法救灾募捐主体。
这一监管公告看似严明，却未规定对违法违规者的追究措施，因而备显无力。实际上，直到本刊截稿时，牛博网的募捐活动仍在继续，网易网页上也仍然挂有廖冰兄基金的账号。
一面是极高的壁垒，一面是轻易的逾越，这正是中国慈善体系尴尬与扭曲的生动写照。
透明与效率
从某种程度上说，正因为不具备合法身份，此次赈灾中涌现出的形形色色的民间组织，尤其珍视自身的信用和透明度。
网易在宣布与廖冰兄基金合作之后，旋即启动了“善款明用”调查。包括在网上就善款用途征集捐赠者的意愿，公示救灾物资的采购方式、价格和发票，随时通报物资发放和救助的结果等。
对于缺乏赈灾经验的中国民间组织而言，执行力总是比良好愿望更为稀缺。但“真爱梦想”这样的民间组织，通过自己加倍的努力，已向社会尤其是向政府证明了自己的执行力。
5月12日下午，汶川8.0级地震发生的那一刻，潘江雪和吴冲恰好走出上海民政局大门。这对夫妇刚刚提交了一份成立基金会的申请，而证明自己的机会已经出现了。
潘江雪夫妇所发起的“真爱梦想中国教育基金”，2007年10月4日在香港注册，实际则运作于上海。依照内地法律，这家境外基金会本无在境内救灾募捐的权力。
来自“真爱梦想”的内部统计显示，地震发生28小时内，基金募款超过60万元，购买超过6吨物资发送成都；54小时内，募捐超过110万元，调集物资逾23吨，并通过四大航空公司、两大汽车运输公司的运力运往成都；最快的一批货物从筹集到运输仅用了三个小时；120小时内，累计募款185万元，运送货物40吨，平均每小时运送货物330公斤，每分钟5.5公斤。
地震发生后，许多慈善组织紧缺的不是物资，而是运力。“我们得到了上海市民政局等政府部门的支持，调配了宝贵的免费航空运力。”潘江雪说。
协调能力背后是迅速的反应。“真爱梦想”在震后迅即以手机短信形式展开私募，在别的机构尚未得到帐篷短缺的信息时，他们已经完成帐篷采购。
这种效率很大程度上来自于机构从业者的职业背景。潘江雪夫妇均为金融界资深人士，一年前，夫妇同时离职，与若干投行、基金界同行以私人财产发起“真爱梦想”基金。
潘江雪表示，她和丈夫一起选择专职从事慈善事业，是希望将金融界的商业效率引入这个领域。“我们原来就是天天看资产负债表的，一些官方慈善机构的财报在我们看来都是难以接受的。不透明和效率低下，影响了捐赠人对慈善机构的信任。”
相形之下，“真爱梦想”自成立以来即向捐赠人公开募款、用款情况，提供透明的资产负债表，并有专业律师事务所和会计师事务所支持。此次赈灾中，它既找到了证明自己的舞台，也获得了“正身”的机会——5月28日，在提交申请仅16天后，上海真爱梦想基金会获得上海市民政局批准成立。这一审批速度，在以往是难以想像的。
呼吁《慈善法》
据民政部通报，截至6月19日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计463.80亿元，实际到账款物450.51亿元，已向灾区拨付155.70亿元。
这一统计口径，仅包括由民政部门、中国红十字会和慈善会构成的官办慈善系统的受赠数额——这依然是眼下中国慈善业的主流，但民间力量的参与已蔚为可观。
这一力量在“512”震后救灾中的种种努力和试探，已充分展示出自律、高效和活力的一面，却因触碰法规底线而面临诸多不确定性的风险。
目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。然而，《公益事业捐赠法》只是调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范均属层级、效力不高的部门规章和政策性文件。而且，这些规范相互之间也缺乏协调和配套。
因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》将于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但最终未果。
2007年8月，民政部副部长窦玉沛曾透露，《慈善法》再度列入国务院立法计划。但在国务院2008年立法工作计划中，《慈善法》仅被列入“二类项目”，即“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”，立法进程并不乐观。
民政部一位参与立法起草的人士向《财经》记者表示，目前草案仍在修改完善中，争取今年底前上报国务院，而到全国人大常委会审议阶段更需时日。他表示，汶川大地震或许会促进《慈善法》的立法进程，但目前并无明确时间表。
这位人士还介绍说，草案要对现有各种条例、规定的内容进行整合、衔接，特别要论证《慈善法》与现行《公益事业捐赠法》的关系。
国务院法制办政法司处长朱卫国透露，《慈善法》草案几易其稿，但无论在立法宗旨、政策定位还是管理体制方面，很多问题均未形成共识。
中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任杨团介绍，立法争议主要有二：一是慈善事业的内涵和外延；二是政府如何管理慈善，慈善到底是民间事业，还是政府也可参与的公共事业。
无论如何，目前政府对慈善事业的主导、参与和干预，已导致慈善领域诸多越位、错位的后果。学界和业界早有共识，慈善应靠民间而非政府，慈善立法应促进慈善事业的多元化发展，界定政府和民间的关系和权界。■