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摘 要：跨国公司对华投资过程中，不仅充分表达自身的想法，提交各种调研报告和议案，丰富了中国外资政策问题的提出范围，而且，在议程设置环节也发挥积极的作用，通过社会舆论、媒体等各种手段将自己关心的问题列入政府日程，使得政府部门不得不认真考虑它们的意见并优先给与答复。在政策的制定和执行阶段，跨国公司更是以寻租和博弈等策略，深入影响着外资政策过程，使得中国外资政策工作不断向公开透明迈进。政府部门应建立严格的利益集团活动信息公开制度，进一步健全和完善对跨国公司调控、规制、监管的法律法规，制定针对跨国公司游说活动及其它影响政府决策活动的专门法规，以法制化、程序化、规范化的形式将跨公司纳入政策参与和制定的全过程。
关键词：跨国公司；政策过程；外资政策；利益
中图分类号：F276.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）12-0048-05
改革开放前，中国政策过程是在一个封闭的环境下进行的，从政策问题的提出、议程设置、政策的制定和执行到政策评估，几乎都是政党、立法机构和政府部门一手操办，基本上没有社会公众和利益集团的参与。即使有一些反馈，也大多是以政府官员的主观意志为主，基本谈不上政策的公开民主。随着中国日益与国际接轨，外资政策已无法适应国际形势的变化，发挥的作用越来越有限。在中国市场经济不断发展的进程中，跨国公司对华投资规模逐渐扩大，它们以其独特优势，在影响中国外资政策过程中发挥了重要作用。
一、政策过程和中国政策过程的特点
一般而言，完整的政策过程需要经过五个阶段，一、问题的提出，即将社会中存在的所有问题，经过利益团体、社会公众以及政策分析、制定与执行人员等充分发现并提出；二、议程设置，即决定什么问题进入决策者考虑的范围，以及各个问题之间的优先等级；三、政策制定，由立法机构、行政机构领导人同意或决定采纳某一项解决方案；四、政策执行，被采纳的方案由行政部门付诸实施；五、政策评估，由专门的机构与人员按照严格的程序和规范对该项政策进行评估，考察该项政策是否科学、有效。在整个政策过程中，任何一个阶段都至关重要。通常情况下，跨国公司在问题的提出阶段充当了重要角色，它们与政府关系良好，并有较强的话语权，提出的意见和建议往往能够被采纳。但是，只有当通过跨国公司的行动向政府有关部门提出，政府又试图采取行动去解决时，才会把它列入政策议程。此时，该问题就成为政策问题。尽管问题的存在是客观的，但政策问题的构建却有主观因素，政府部门往往对政策问题加以选择性的确认。政策问题被确认后就进入政策制定阶段，它是整个政策过程的核心。政策在经某些合法化程序并被采纳后，即进入政策执行阶段。政策执行是把政策规定的内容转变为现实的过程。政策执行是政策过程的一个重要环节，一项好的政策如果得不到严格的贯彻执行，它的效用就无法体现出来，政策目标也就无法实现。政策执行后，是否达到了政策制定者预期的目标，该项政策给企业和社会带来了什么样的影响，政策的前途如何，是继续执行、进行调整，还是马上终止，这就是政策评估的内容。
一个完整的政策过程是由众多要素构成的，包括立法机构、执行机构和评估机构等。立法机构是指依法最终做出政策决定并承担相应责任的机构和人员，如立法机关、中央或地方政府机关的首脑等。有时候，一些直接参与最终决策的高级顾问人员也属于这一范畴。一个国家或地区在重大政策制定中经常担任直接决策者的机关和人员构成了政策过程的中枢决策系统。执行机构是指政策付诸实施的机构。政策的执行与制定是分不开的，一项政策若要取得成功，需要执行机构及其工作人员在执行过程中根据本地区、本部门的具体情况付诸行动；同时，政策的制定不是一次性的，往往需要根据执行后的反馈信息对原政策进行修订和调整。评估机构分为两类：一是对政策制定阶段各主体的行为进行评估并对政策方案进行审查的机构；二是指在政策颁布实施后，协调、监控与促进政策的执行，密切关注其执行后果的机构，如为促进某项政策的有效执行而设立的“办公室”、“领导小组”等，这些机构不直接参与政策执行，而是对执行机构进行指导和评估。
