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[摘要] 尽管国家“八七”扶贫攻坚计划已基本完成，10年农村扶贫开发纲要业已取得阶段性成果，但四川省“三州”地区的贫困状况依然十分严峻。调研中我们发现，国家扶贫政策不合理、扶贫资金投入不足是主因。全面推进“三州”反贫困进程是稳藏安康、促进社会主义和谐社会建设的重大举措。建议国家调整扶贫标准和工程定额，将“三州”作为独立扶贫单元，享受国家扶贫开发重点县政策。
[关键词] 民族地区；反贫困；稳藏安康；扶贫政策；扶贫资金
[中图分类号]F304．8 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2007)01—0038—06
四川省甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山彝族自治州(简称“三州”)，是除西藏外全国最大的藏族聚居区、全国最大的彝族聚居区和全国唯一的羌族聚居区；是第二次国内革命战争时期面积最大的革命老区和我党第一个少数民族自治政权的诞生地；是与西藏血脉相连、政治上十分敏感的地区，历来有“稳藏必先安康”之说；是长江、黄河上游重要的生态屏障区，其脆弱的生态环境已危及到国家生态安全；是规划中的南水北调西线工程的调水区和施工区，其经济社会发展关系到中华民族的长远利益。然而，尽管国家“八七”扶贫攻坚计划已基本完成，国家10年农村扶贫开发纲要已取得阶段性成果，但三州的贫困状况依然十分严峻，引起了各方面的高度重视。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，是三州200万贫困农牧民翘首以盼的，也是实现国家lO年扶贫开发纲要的必然要求和重大举措。在当前贯彻落实科学发展观，实施西部大开发，建设社会主义新农村，创建和谐社会的新形势下更有其特别的重要意义。
2006年以来，我们课题组多次深入三州地区实地调查，通过与当地农牧民、基层干部开座谈会，人户走访等形式，掌握了大量第一手资料，同时结合当地政府扶贫办公室、以工代赈办公室、农业局等机构上报的材料，以及地方统计资料，历时数月完成了本调研报告。
一、三州的贫困状况与基本特征：贫困程度深返贫现象突出
四川三州地处青藏高原东南缘，属高原和高山峡谷地貌，幅员面积29．6万平方公里，2004年底有人口600．5万人。其中，农业人口509．8万人，占总人口84．9％；少数民族人口366万人，占总人口60．9％。2004年，三州人均地区生产总值5917元，为全国平均的56．0％，人均地方财政一般预算收入290．5元，为全国平均的32．3％，农村居民人均纯收入1971．6元，为全国平均的67．2％，农村居民恩格尔系数66．3，比全国平均高19．1个百分点。
三州是我国少数民族的主要聚居区之一，也是我国贫困人口的主要集中区之一。1989年以来，国家和四川省对三州的反贫困给予了高度重视和大力扶持，通过国家和四川省“八七”扶贫攻坚计划的实施，先后有16个国定和11个省定贫困县通过了国家越温核查认定，广大农牧民的贫困状况显著改善；2000年以来，按国家重新确定的绝对和相对贫困线标准，先后有19个县列为国家扶贫开发重点县，2435个行政村列为省扶贫开发重点村。通过实施国家和省农村扶贫开发规划纲要(2001—2010年)，取得了新的阶段性成果，广大农牧民的贫困状况得到进一步改善。
但是，由于历史和现实的原因，三州目前仍然是全国面积最大、人口最多、分布最广、程度最深的贫困地区之一。据调查，截至2004年底，三州共有人均收入924元以下的贫困人口195．0万人，占三州农村总人口38．3％，为全国农村贫困人口比重的4．7倍。其中，甘孜州46．2万人，占农村人口60．2％；阿坝州25．4万人，占农村人口37．3％；凉山州123．4万人，占农村人口34．4％。三州共有人均收入低于668元的绝对贫困人口90．9万人，占三州农村人口17．8％，为全国农村绝对贫困人口比重的6．0倍。其中，甘孜州32．0万人，占农村人口44．3％；阿坝州10．4万人，占农村人口15．3％；凉山州48．5万人，占农村人口13．4％。
分析三州的贫困现象，主要有以下特征：
(一)贫困发生率高，贫困人口多
以甘孜州为例，2000年三州有绝对贫困人口46．53万人，相对贫困人口22．49万人。经过国家和四川省10年农村扶贫开发纲要的实施，到2005年，三州绝对贫困人口减少14．57万人，相对贫困人口减少8．29万人，22．86万人基本摆脱了贫困。但2005年三州仍有绝对贫困人口31．96万人，相对贫困人口14．2万人，绝对和相对贫困发生率高达41．7％和18．5％，合计占农村人口60％以上。2004年，三州绝对和相对贫困人口占全国的比重分别为3．6％和2．1％，占四川省的比重分别为44．4％和38．4％。课题组成员驱车三州广大农牧区，其严重的贫困现象令人深深震撼。
(二)贫困程度深，生产生活条件差
三州贫困人口中绝对贫困人口的比重大大高于全国，反映出三州不仅贫困面大，而且贫困程度深。2004年全国贫困人口中绝对贫困人口的比重为34．3％，而三州贫困人口中绝对贫困人口的比重高达46．7％，其中甘孜州比重更高达68％。根据德格县温拖乡阿比村的调查，全村人均收入不足400元，人均粮食仅253公斤，人均年现金收入不足百元，98％的房屋属于危房。另据雅江县祝桑乡、理塘县禾尼乡等高寒牧区的调查，面对恶劣的自然条件，不少贫困家庭家徒四壁，一贫如洗，全部家当不到500元。注目三州的贫困民族同胞，其生活境况令人潸然泪下。
(三)贫困分布广，各县无明显差别