中国的政策过程是共产党、人大和政府三位一体的政策过程。在任何给定的公共政策领域都涉及到各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业、甚至是个人的研究和行动计划。政策所涉及的行为者，包括大小不一的利益集团，不同层次的政府机构、立法机构以及社会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者利益，对同一情形有不同的看法，而且还有不同的政策偏好。从总体上讲，跨国公司设法进入这一政策过程中，力图影响问题的提出、议程的设置，政策的制定和执行以及评估。跨国公司几乎在中国政策过程的各个环节都对中国的外资政策产生影响，但由于地方利益和部门利益对外资政策过程起重要的作用，跨国公司热衷于和地方政府以及各部委拉关系，以影响外资政策的制定和执行。
二、跨国公司影响中国外资政策过程分析
1．跨国公司影响政策问题的提出
提出问题阶段即意见的充分表达阶段。意见表达就是利益团体向各级公共权力机构或其人员提出利益诉求,希望得到维护和保证的过程。一般而论，团体成员的内部整合和组织化程度高，其意见表达的组织程度也可能比较高；通常情况下，政治性团体比非政治性团体的表达内容的组织化程度要高；常设团体比临时性团体要高；大型团体比小规模团体的表达组织性要高。简言之，那些成员组织化较高的团体一般更易于形成较高组织性的意见表达，从而提升对公共政策影响的有效性。跨国公司即属于前者，因此其意见表达往往能迅速进入到政策议题当中，收到较好的效果。跨国公司在中国表达意见，提出自身关注的问题的方式主要有四种：（1）诉诸公共舆论，如通过报刊、广播、电视等宣传手段制造舆论，使社会公众和政府官员均产生有利于本公司的意见倾向，从而能够充分表达自身关注的问题；（2）利用公司员工影响政府官员的行动，如发动、组织本公司的职员向政府发出反映自己观点的信件、电报；出于本土化的需要，跨国公司越来越多地在中国本土雇用和培训从事公司管理工作和专业工作的人。随着这些“白领族”的发展壮大，他们逐渐成为中国一支新生力量，而跨国公司则是他们的直接领导者。他们深知，只有他们所工作的跨国公司在中国发展顺利，他们才能有好的前途，因此，他们都希望政府能出台有利于自身所在的跨国公司的政策。这些人大多能够熟练操作电脑、在互联网上发表言论，在杂志、报刊上撰写文章，为跨国公司提出有利于自身的意见和建议。（3）向政府官员当面陈述意见或送交意见书，力争说服这些官员，以求取得他们的支持。这是跨国公司最常用的一种方法，这种方法可以直接将跨国公司提出的问题传达给政府官员，通过游说、甚至贿赂的方式，使得政府官员了解并同意它们的建议，从而改变原有的政策；（4）利用母国的力量表达意见。跨国公司往往会利用母国的外交政策，与中国政府打交道，充分表达出希望在华取得的种种优惠。而跨国公司母国在与中国政府交往时，也较多地考虑本国跨国公司的在华利益，希望本国跨国公司能够在行业竞争中形成垄断优势，争取自身最大利润。由于跨国公司母国通常是实力强大的西方发达国家，因此中国政府往往会比较重视它们提出的意见和建议。
2．跨国公司影响议程设置
议程设置是任何政策过程必须经过的阶段。在全部政策过程中，这个阶段是个关键环节。因为在一个国家的政治生活中，决策者每天面对的是无以记数的信息和问题。相对于有限的决策资源，客观世界存在的问题几乎是无限的。因此，任何决策者面临的首要问题是从无限的信息和问题中选择他们认为重要的问题来加以解决。美国著名政治学家托马斯•戴伊（Thomas R. Dye）认为，设定政策议程是政策过程中“最重要的阶段”，“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题，永远不会引起政府官员的关注。确定问题比认定解决问题的答案甚至更为重要”。在现代社会中，当一个问题被列入国家的政策议程后，决策者的决定将对社会各个集团之间的利益和资源配置产生重大的影响。在多元化的社会当中，政策议程并不完全由领导人和政府官员来决定，各个利益集团也可以通过选择、提出和转化议题来表达自己的利益诉求。利益集团选择、提出和转化问题的过程就是塑造政策议程的过程，这个过程实际上是利益集团争夺政治资源的主要内容之一。中国公共政策的议程设置与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制改革的深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。这就为跨国公司影响议程设置提供了良好的制度性基础。
在中国，国务院及其下属的多个部委包括商务部、国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、海关总署、中国人民银行及其下属的外汇管理局、财政部等在各自业务范围内参与外资政策的制定。其中，商务部与国家发展计划委员会是制定外资政策的两个重要部门，前者负责外商投资法律、法规和管理办法的起草，负责重大外商投资项目的审批；后者制定国民经济发展战略、中长期规划和年度发展计划，并以此为根据提出外资政策的总体要求。在议程设置的过程中，不同机构和官员从其业务角度出发对各种方案进行权衡，并考虑跨国公司提交的意见和建议，以及调研报告，最后确定哪项议案需要重点考虑，哪项建议需要重新审议等。例如，商务部和国家发展计划委员会在确定跨国公司投资优惠政策时，就需要与相关的行业主管部委进行协商，了解外资优惠政策对国内企业的负面影响；还要听取国家税务总局和财政部的意见，了解它们对于外资优惠政策对国家税收和国家财政方面的影响，还要了解跨国公司对这一政策的反应等等。最终将这一提案列入议事日程。
3．跨国公司影响政策制定
在过去相当长的一段时期内，中国社会长期处于利益相对单一状态，由于利益的高度趋同，立法作为调控利益冲突的基本手段，使用频率相对较少。近年来，这种现象大为改观。在国家权力结构体系中，立法机构自身的影响力和地位逐渐提高，立法机构作为一种制度性途径，被越来越多的跨国公司选作施加影响的对象。中国的人大逐渐成为一个代表性广泛、调节功能完善、颇具权威性的社会利益协调结构，并愈益发挥其社会利益的调节器，社会矛盾的防暴器的功能。全国人大履行立法和监督权，国务院及其所属部门履行行政管理职能。全国人大是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，但由于国务院担负着管理内政、外交、经济和社会事务的重要职责，负责向人大提出法律草案，人大的立法实际上受到国务院的影响。
在政策制定过程中，中国目前存在“部门立法”现象，即行业主管行政机关拥有实际立法权，国务院及其下属各部委是绝大多数法案的提出者，在人大制定的法律和条例中，由国务院提出的立法议案占大多数。因此，影响政府部门制定和执行政策，是跨国公司影响中国政策过程的关键所在。随着中国行政机关权力的不断扩大，政府成为跨国公司活动的焦点，政府政策的制定与执行，广泛涉及到跨国公司的在华利益，因而成为跨国公司活动的中心目标。中国政府各部门机构，经常要作出有关事项具有重大意义的政策决定。由于吸引外资、对外开放等领域的政策，同跨国公司有着切身的利益关系。因此，跨国公司为谋取自身的实际利益而集中致力于对中国政府施加影响。总之，跨国公司对中国政府制定与执行外资政策极为关注，它们会极力设法影响外资政策的制定与执行，以便达到使本集团获利的目的。
4．跨国公司影响政策执行
外资政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。外资政策的执行主体，是指负责落实外资政策目标、措施的人和组织，主要包括外资政策执行组织和执行者。在中国的国家行政体系中，中央政府和各级地方政府及其工作人员都属于外资政策执行主体的范畴。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”跨国公司作为外资政策的主要目标群体之一，在外资政策的执行过程中始终密切关注该项政策能为自己带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。当政府的利益与跨国公司的利益发生冲突时，跨国公司就会想尽各种办法争取改变政策的执行。
在中国，中央政府作为外资政策的执行主体主要体现在对外资政策整体方向的控制和把握上，其控制手段包括信息收集、最终裁决权和多部委参与。