为了集中使用扶贫资金，加强对重点贫困地区的扶贫力度，国家划分了扶贫开发重点县，这无疑是正确的。但对于三州，由于指标限制，仅有19个县列为国家扶贫开发重点县，不到应列入县的50％，占全国的比例仅为3．2％，且由于县的规模小，所涵盖贫困人口的比例明显低于全国的涵盖比例。实际上，三州贫困现象分布十分广泛，不少非国定扶贫县甚至比国定扶贫县还贫困。例如非国定扶贫县道孚县，2004年有绝对贫困人口1．43万人，占农村人口36．O％，相对贫困人口1．50万人，占农村人口37．8％，合计贫困发生率73．7％。又如非国定扶贫县德格县，2004年有绝对贫困人口3．38万人，占农村人口54．78％，全县67．0％的农牧民生活在海拔3800米以上的高山上，贫困村中的特困户占60．0％以上，有的甚至达到100％。课题组通过对三州大多数县进行比较研究发现，国定和非国定扶贫县的贫困程度并无明显差别。
(四)反贫困难度大，返贫现象突出
三州不仅贫困现象普遍存在，贫困程度深，而且反贫困难度大，返贫现象突出。由于自然条 件、人口素质等因素制约，三州扶贫的单位成本远远高于内地。同样的扶贫工程，其建设成本至少比内地高出1倍；与内地同样的每日生活费用，仅能满足其一半的生存需求。然而，尽管三州与西藏山水相连，但扶贫政策却与西藏迥异，贫困线划分指标明显高于实际状况，国家投入的扶贫资金明显不足，以至三州反贫困工作进展缓慢。以甘孜州为例，2000—2005年平均每年减少绝对贫困人口2．91万人，按此进度，若要全部消灭绝对贫困人口，还需要11年，这还不包括大量的相对贫困人口和返贫人口；另一方面，三州的返贫现象也十分突出，许多刚刚解决温饱的贫困户，一遇天灾人祸立即返贫。据调查，三州的返贫率达10％以上，有的县甚至更高。面对三州的严峻现实，我们课题组深感反贫困的任务十分艰巨。
二、三州贫困现象背后的特殊原因：扶贫政策不合理资金投入不足
三州之所以贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深，之所以反贫困难度大、扶贫工作进展慢、返贫现象突出，有其深刻而特殊的原因。
(一)扶贫政策不合理，扶贫资金投入不足
三州经济发展落后，经济实力薄弱，长期以来，扶贫主要靠国家和省投入，由于扶贫政策不合理，扶贫资金投入不足，严重影响了扶贫效果，延缓了扶贫进程。
一是扶贫标准划分不切实际。三州与西藏类似，海拔高，气温低，每人每天维持生存所必需的热量摄入远高于内地，然而地理位置边远，交通不便，生活必需品的价格也远高于内地。但三州实行的却是人均668元和924元的全国统一绝对和相对贫困线，以至大量贫困人口未纳入扶持范围，形成大片扶贫盲区。而相邻的西藏各县，实行的却是高得多的贫困线，而且还实行免费就医拿药、义务教育免除学费、住宿伙食费、发放救济补助等，政策相差悬殊。
二是国家扶贫重点县少。三州大部分县的贫困状况基本相当，但由于指标限制，仅有总数40％的县列入国家扶贫重点县，甘孜、阿坝的比例仅为26．7％，大多数非国定扶贫县由于得不到国家有力扶持，经济社会发展缓慢，甚至落后于国定扶贫县。比如2004年国定扶贫县雅江县有贫困人口2．46万人，占农村人口66．22％，其中绝对贫困人口占农村人口52．43％；而非国定扶贫县德格县有贫困人口3．77万人，占农村人口61．1％，其中绝对贫困人口占农村人口54．78％，农牧民人均纯收入也基本相当，但当年国家对雅江县的扶贫资金投入为1655万元，而对德格县的扶贫资金投入为931．3万元，仅为雅江县的56．27％，若按贫困人口计，则为雅江县的36．7％。
三是扶贫工程定额低、投入不足。三州扶贫工程的建设成本远高于内地，一些建筑材料的价格甚至高出内地2—3倍，但国家扶贫工程的投资定额却采用内地标准，致使工程投入严重不足。例如国家规定新建一所乡级卫生院的投入为22万元，实际上在甘孜州至少需要50万元；国家规定新筑一公里泥碎公路补助2—5万元，实际上在甘孜州一些山区仅能修筑100米。问题还在于，对于隔江相望、民族相同、自然条件相同的川藏两省区，国家定额补助标准却有天壤之别，相邻的西藏芒康县移民户均补助4．5万元，四川巴塘县补助O．6—2万元(2005年才实行2万元补助标准)，而巴塘县的贫困状况还甚于芒康县。以致贫困农牧民感叹：为什么同是“_个妈妈的女儿”待遇差距却如此之大?
(二)人口素质低，文教卫生发展落后
人口素质低下而提高缓慢是三州反贫困面临的最大挑战。由于自然环境恶劣，地方病高发，卫生条件很差，三州贫困人口的身体素质普遍较差，染病率高，死亡率高，平均寿命较短。以甘孜州为例，全州23％的贫困户家庭成员长期体弱多病，老、弱、病、残、孤、呆、傻等特困群体大。据巴塘县的调查，结核病发病率达2．5％，病毒性肝炎感染率达53．8％，乙型肝炎感染率达33．5％；另据石渠县的调查，包虫发病率达9．8％。然而，三州的医疗卫生事业发展却十分落后，医疗卫生水平很低，医卫人员和设施缺乏，仅有的资源也基本集中在县城。据课题组调查，甘孜州有45．O％的县尚未实现初级卫生保健，70．8％的行政村无医务人员和药品。农村医疗卫生保障制度尚未建立，广大农牧民既看病难，又看不起病，只好小病挺着，大病挨着，以至于2004年德格县一个村出现普通流感，死亡竟十几人之多。
三州贫困人口文化素质低下的情况十分突出，总人口的文化构成低，文盲半文盲率高，儿童入学率低，中途辍学率高。据有关资料，三州15岁及以上人口文盲半文盲率达20％以上，比全国高出1倍以上。然而，尽管国家对三州的教育给予了大力支持，但由于基础薄弱，条件较差，其教育仍十分落后。2004年底，甘孜州18个县326个乡镇中，只有6个县148个乡镇普及了九年制义务教育，文盲半文盲率达22．O％；凉山州有454个行政村无学校，占村总数的12．1％。农村劳动力文化素质低、思想观念落后，农业科技普及和推广应用十分困难，据对甘孜州200户共1000人进行的农村贫困人口调查显示，参加过农牧业科技知识培训的仅占3．2％。
(三)经济社会欠发育，传统观念影响深
新中国成立以来，三州从奴隶制社会和半封建、半农奴社会“一步跨千年”地迈入社会主义社会，发生了翻天覆地的变化。但是，由于历史上统治阶级对少数民族思想上歧视，政治上压迫，武力上征服，经济上盘剥，资源上掠夺，交往上封锁，三州的生产力水平和社会发育程度很低。尽管经过50余年的发展，尤其是近20余年的发展，这种状况仍未得到根本改变。因为基础差、条件差，其发展速度相对缓慢，发展差距日益扩大。而经济社会发展落后势必造成贫困人口增加，况且各级财政收入匮乏，致使其难以承担反贫困的任务。