首先，备案是中央政府收集信息的主要手段，通过设定备案报告的内容、细节和时间，中央政府可以获得系统化信息以便评估中国整体的投资环境和引资质量，从而能够降低由信息不对称所带来的外资政策控制问题。对于跨国公司投资项目备案来说，备案信息通常包括跨国公司投资项目的经营范围、投资年限、中外企业名称、投资数量等相关内容。而且，跨国公司投资项目的合同、章程必须交由对外经贸部门进行备案。由于对外经贸部门熟知外资政策，因此能够确保备案信息在传递和反馈过程中的准确性。特别地，对于限制类限额以下的外商投资项目，必须报中央政府部门备案，这样，中央政府就能进一步控制地方政府在审批限制类项目时做出违反外资政策的行为。中央政府对备案信息进行评估后，就可以从总体上掌握跨国公司的投资情况，从而保证外资政策能够有效实施。
其次，中央政府拥有外资政策的最终裁决权。最终裁决权表现为对审批项目的否决权，中国外资政策规定，对违反政策审批的外商投资项目，上级审批机关应在收到备案之日起30个工作日内予以撤销，其合同、章程无效，不予注册登记，不予办理进出口手续。最终裁决权还表现为对当事人的惩罚权，外商投资项目申请人骗取项目批准的，依法追究法律责任，审批机关工作人员滥用职权的，依法追究刑事责任或依法给予行政处分。显然，最终裁决权是中央政府在外资政策执行中具有决定性作用的重要体现。这是因为，一方面，当中央政府事后发现地方政府在外资政策执行过程中违背中央政府利益时，最终裁决权（否决权）可以对地方政府行为进行纠偏以维护中央政府的引资目的，另一方面，最终裁决权（惩罚权）也可以在事前发出警告信号，起到可置信威胁的作用，告诫地方政府在执行外资政策的过程中不要出现违背中央政府政策决定的倾向。
最后，外资政策的多部委参与可以反映出中央政府对外资政策执行的关注程度。中国最早负责外资政策执行的部门是国家进出口管理委员会，这是成立于1979年，具体负责国家对外开放工作的机构，其前身是国务院进出口领导小组办公室。1987年，外资政策统一由国家计委单独发布，由于当时国家计委和地方政府属于同一个权力层面，因此，中央政府对地方政府的控制能力相对较小。1995年后，外资政策改由国家计委、对外经贸部和商务部联合发布，来自多部委的压力可以协调解决外资政策执行过程中出现的问题，再加上中央政府的最终裁决权，这明确显示出中央政府在外资政策执行中的强有力地位。
尽管中央政府对外资政策的控制力度在加强，但是地方政府在外资政策的执行方面仍然拥有较大的自主能力，具有极大的可能性来追求自身利益。由于中国外资政策的执行主体是各级政府，因而在外资政策的执行中能够更加体现对总体利益和长期利益的考虑。但是不可否认，随着跨国公司对华投资的逐渐增多，其在外资政策过程中发挥越来越大的作用，有些外资政策也被设计成更加照顾跨国公司的利益，外资政策作为“公共产品”的角色遭到削弱，外资政策的执行结果不是有利于发挥资源的优化配置，而是成为跨国公司谋取利益的手段与工具。尤其是一些大型跨国公司，凭借自身的强大经济实力去设法阻止或改变对它们自身不利的外资政策，即使这项政策符合客观规律的要求或国家的整体和长期利益。
自跨国公司进入中国以来，它们在中国就一直享受着“超国民待遇”。这种“超国民待遇”主要体现为两类情况：一类是广义的政策优惠，包括税费、市场准入、生产要素、政策执行等；另一类则表现为跨国公司对中国政府进行寻租的成本很小。比如跨国公司在中国出现贿赂政府官员时，它们受到的制约和付出的成本很小，有时甚至可以向政府谈判并讨价还价，最终让自己的对华投资行为不受制约。长期以来，中国的舆论、法律体系、政府部门、社会大众乃至最高决策层，都对跨国公司事实上享受的超国民待遇习以为常。以至于“跨国公司的老总见中国领导人很容易，而中国公司的老总想见领导人则很难”。这从一个侧面反映出跨国公司在中国能够影响政策执行的特殊地位。
5．跨国公司影响政策评估
在政策评估过程中,政策制定部门、政策实施部门、政策对象共同关心的是社会利益是否得到了公平分配,自身利益是否得到了保护和增进。这一标准在不同的利益主体看来有不同的解释,因此就产生了各方博弈的过程。而政策执行阶段的利益博弈在政策评估阶段并没有弱化的趋势,反而可能有所加强。政策制定部门关心的是政策是否得到了有效的执行并获得了预期的效果；政策实施部门关心的是在政策实施过程中,政策是否使本部门及本部门所属的领域得到了预期的利益；而对于政策制定部门和政策实施部门的权力者来说,政策的制定或者实施是否有利于其政绩的增加和实现个人利益最大化是关键所在；政策对象关心的是自己的利益是否得到了满足。这些标准使政策效果的评估复杂化了,常常是报喜不报忧。对于政策制定部门来讲,政策是具有连续性的,下一个相关政策的出台与政策实施部门所报告的这一政策实施的效果有关；况且政策制定部门也有自己的利益在里面。如果按照已经扭曲的政策效果来制定下一个政策的话,下一政策的结果很可能会使利益分配更加不公,而对于政策对象来说，只要得到了利益就心满意足,失去了利益就会心怀不满。如果这种情况得不到解决，就会威胁到整个社会的稳定。这是政策制定部门和政策实施部门都不愿看到的。因此，政策评估过程是政府(包括政策制定部门和政策实施部门)与政策对象博弈、政策制定部门和政策实施部门博弈的过程。通过对政策执行过程的实地监测，政策制定者和执行者能够系统收集政策实施所带来的社会经济变化和公众对政策的反应，对政策目标和政策措施的有效性、可行性进行实际检验。
中国政策评估的主体一直是政府机关的政策研究部门，从中央政府到地方政府都设有自己的政策研究室。在政策研究部门的评估报告中，往往强调政府做了什么，政府投入了多少，但对于制定这项政策的依据和效果，却没有提到。在中国还没有一个独立于政府之外的中立机构对外资政策全过程进行全方位的评估和监督，跨国公司通过影响政府部门，就可以完成影响中国政策的制定、执行和评估的全过程，而不必单独考虑影响政策评估环节。因此，跨国公司在中国影响政策评估的行为比较少见。
三、完善我国外资政策过程的对策建议
和其他利益集团相比，跨国公司在影响政策的手段和效果上都具有明显的优势。随着跨国公司在中国外资政策过程中扮演着越来越重要的角色，中国政府和各级决策机构一方面应合理利用这一资源，另一方面也必须警惕和防止跨国公司对中国外资政策过程的干预和干扰，将其影响力控制在合理的空间内。
在问题的提出环节，应鼓励跨国公司在内的所有利益集团充分表达自己的意见，这不仅有利于中国民主社会的建设，也有利于外资政策的公平公正，更加保护国内民营企业和幼稚产业的发展。
在议程设置环节，应制定一套科学的程序，根据不同因素将政策的重要程度加以区分，如该项政策对国家经济发展的重要性，对国家税收的贡献，对产业调整的影响等，只有依据这种科学合理的排序，才能正确进行议程设置，真正将重要的、急需的政策提案列入议程表，优先加以考虑。对于跨国公司的政策建议，政府部门可以优先考虑，但是一定要符合相关的程序，减少人为因素和主观因素的影响。
在政策制定方面，公开立法机构的制定方案，以及政府首脑的讨论结果，并向公众说明制定该项政策的重要依据等。积极举办政策出台之前的听证会和研讨会，倾听社会各界对于该项政策的意见，尤其是在外资政策的制定过程中，既要充分考虑跨国公司的意见和建议，又要兼顾其他利益集团的利益。
在政策执行环节，由于现阶段，个别政府部门与机构，为了扩张自己的部门利益和局部利益，往往误导高层决策；在执行过程中，扭曲原有政策精神。针对这一问题，一方面，要适时改革中国政府官员的政绩考核体制，不能只看经济发展指标，还要综合政治、社会、文化等多重指标加以考察；另一方面，要严格规定涉及中国外资政策的各个职能部门的工作范围和各级政府官员的职责权限，对于违法收取跨国公司贿赂，接受跨国公司及其行业协会好处的行为，严格查处并给与惩罚。尽量杜绝跨国公司寻租的途径和政府设租的可能性。
在政策评估环节，资料和信息的有效获取一直是评估的最大障碍，因此，要对外资政策进行充分的、科学的评价，就必须拥有详细的、真实的统计资料和政策信息。今后应建立跨国公司对华投资的信息数据库，对相关信息进行科学有效的收集和整理，避免故意隐瞒信息和制作虚假信息的行为，为评估外资政策的有效性奠定坚实的基础。
参考文献：
［1］赵晋平.迎接后危机时代——国际金融危机背景下的中国经济走向［M］.经济科学出版社，2010.
［2］王志乐.2010跨国公司中国报告［M］.北京：中国经济出版社，2010.
［3］范春辉.全球化背景下跨国公司的政治功能研究［M］.南京大学出版社，2006.
［4］赵蓓文.WTO规则与中国外资政策［M］.上海远东出版社，2004.