经济社会发展的封闭落后又与思想观念的愚昧落后相互作用，形成人与经济社会的恶性循环。三州有相当部分农牧民缺乏基本的市场经济常识，不懂基本的现代生产技能；还有相当部分贫困人口抱着无能为力、听天由命的思想，不努力奋斗，却寄希望于来世。加之传统宗教习俗影响，牧民养牛却不愿杀生，养老牛和放生牛现象突出。2004年甘孜州各类牲畜的出栏率、商品率仅为21．77％和12．57％；有的甚至遇到虫害也不愿杀虫，任其庄稼被虫蚕食；不少贫困劳动力宁愿在家挨饿，也不愿出外打工。在扶贫攻坚中国家花大力气基本解决了的“人畜分居”，由于落后和愚昧，近年来也出现“复辟”现象。
(四)地理位置边远，基础设施严重落后
三州深处西南内陆四川与西藏的接壤地带，经济地理区位不利，距离中心城市甚远，是典型的老、少、边、穷地区。如甘孜州18个县的县政府驻地与省会成都的平均距离达733公里，北部的石渠县和南部的德荣县距成都更达1061公里和1016公里。而且由于地广人稀，区域内村与村距 离有的远达几十公里。兼之山高谷深，河流湍急，道路艰险，行路难、用电难、饮水难、上学难、就医难成为制约农牧民脱贫的瓶颈，也使三州的经济社会发展长期处于相对封闭的状况。
针对三州基础设施的严重落后，近年来国家通过大力加强三州基础设施建设取得了显著成效。但是，由于三州特殊的自然地理条件，基础设施建设难度大、成本高、周期长、欠账多，三州的交通、电力、通讯、水利等基础设施建设仍十分落后，甚至一些地方至今还是山河依旧、白纸一张。以甘孜州为例，目前尚有42个乡1307个村不通公路，158个乡761个村不通电，197个乡1717个村不通电话，25．8万人未解决饮水问题，不通公路、不通电、不通电话的乡村各占总数的50％-60％，未解决饮水的人口占农村人口33．6％。
(五)自然条件恶劣，资源环境严重损耗
三州大多属高原和高山峡谷地貌，平均海拔3000米以上，地势高寒险峻，山高谷深坡陡，自然灾害频繁，土壤质量低下，水土流失严重，植物生长缓慢，草原载畜量低。例如石渠县平均海拔4230米，年平均气温一1．6~C，在这样的生命禁区，不仅水、电、燃料等基本问题难以解决，而且雪灾、旱灾、虫灾、鼠害连年不断，每年因灾致贫人口占农牧民总数10％以上。据统计，2000年以来，甘孜州18个县共发生地质灾害183次，气象灾害1523次、病虫害46次，每年因自然灾害造成的经济损失达2—6亿元，占全州GDP的20％左右。
三州的资源消耗和环境恶化十分严重。三州是长江、黄河上游重要的生态屏障区，也是我国第二大林区——长江上游林区的主体部分。1998年以前，国家在三州采伐了大量森林，仅甘孜、阿坝两州初步统计，累计消耗森林资源达2．86亿立方米以上。然而由于自然条件恶劣，植被恢复能力差，有的甚至无法恢复，致使三州生态损失惨重，森林覆盖率下降。如甘孜州的森林覆盖率即由1950年代的30．8％下降到目前的11．3％。同时，由于自然条件差，防灾抗灾能力弱，生产方式落后，土地产出率低，草原载畜力低，贫困农牧民为了生存，愈贫愈垦愈牧，愈垦愈牧愈贫，水土流失愈益严重，土地和草场愈益退化，自然灾害愈益频繁，土地产出率和草原载畜力愈益下降，形成人与自然的恶性循环。目前，甘孜州粮食亩产仅150公斤左右，草原载畜仅10．3亩一个羊单位。
三、加强三州反贫困的重大意义：稳藏安康促进和谐社会建设
(一)促进共同富裕与全面建设小康社会
全面建设惠及全体人民的小康社会，是党的十六大提出的本世纪头20年的奋斗目标，充分体现了社会主义逐步实现共同富裕的本质要求。但从目前三州的情况看，不仅整体尚未达到基本小康，更有占农村人口40％的贫困人口距实现全面小康还相当遥远。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，是三州人民享有平等的生存与发展权利的具体体现，也是三州人民能够共享国家经济社会发展成果的具体体现，更是我国全面建设小康社会、最终实现共同富裕的必然要求。
(二)加强民族团结与促进和谐社会建设
我国是各民族团结平等的大家庭。由于历史原因，少数民族地区的发展明显落后，如果不加快少数民族地区的发展，就很难实现真正意义上的民族团结和平等。三州是我国最大的少数民族聚居区之一，总人口相当于西藏总人口的2．2倍，其中，少数民族人口相当于西藏总人口的1．34倍。而且，占农村人口40％的贫困人口又主要是少数民族。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，不仅将有力地促进民族团结和创建社会主义和谐社会，而且将有效改变由于行政区划不同而使得同样生存条件下的藏族同胞受到悬殊待遇的不合理状况，促进藏族同胞内部的团结，提高党和政府的形象。
(三)稳藏安康与维护国家统一安全
三州的藏区在历史上被称为康区，至今与西藏有着十分密切的联系，对西藏的稳定有着带决定性的作用，故有“稳藏必先安康”之说，得到历任党和国家领导人的认同。从某种意义上讲，康区稳才有西藏稳，康区安才有西藏安。回顾历史，上世纪50年代的西藏叛乱就是从康区发端的，而且叛军的主力也主要来自康区，至今康区仍然是国外反华分裂势力活动的热点，是政治上十分敏感的区域。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，对于促进西藏稳定、维护国家统一有着十分重要的作用，这种作用又将转化为促进国家经济发展和社会繁荣的重大宏观效益，促进中华民族的全面振兴。
(四)加快革命老区建设与回报老区人民
三州有50％以上的县属于革命老区，是第二次国内革命战争时期面积最大的革命老区。在中国革命最危难的时候，三州藏、彝等少数民族同胞为中国革命作出了无私无畏的奉献，并建立了第一个中国共产党领导的少数民族自治政权，邓小平同志曾高度评价“甘孜藏区为保存红军作出了最大努力。”然而，新中国成立已经半个多世纪，歃血为盟、生死相交、情同手足的三州藏、彝族同胞仍有40％在贫困中煎熬，不能不令每个共产党员汗颜。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，应该是党和人民对三州广大农牧民的真诚回报，也是中国共产党人不忘老朋友的具体体现。