［5］朱光磊.当代中国政府过程.［M］.天津人民出版社，2002.
责任编辑：浩 宇
关键词：跨国公司；政策过程；外资政策；利益
中图分类号：F276.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）12-0048-05
改革开放前，中国政策过程是在一个封闭的环境下进行的，从政策问题的提出、议程设置、政策的制定和执行到政策评估，几乎都是政党、立法机构和政府部门一手操办，基本上没有社会公众和利益集团的参与。即使有一些反馈，也大多是以政府官员的主观意志为主，基本谈不上政策的公开民主。随着中国日益与国际接轨，外资政策已无法适应国际形势的变化，发挥的作用越来越有限。在中国市场经济不断发展的进程中，跨国公司对华投资规模逐渐扩大，它们以其独特优势，在影响中国外资政策过程中发挥了重要作用。
一、政策过程和中国政策过程的特点
一般而言，完整的政策过程需要经过五个阶段，一、问题的提出，即将社会中存在的所有问题，经过利益团体、社会公众以及政策分析、制定与执行人员等充分发现并提出；二、议程设置，即决定什么问题进入决策者考虑的范围，以及各个问题之间的优先等级；三、政策制定，由立法机构、行政机构领导人同意或决定采纳某一项解决方案；四、政策执行，被采纳的方案由行政部门付诸实施；五、政策评估，由专门的机构与人员按照严格的程序和规范对该项政策进行评估，考察该项政策是否科学、有效。在整个政策过程中，任何一个阶段都至关重要。通常情况下，跨国公司在问题的提出阶段充当了重要角色，它们与政府关系良好，并有较强的话语权，提出的意见和建议往往能够被采纳。但是，只有当通过跨国公司的行动向政府有关部门提出，政府又试图采取行动去解决时，才会把它列入政策议程。此时，该问题就成为政策问题。尽管问题的存在是客观的，但政策问题的构建却有主观因素，政府部门往往对政策问题加以选择性的确认。政策问题被确认后就进入政策制定阶段，它是整个政策过程的核心。政策在经某些合法化程序并被采纳后，即进入政策执行阶段。政策执行是把政策规定的内容转变为现实的过程。政策执行是政策过程的一个重要环节，一项好的政策如果得不到严格的贯彻执行，它的效用就无法体现出来，政策目标也就无法实现。政策执行后，是否达到了政策制定者预期的目标，该项政策给企业和社会带来了什么样的影响，政策的前途如何，是继续执行、进行调整，还是马上终止，这就是政策评估的内容。
一个完整的政策过程是由众多要素构成的，包括立法机构、执行机构和评估机构等。立法机构是指依法最终做出政策决定并承担相应责任的机构和人员，如立法机关、中央或地方政府机关的首脑等。有时候，一些直接参与最终决策的高级顾问人员也属于这一范畴。一个国家或地区在重大政策制定中经常担任直接决策者的机关和人员构成了政策过程的中枢决策系统。执行机构是指政策付诸实施的机构。政策的执行与制定是分不开的，一项政策若要取得成功，需要执行机构及其工作人员在执行过程中根据本地区、本部门的具体情况付诸行动；同时，政策的制定不是一次性的，往往需要根据执行后的反馈信息对原政策进行修订和调整。评估机构分为两类：一是对政策制定阶段各主体的行为进行评估并对政策方案进行审查的机构；二是指在政策颁布实施后，协调、监控与促进政策的执行，密切关注其执行后果的机构，如为促进某项政策的有效执行而设立的“办公室”、“领导小组”等，这些机构不直接参与政策执行，而是对执行机构进行指导和评估。
中国的政策过程是共产党、人大和政府三位一体的政策过程。在任何给定的公共政策领域都涉及到各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业、甚至是个人的研究和行动计划。政策所涉及的行为者，包括大小不一的利益集团，不同层次的政府机构、立法机构以及社会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者利益，对同一情形有不同的看法，而且还有不同的政策偏好。从总体上讲，跨国公司设法进入这一政策过程中，力图影响问题的提出、议程的设置，政策的制定和执行以及评估。跨国公司几乎在中国政策过程的各个环节都对中国的外资政策产生影响，但由于地方利益和部门利益对外资政策过程起重要的作用，跨国公司热衷于和地方政府以及各部委拉关系，以影响外资政策的制定和执行。
二、跨国公司影响中国外资政策过程分析
1．跨国公司影响政策问题的提出