(五)促进南水北调与推进西部大开发
规划中的南水北调西线工程，堪称人类历史上规模最大的改造自然的工程，是关系改善中华民族生存环境的千秋大业。按有关规划报告，其调水规模达170亿立方米，每年产生的经济效益将以千亿元计。三州既是南水北调西线工程的调水区域，又是主要的施工区域，从工程建设看，不加快改变目前的贫困状况，势必对南水北调西线工程的建设造成重大制约；从长远发展看，区域内大量水资源被调走，也需要给予应有的扶持和补偿。同时三州还有丰富的矿产资源、水能资源和旅游资源等，切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，既是实施南水北调西线工程的重要保障，也是推进西部大开发的重大举措。
(六)保护生态环境与实现可持续发展
三州地处长江、黄河两条中华民族母亲河的上游，其生态地位十分重要，然而生态环境十分脆弱。新中国成立以来，为了支援国家建设，国家在三州砍伐了大量森林，致使生态环境严重破坏，生存环境日趋恶化。1998年停止天然林砍伐，三州人民在经济上作出了巨大牺牲，比如1998年刚刚通过越温验收的九龙县，1999年农牧民人均纯收入骤然由749元减少为352元，降幅达53％，全面返贫。同时，三州广大贫困农牧民既要承担生态环境破坏的种种恶果，又不得不为了生存加大对生态环境的索取，形成生态破坏的贫困和贫困的生态破坏。如果不根本改变三州普遍的贫困状况，三州的生态环境将难以得到保护。因此，切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，也是保护长江、黄河上游生态环境， 维护国家和流域生态安全，促进可持续发展的重大举措。
四、加强三州反贫困的对策措施：调整扶贫标准和工程定额协调好利益关系
(一)整体享受国家扶贫开发重点县政策
三州大多数县贫困程度基本相当，贫困特征基本相同，由于国家扶贫重点县指标所限，仅有小部分纳入了扶贫重点县。这既影响国家对三州扶贫投入的总体规模，使得三州扶贫难以全面推进，还造成三州各县扶贫政策上的不公平，引发怨天尤人、无所作为的倾向，削弱了扶贫攻坚的合力。为此，建议国家将三州作为独立扶贫单元，整体享受国家扶贫开发重点县政策，以有利于加强国家对三州扶贫的投入力度，有利于三州各县在反贫困中公平竞争，也有利于三州合理配置扶贫资源，全面推进反贫困进程。
(二)合理调整扶贫标准和工程定额
三州大多数县自然地理条件与相邻的西藏各县基本相同，贫困面和贫困程度基本相当，有的县比相邻的西藏各县更为严重。由于行政区划不同，国家对三州各县采取比西藏相邻县低得多的扶贫标准和工程定额，使三州各县受到比西藏相邻县低得多的扶贫待遇，这既严重脱离三州实际，造成大片扶贫盲区，使得扶贫工程久拖不成，还造成扶贫政策严重不公平，引起农牧民心态不平，影响民族团结、和谐。为此，建议国家参照西藏相邻县的标准和定额，合理调整三州的扶贫标准和工程定额，以利解决三州扶贫工作盲区，加快三州扶贫工程建设进度，提高三州扶贫工作效率。
(三)大力加强三州的基础设施建设
自然环境恶劣而基础设施薄弱，是制约三州反贫困工作的重要环节。基础设施薄弱，使得三州长期处于与外界相对封闭的状况，贫困农牧民缺乏抵御恶劣自然环境的基本条件。尽管由于自然环境恶劣，使得三州基础设施建设难度较大，但贫困农牧民对基础设施的需求也更迫切。为此，建议国家进一步加大三州的基础设施建设投入，全面加快三州的基础设施建设，重点解决贫困农牧民行路难、饮水难等问题，促进三州贫困农牧民观念的变革和提高，促进三州优势资源的开发利用，促进三州经济社会的发展，进而提高三州的自我发展能力。
(四)推进扶贫与生态相结合的移民工程
三州贫困农牧民中有相当部分生活在生态环境极其脆弱、已经不适宜人类居住的环境中，这不仅造成生态环境破坏，也使反贫困工作难以推进。将这部分贫困农牧民搬迁到自然条件较好、适合生产生活的地方，既是保护生态环境的重大举措，也是这部分农牧民脱贫的有效途径。为此，建议国家打破条块分割的体制障碍，将生态保护资金与扶贫开发资金相配套，使生态移民与扶贫移民有机结合，大力推进扶贫与生态相结合的移民工程，大力推行异地扶贫和集中扶贫，从而在推进三州生态环境建设的同时，有力地推进三州的反贫困进程。
(五)加快文化教育和医疗卫生事业发展
努力提高贫困人口素质，体现了以人为本的科学发展观，是三州反贫困的根本举措。贫困和愚昧是一对孪生兄弟，要治贫必须先治愚；健康是生存质量的主要标志，也是脱贫的基本前提。建议国家进一步加强三州尤其是面向广大贫困农牧民的文化教育和医疗卫生投入，重点加强农村文化教育和医疗卫生设施建设，着重解决贫困农牧民上学难、就医难的问题；参照西藏相邻县的标准，实行就医和就学的免费和补贴制度，解决贫困农牧民上不起学、看不起病的问题。通过文化教育和医疗卫生事业的发展，使三州贫困农牧民享受应有的公共产品和服务，促进贫困人口文化素质和身体素质的提高，从而为反贫困工作奠定坚实基础，推动反贫困工作可持续发展。
(六)强化各项重点扶贫开发工程的实施
为了推进三州的反贫困进程，国家先后在三州实施了一系列扶贫工程，如村村通工程、移民搬迁工程、产业扶贫工程、教育扶贫工程、牧区扶贫工程、扶贫培训工程等，取得了重大成效。但是，由于原有基础差、贫困人口多、贫困程度深，而项目相对较少、投资定额过低、配套资金不足等原因，这些扶贫工程进度不够快，标准还较低，覆盖不够广，尚未发挥应有的作用。为此，建议国家进一步加大三州各项重点扶贫工程实施力度，增加重点扶贫工程建设项目，调整重点扶贫工程投资定额，协助解决重点工程建设配套资金，通过重点扶贫工程的实施，带动反贫困工作的全面推进。
(七)尽快建立完善资源和环境的补偿机制
三州有着丰富的矿产、水能、森林等资源，通过森林采伐、矿产开采、水能开发，曾经并继续为国家作出了重大贡献。保护三州生态环境对国家十分重要，正在实施的天然林禁伐和退耕还林等，是三州为国家作出的重大贡献。三州是南水北调西线工程的调水和施工区，工程建成后将有大量水资源调往西北，这更是对国家的重大贡献。但是，三州并未因此得到国家的补偿和回报，这严重影响了三州保护生态环境的积极性。建议国家按照科学发展观和建设和谐社会的要求，加快建立和完善资源环境补偿机制，构建保护者与受益者之间公平的利益关系，全面推行国家补偿、区域补偿和社会补偿，彻底改变三州保护环境却受穷，因穷而难以保护的局面。
(责任编辑：张 琦)
[关键词] 民族地区；反贫困；稳藏安康；扶贫政策；扶贫资金
[中图分类号]F304．8 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2007)01—0038—06
四川省甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山彝族自治州(简称“三州”)，是除西藏外全国最大的藏族聚居区、全国最大的彝族聚居区和全国唯一的羌族聚居区；是第二次国内革命战争时期面积最大的革命老区和我党第一个少数民族自治政权的诞生地；是与西藏血脉相连、政治上十分敏感的地区，历来有“稳藏必先安康”之说；是长江、黄河上游重要的生态屏障区，其脆弱的生态环境已危及到国家生态安全；是规划中的南水北调西线工程的调水区和施工区，其经济社会发展关系到中华民族的长远利益。然而，尽管国家“八七”扶贫攻坚计划已基本完成，国家10年农村扶贫开发纲要已取得阶段性成果，但三州的贫困状况依然十分严峻，引起了各方面的高度重视。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，是三州200万贫困农牧民翘首以盼的，也是实现国家lO年扶贫开发纲要的必然要求和重大举措。在当前贯彻落实科学发展观，实施西部大开发，建设社会主义新农村，创建和谐社会的新形势下更有其特别的重要意义。
2006年以来，我们课题组多次深入三州地区实地调查，通过与当地农牧民、基层干部开座谈会，人户走访等形式，掌握了大量第一手资料，同时结合当地政府扶贫办公室、以工代赈办公室、农业局等机构上报的材料，以及地方统计资料，历时数月完成了本调研报告。
一、三州的贫困状况与基本特征：贫困程度深返贫现象突出
四川三州地处青藏高原东南缘，属高原和高山峡谷地貌，幅员面积29．6万平方公里，2004年底有人口600．5万人。其中，农业人口509．8万人，占总人口84．9％；少数民族人口366万人，占总人口60．9％。2004年，三州人均地区生产总值5917元，为全国平均的56．0％，人均地方财政一般预算收入290．5元，为全国平均的32．3％，农村居民人均纯收入1971．6元，为全国平均的67．2％，农村居民恩格尔系数66．3，比全国平均高19．1个百分点。
三州是我国少数民族的主要聚居区之一，也是我国贫困人口的主要集中区之一。1989年以来，国家和四川省对三州的反贫困给予了高度重视和大力扶持，通过国家和四川省“八七”扶贫攻坚计划的实施，先后有16个国定和11个省定贫困县通过了国家越温核查认定，广大农牧民的贫困状况显著改善；2000年以来，按国家重新确定的绝对和相对贫困线标准，先后有19个县列为国家扶贫开发重点县，2435个行政村列为省扶贫开发重点村。通过实施国家和省农村扶贫开发规划纲要(2001—2010年)，取得了新的阶段性成果，广大农牧民的贫困状况得到进一步改善。
但是，由于历史和现实的原因，三州目前仍然是全国面积最大、人口最多、分布最广、程度最深的贫困地区之一。据调查，截至2004年底，三州共有人均收入924元以下的贫困人口195．0万人，占三州农村总人口38．3％，为全国农村贫困人口比重的4．7倍。其中，甘孜州46．2万人，占农村人口60．2％；阿坝州25．4万人，占农村人口37．3％；凉山州123．4万人，占农村人口34．4％。三州共有人均收入低于668元的绝对贫困人口90．9万人，占三州农村人口17．8％，为全国农村绝对贫困人口比重的6．0倍。其中，甘孜州32．0万人，占农村人口44．3％；阿坝州10．4万人，占农村人口15．3％；凉山州48．5万人，占农村人口13．4％。
分析三州的贫困现象，主要有以下特征：
(一)贫困发生率高，贫困人口多
以甘孜州为例，2000年三州有绝对贫困人口46．53万人，相对贫困人口22．49万人。经过国家和四川省10年农村扶贫开发纲要的实施，到2005年，三州绝对贫困人口减少14．57万人，相对贫困人口减少8．29万人，22．86万人基本摆脱了贫困。但2005年三州仍有绝对贫困人口31．96万人，相对贫困人口14．2万人，绝对和相对贫困发生率高达41．7％和18．5％，合计占农村人口60％以上。2004年，三州绝对和相对贫困人口占全国的比重分别为3．6％和2．1％，占四川省的比重分别为44．4％和38．4％。课题组成员驱车三州广大农牧区，其严重的贫困现象令人深深震撼。
(二)贫困程度深，生产生活条件差
三州贫困人口中绝对贫困人口的比重大大高于全国，反映出三州不仅贫困面大，而且贫困程度深。2004年全国贫困人口中绝对贫困人口的比重为34．3％，而三州贫困人口中绝对贫困人口的比重高达46．7％，其中甘孜州比重更高达68％。根据德格县温拖乡阿比村的调查，全村人均收入不足400元，人均粮食仅253公斤，人均年现金收入不足百元，98％的房屋属于危房。另据雅江县祝桑乡、理塘县禾尼乡等高寒牧区的调查，面对恶劣的自然条件，不少贫困家庭家徒四壁，一贫如洗，全部家当不到500元。注目三州的贫困民族同胞，其生活境况令人潸然泪下。
(三)贫困分布广，各县无明显差别
为了集中使用扶贫资金，加强对重点贫困地区的扶贫力度，国家划分了扶贫开发重点县，这无疑是正确的。但对于三州，由于指标限制，仅有19个县列为国家扶贫开发重点县，不到应列入县的50％，占全国的比例仅为3．2％，且由于县的规模小，所涵盖贫困人口的比例明显低于全国的涵盖比例。实际上，三州贫困现象分布十分广泛，不少非国定扶贫县甚至比国定扶贫县还贫困。例如非国定扶贫县道孚县，2004年有绝对贫困人口1．43万人，占农村人口36．O％，相对贫困人口1．50万人，占农村人口37．8％，合计贫困发生率73．7％。又如非国定扶贫县德格县，2004年有绝对贫困人口3．38万人，占农村人口54．78％，全县67．0％的农牧民生活在海拔3800米以上的高山上，贫困村中的特困户占60．0％以上，有的甚至达到100％。课题组通过对三州大多数县进行比较研究发现，国定和非国定扶贫县的贫困程度并无明显差别。
(四)反贫困难度大，返贫现象突出
三州不仅贫困现象普遍存在，贫困程度深，而且反贫困难度大，返贫现象突出。由于自然条 件、人口素质等因素制约，三州扶贫的单位成本远远高于内地。同样的扶贫工程，其建设成本至少比内地高出1倍；与内地同样的每日生活费用，仅能满足其一半的生存需求。然而，尽管三州与西藏山水相连，但扶贫政策却与西藏迥异，贫困线划分指标明显高于实际状况，国家投入的扶贫资金明显不足，以至三州反贫困工作进展缓慢。以甘孜州为例，2000—2005年平均每年减少绝对贫困人口2．91万人，按此进度，若要全部消灭绝对贫困人口，还需要11年，这还不包括大量的相对贫困人口和返贫人口；另一方面，三州的返贫现象也十分突出，许多刚刚解决温饱的贫困户，一遇天灾人祸立即返贫。据调查，三州的返贫率达10％以上，有的县甚至更高。面对三州的严峻现实，我们课题组深感反贫困的任务十分艰巨。
二、三州贫困现象背后的特殊原因：扶贫政策不合理资金投入不足
三州之所以贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深，之所以反贫困难度大、扶贫工作进展慢、返贫现象突出，有其深刻而特殊的原因。
(一)扶贫政策不合理，扶贫资金投入不足
三州经济发展落后，经济实力薄弱，长期以来，扶贫主要靠国家和省投入，由于扶贫政策不合理，扶贫资金投入不足，严重影响了扶贫效果，延缓了扶贫进程。
一是扶贫标准划分不切实际。三州与西藏类似，海拔高，气温低，每人每天维持生存所必需的热量摄入远高于内地，然而地理位置边远，交通不便，生活必需品的价格也远高于内地。但三州实行的却是人均668元和924元的全国统一绝对和相对贫困线，以至大量贫困人口未纳入扶持范围，形成大片扶贫盲区。而相邻的西藏各县，实行的却是高得多的贫困线，而且还实行免费就医拿药、义务教育免除学费、住宿伙食费、发放救济补助等，政策相差悬殊。
二是国家扶贫重点县少。三州大部分县的贫困状况基本相当，但由于指标限制，仅有总数40％的县列入国家扶贫重点县，甘孜、阿坝的比例仅为26．7％，大多数非国定扶贫县由于得不到国家有力扶持，经济社会发展缓慢，甚至落后于国定扶贫县。比如2004年国定扶贫县雅江县有贫困人口2．46万人，占农村人口66．22％，其中绝对贫困人口占农村人口52．43％；而非国定扶贫县德格县有贫困人口3．77万人，占农村人口61．1％，其中绝对贫困人口占农村人口54．78％，农牧民人均纯收入也基本相当，但当年国家对雅江县的扶贫资金投入为1655万元，而对德格县的扶贫资金投入为931．3万元，仅为雅江县的56．27％，若按贫困人口计，则为雅江县的36．7％。
三是扶贫工程定额低、投入不足。三州扶贫工程的建设成本远高于内地，一些建筑材料的价格甚至高出内地2—3倍，但国家扶贫工程的投资定额却采用内地标准，致使工程投入严重不足。例如国家规定新建一所乡级卫生院的投入为22万元，实际上在甘孜州至少需要50万元；国家规定新筑一公里泥碎公路补助2—5万元，实际上在甘孜州一些山区仅能修筑100米。问题还在于，对于隔江相望、民族相同、自然条件相同的川藏两省区，国家定额补助标准却有天壤之别，相邻的西藏芒康县移民户均补助4．5万元，四川巴塘县补助O．6—2万元(2005年才实行2万元补助标准)，而巴塘县的贫困状况还甚于芒康县。以致贫困农牧民感叹：为什么同是“_个妈妈的女儿”待遇差距却如此之大?
(二)人口素质低，文教卫生发展落后
人口素质低下而提高缓慢是三州反贫困面临的最大挑战。由于自然环境恶劣，地方病高发，卫生条件很差，三州贫困人口的身体素质普遍较差，染病率高，死亡率高，平均寿命较短。以甘孜州为例，全州23％的贫困户家庭成员长期体弱多病，老、弱、病、残、孤、呆、傻等特困群体大。据巴塘县的调查，结核病发病率达2．5％，病毒性肝炎感染率达53．8％，乙型肝炎感染率达33．5％；另据石渠县的调查，包虫发病率达9．8％。然而，三州的医疗卫生事业发展却十分落后，医疗卫生水平很低，医卫人员和设施缺乏，仅有的资源也基本集中在县城。据课题组调查，甘孜州有45．O％的县尚未实现初级卫生保健，70．8％的行政村无医务人员和药品。农村医疗卫生保障制度尚未建立，广大农牧民既看病难，又看不起病，只好小病挺着，大病挨着，以至于2004年德格县一个村出现普通流感，死亡竟十几人之多。
三州贫困人口文化素质低下的情况十分突出，总人口的文化构成低，文盲半文盲率高，儿童入学率低，中途辍学率高。据有关资料，三州15岁及以上人口文盲半文盲率达20％以上，比全国高出1倍以上。然而，尽管国家对三州的教育给予了大力支持，但由于基础薄弱，条件较差，其教育仍十分落后。2004年底，甘孜州18个县326个乡镇中，只有6个县148个乡镇普及了九年制义务教育，文盲半文盲率达22．O％；凉山州有454个行政村无学校，占村总数的12．1％。农村劳动力文化素质低、思想观念落后，农业科技普及和推广应用十分困难，据对甘孜州200户共1000人进行的农村贫困人口调查显示，参加过农牧业科技知识培训的仅占3．2％。
(三)经济社会欠发育，传统观念影响深
新中国成立以来，三州从奴隶制社会和半封建、半农奴社会“一步跨千年”地迈入社会主义社会，发生了翻天覆地的变化。但是，由于历史上统治阶级对少数民族思想上歧视，政治上压迫，武力上征服，经济上盘剥，资源上掠夺，交往上封锁，三州的生产力水平和社会发育程度很低。尽管经过50余年的发展，尤其是近20余年的发展，这种状况仍未得到根本改变。因为基础差、条件差，其发展速度相对缓慢，发展差距日益扩大。而经济社会发展落后势必造成贫困人口增加，况且各级财政收入匮乏，致使其难以承担反贫困的任务。
经济社会发展的封闭落后又与思想观念的愚昧落后相互作用，形成人与经济社会的恶性循环。三州有相当部分农牧民缺乏基本的市场经济常识，不懂基本的现代生产技能；还有相当部分贫困人口抱着无能为力、听天由命的思想，不努力奋斗，却寄希望于来世。加之传统宗教习俗影响，牧民养牛却不愿杀生，养老牛和放生牛现象突出。2004年甘孜州各类牲畜的出栏率、商品率仅为21．77％和12．57％；有的甚至遇到虫害也不愿杀虫，任其庄稼被虫蚕食；不少贫困劳动力宁愿在家挨饿，也不愿出外打工。在扶贫攻坚中国家花大力气基本解决了的“人畜分居”，由于落后和愚昧，近年来也出现“复辟”现象。
(四)地理位置边远，基础设施严重落后
三州深处西南内陆四川与西藏的接壤地带，经济地理区位不利，距离中心城市甚远，是典型的老、少、边、穷地区。如甘孜州18个县的县政府驻地与省会成都的平均距离达733公里，北部的石渠县和南部的德荣县距成都更达1061公里和1016公里。而且由于地广人稀，区域内村与村距 离有的远达几十公里。兼之山高谷深，河流湍急，道路艰险，行路难、用电难、饮水难、上学难、就医难成为制约农牧民脱贫的瓶颈，也使三州的经济社会发展长期处于相对封闭的状况。
针对三州基础设施的严重落后，近年来国家通过大力加强三州基础设施建设取得了显著成效。但是，由于三州特殊的自然地理条件，基础设施建设难度大、成本高、周期长、欠账多，三州的交通、电力、通讯、水利等基础设施建设仍十分落后，甚至一些地方至今还是山河依旧、白纸一张。以甘孜州为例，目前尚有42个乡1307个村不通公路，158个乡761个村不通电，197个乡1717个村不通电话，25．8万人未解决饮水问题，不通公路、不通电、不通电话的乡村各占总数的50％-60％，未解决饮水的人口占农村人口33．6％。
(五)自然条件恶劣，资源环境严重损耗
三州大多属高原和高山峡谷地貌，平均海拔3000米以上，地势高寒险峻，山高谷深坡陡，自然灾害频繁，土壤质量低下，水土流失严重，植物生长缓慢，草原载畜量低。例如石渠县平均海拔4230米，年平均气温一1．6~C，在这样的生命禁区，不仅水、电、燃料等基本问题难以解决，而且雪灾、旱灾、虫灾、鼠害连年不断，每年因灾致贫人口占农牧民总数10％以上。据统计，2000年以来，甘孜州18个县共发生地质灾害183次，气象灾害1523次、病虫害46次，每年因自然灾害造成的经济损失达2—6亿元，占全州GDP的20％左右。
三州的资源消耗和环境恶化十分严重。三州是长江、黄河上游重要的生态屏障区，也是我国第二大林区——长江上游林区的主体部分。1998年以前，国家在三州采伐了大量森林，仅甘孜、阿坝两州初步统计，累计消耗森林资源达2．86亿立方米以上。然而由于自然条件恶劣，植被恢复能力差，有的甚至无法恢复，致使三州生态损失惨重，森林覆盖率下降。如甘孜州的森林覆盖率即由1950年代的30．8％下降到目前的11．3％。同时，由于自然条件差，防灾抗灾能力弱，生产方式落后，土地产出率低，草原载畜力低，贫困农牧民为了生存，愈贫愈垦愈牧，愈垦愈牧愈贫，水土流失愈益严重，土地和草场愈益退化，自然灾害愈益频繁，土地产出率和草原载畜力愈益下降，形成人与自然的恶性循环。目前，甘孜州粮食亩产仅150公斤左右，草原载畜仅10．3亩一个羊单位。
三、加强三州反贫困的重大意义：稳藏安康促进和谐社会建设
(一)促进共同富裕与全面建设小康社会
全面建设惠及全体人民的小康社会，是党的十六大提出的本世纪头20年的奋斗目标，充分体现了社会主义逐步实现共同富裕的本质要求。但从目前三州的情况看，不仅整体尚未达到基本小康，更有占农村人口40％的贫困人口距实现全面小康还相当遥远。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，是三州人民享有平等的生存与发展权利的具体体现，也是三州人民能够共享国家经济社会发展成果的具体体现，更是我国全面建设小康社会、最终实现共同富裕的必然要求。
(二)加强民族团结与促进和谐社会建设
我国是各民族团结平等的大家庭。由于历史原因，少数民族地区的发展明显落后，如果不加快少数民族地区的发展，就很难实现真正意义上的民族团结和平等。三州是我国最大的少数民族聚居区之一，总人口相当于西藏总人口的2．2倍，其中，少数民族人口相当于西藏总人口的1．34倍。而且，占农村人口40％的贫困人口又主要是少数民族。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，不仅将有力地促进民族团结和创建社会主义和谐社会，而且将有效改变由于行政区划不同而使得同样生存条件下的藏族同胞受到悬殊待遇的不合理状况，促进藏族同胞内部的团结，提高党和政府的形象。
(三)稳藏安康与维护国家统一安全
三州的藏区在历史上被称为康区，至今与西藏有着十分密切的联系，对西藏的稳定有着带决定性的作用，故有“稳藏必先安康”之说，得到历任党和国家领导人的认同。从某种意义上讲，康区稳才有西藏稳，康区安才有西藏安。回顾历史，上世纪50年代的西藏叛乱就是从康区发端的，而且叛军的主力也主要来自康区，至今康区仍然是国外反华分裂势力活动的热点，是政治上十分敏感的区域。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，对于促进西藏稳定、维护国家统一有着十分重要的作用，这种作用又将转化为促进国家经济发展和社会繁荣的重大宏观效益，促进中华民族的全面振兴。
(四)加快革命老区建设与回报老区人民
三州有50％以上的县属于革命老区，是第二次国内革命战争时期面积最大的革命老区。在中国革命最危难的时候，三州藏、彝等少数民族同胞为中国革命作出了无私无畏的奉献，并建立了第一个中国共产党领导的少数民族自治政权，邓小平同志曾高度评价“甘孜藏区为保存红军作出了最大努力。”然而，新中国成立已经半个多世纪，歃血为盟、生死相交、情同手足的三州藏、彝族同胞仍有40％在贫困中煎熬，不能不令每个共产党员汗颜。切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，应该是党和人民对三州广大农牧民的真诚回报，也是中国共产党人不忘老朋友的具体体现。
(五)促进南水北调与推进西部大开发
规划中的南水北调西线工程，堪称人类历史上规模最大的改造自然的工程，是关系改善中华民族生存环境的千秋大业。按有关规划报告，其调水规模达170亿立方米，每年产生的经济效益将以千亿元计。三州既是南水北调西线工程的调水区域，又是主要的施工区域，从工程建设看，不加快改变目前的贫困状况，势必对南水北调西线工程的建设造成重大制约；从长远发展看，区域内大量水资源被调走，也需要给予应有的扶持和补偿。同时三州还有丰富的矿产资源、水能资源和旅游资源等，切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，既是实施南水北调西线工程的重要保障，也是推进西部大开发的重大举措。
(六)保护生态环境与实现可持续发展
三州地处长江、黄河两条中华民族母亲河的上游，其生态地位十分重要，然而生态环境十分脆弱。新中国成立以来，为了支援国家建设，国家在三州砍伐了大量森林，致使生态环境严重破坏，生存环境日趋恶化。1998年停止天然林砍伐，三州人民在经济上作出了巨大牺牲，比如1998年刚刚通过越温验收的九龙县，1999年农牧民人均纯收入骤然由749元减少为352元，降幅达53％，全面返贫。同时，三州广大贫困农牧民既要承担生态环境破坏的种种恶果，又不得不为了生存加大对生态环境的索取，形成生态破坏的贫困和贫困的生态破坏。如果不根本改变三州普遍的贫困状况，三州的生态环境将难以得到保护。因此，切实加强三州反贫困工作，全面推进三州反贫困进程，也是保护长江、黄河上游生态环境， 维护国家和流域生态安全，促进可持续发展的重大举措。
四、加强三州反贫困的对策措施：调整扶贫标准和工程定额协调好利益关系
(一)整体享受国家扶贫开发重点县政策
三州大多数县贫困程度基本相当，贫困特征基本相同，由于国家扶贫重点县指标所限，仅有小部分纳入了扶贫重点县。这既影响国家对三州扶贫投入的总体规模，使得三州扶贫难以全面推进，还造成三州各县扶贫政策上的不公平，引发怨天尤人、无所作为的倾向，削弱了扶贫攻坚的合力。为此，建议国家将三州作为独立扶贫单元，整体享受国家扶贫开发重点县政策，以有利于加强国家对三州扶贫的投入力度，有利于三州各县在反贫困中公平竞争，也有利于三州合理配置扶贫资源，全面推进反贫困进程。
(二)合理调整扶贫标准和工程定额
三州大多数县自然地理条件与相邻的西藏各县基本相同，贫困面和贫困程度基本相当，有的县比相邻的西藏各县更为严重。由于行政区划不同，国家对三州各县采取比西藏相邻县低得多的扶贫标准和工程定额，使三州各县受到比西藏相邻县低得多的扶贫待遇，这既严重脱离三州实际，造成大片扶贫盲区，使得扶贫工程久拖不成，还造成扶贫政策严重不公平，引起农牧民心态不平，影响民族团结、和谐。为此，建议国家参照西藏相邻县的标准和定额，合理调整三州的扶贫标准和工程定额，以利解决三州扶贫工作盲区，加快三州扶贫工程建设进度，提高三州扶贫工作效率。
(三)大力加强三州的基础设施建设
自然环境恶劣而基础设施薄弱，是制约三州反贫困工作的重要环节。基础设施薄弱，使得三州长期处于与外界相对封闭的状况，贫困农牧民缺乏抵御恶劣自然环境的基本条件。尽管由于自然环境恶劣，使得三州基础设施建设难度较大，但贫困农牧民对基础设施的需求也更迫切。为此，建议国家进一步加大三州的基础设施建设投入，全面加快三州的基础设施建设，重点解决贫困农牧民行路难、饮水难等问题，促进三州贫困农牧民观念的变革和提高，促进三州优势资源的开发利用，促进三州经济社会的发展，进而提高三州的自我发展能力。
(四)推进扶贫与生态相结合的移民工程
三州贫困农牧民中有相当部分生活在生态环境极其脆弱、已经不适宜人类居住的环境中，这不仅造成生态环境破坏，也使反贫困工作难以推进。将这部分贫困农牧民搬迁到自然条件较好、适合生产生活的地方，既是保护生态环境的重大举措，也是这部分农牧民脱贫的有效途径。为此，建议国家打破条块分割的体制障碍，将生态保护资金与扶贫开发资金相配套，使生态移民与扶贫移民有机结合，大力推进扶贫与生态相结合的移民工程，大力推行异地扶贫和集中扶贫，从而在推进三州生态环境建设的同时，有力地推进三州的反贫困进程。
(五)加快文化教育和医疗卫生事业发展
努力提高贫困人口素质，体现了以人为本的科学发展观，是三州反贫困的根本举措。贫困和愚昧是一对孪生兄弟，要治贫必须先治愚；健康是生存质量的主要标志，也是脱贫的基本前提。建议国家进一步加强三州尤其是面向广大贫困农牧民的文化教育和医疗卫生投入，重点加强农村文化教育和医疗卫生设施建设，着重解决贫困农牧民上学难、就医难的问题；参照西藏相邻县的标准，实行就医和就学的免费和补贴制度，解决贫困农牧民上不起学、看不起病的问题。通过文化教育和医疗卫生事业的发展，使三州贫困农牧民享受应有的公共产品和服务，促进贫困人口文化素质和身体素质的提高，从而为反贫困工作奠定坚实基础，推动反贫困工作可持续发展。
(六)强化各项重点扶贫开发工程的实施
为了推进三州的反贫困进程，国家先后在三州实施了一系列扶贫工程，如村村通工程、移民搬迁工程、产业扶贫工程、教育扶贫工程、牧区扶贫工程、扶贫培训工程等，取得了重大成效。但是，由于原有基础差、贫困人口多、贫困程度深，而项目相对较少、投资定额过低、配套资金不足等原因，这些扶贫工程进度不够快，标准还较低，覆盖不够广，尚未发挥应有的作用。为此，建议国家进一步加大三州各项重点扶贫工程实施力度，增加重点扶贫工程建设项目，调整重点扶贫工程投资定额，协助解决重点工程建设配套资金，通过重点扶贫工程的实施，带动反贫困工作的全面推进。
(七)尽快建立完善资源和环境的补偿机制
三州有着丰富的矿产、水能、森林等资源，通过森林采伐、矿产开采、水能开发，曾经并继续为国家作出了重大贡献。保护三州生态环境对国家十分重要，正在实施的天然林禁伐和退耕还林等，是三州为国家作出的重大贡献。三州是南水北调西线工程的调水和施工区，工程建成后将有大量水资源调往西北，这更是对国家的重大贡献。但是，三州并未因此得到国家的补偿和回报，这严重影响了三州保护生态环境的积极性。建议国家按照科学发展观和建设和谐社会的要求，加快建立和完善资源环境补偿机制，构建保护者与受益者之间公平的利益关系，全面推行国家补偿、区域补偿和社会补偿，彻底改变三州保护环境却受穷，因穷而难以保护的局面。
(责任编辑：张 琦)