提出问题阶段即意见的充分表达阶段。意见表达就是利益团体向各级公共权力机构或其人员提出利益诉求,希望得到维护和保证的过程。一般而论，团体成员的内部整合和组织化程度高，其意见表达的组织程度也可能比较高；通常情况下，政治性团体比非政治性团体的表达内容的组织化程度要高；常设团体比临时性团体要高；大型团体比小规模团体的表达组织性要高。简言之，那些成员组织化较高的团体一般更易于形成较高组织性的意见表达，从而提升对公共政策影响的有效性。跨国公司即属于前者，因此其意见表达往往能迅速进入到政策议题当中，收到较好的效果。跨国公司在中国表达意见，提出自身关注的问题的方式主要有四种：（1）诉诸公共舆论，如通过报刊、广播、电视等宣传手段制造舆论，使社会公众和政府官员均产生有利于本公司的意见倾向，从而能够充分表达自身关注的问题；（2）利用公司员工影响政府官员的行动，如发动、组织本公司的职员向政府发出反映自己观点的信件、电报；出于本土化的需要，跨国公司越来越多地在中国本土雇用和培训从事公司管理工作和专业工作的人。随着这些“白领族”的发展壮大，他们逐渐成为中国一支新生力量，而跨国公司则是他们的直接领导者。他们深知，只有他们所工作的跨国公司在中国发展顺利，他们才能有好的前途，因此，他们都希望政府能出台有利于自身所在的跨国公司的政策。这些人大多能够熟练操作电脑、在互联网上发表言论，在杂志、报刊上撰写文章，为跨国公司提出有利于自身的意见和建议。（3）向政府官员当面陈述意见或送交意见书，力争说服这些官员，以求取得他们的支持。这是跨国公司最常用的一种方法，这种方法可以直接将跨国公司提出的问题传达给政府官员，通过游说、甚至贿赂的方式，使得政府官员了解并同意它们的建议，从而改变原有的政策；（4）利用母国的力量表达意见。跨国公司往往会利用母国的外交政策，与中国政府打交道，充分表达出希望在华取得的种种优惠。而跨国公司母国在与中国政府交往时，也较多地考虑本国跨国公司的在华利益，希望本国跨国公司能够在行业竞争中形成垄断优势，争取自身最大利润。由于跨国公司母国通常是实力强大的西方发达国家，因此中国政府往往会比较重视它们提出的意见和建议。
2．跨国公司影响议程设置
议程设置是任何政策过程必须经过的阶段。在全部政策过程中，这个阶段是个关键环节。因为在一个国家的政治生活中，决策者每天面对的是无以记数的信息和问题。相对于有限的决策资源，客观世界存在的问题几乎是无限的。因此，任何决策者面临的首要问题是从无限的信息和问题中选择他们认为重要的问题来加以解决。美国著名政治学家托马斯•戴伊（Thomas R. Dye）认为，设定政策议程是政策过程中“最重要的阶段”，“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题，永远不会引起政府官员的关注。确定问题比认定解决问题的答案甚至更为重要”。在现代社会中，当一个问题被列入国家的政策议程后，决策者的决定将对社会各个集团之间的利益和资源配置产生重大的影响。在多元化的社会当中，政策议程并不完全由领导人和政府官员来决定，各个利益集团也可以通过选择、提出和转化议题来表达自己的利益诉求。利益集团选择、提出和转化问题的过程就是塑造政策议程的过程，这个过程实际上是利益集团争夺政治资源的主要内容之一。中国公共政策的议程设置与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制改革的深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。这就为跨国公司影响议程设置提供了良好的制度性基础。
在中国，国务院及其下属的多个部委包括商务部、国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、海关总署、中国人民银行及其下属的外汇管理局、财政部等在各自业务范围内参与外资政策的制定。其中，商务部与国家发展计划委员会是制定外资政策的两个重要部门，前者负责外商投资法律、法规和管理办法的起草，负责重大外商投资项目的审批；后者制定国民经济发展战略、中长期规划和年度发展计划，并以此为根据提出外资政策的总体要求。在议程设置的过程中，不同机构和官员从其业务角度出发对各种方案进行权衡，并考虑跨国公司提交的意见和建议，以及调研报告，最后确定哪项议案需要重点考虑，哪项建议需要重新审议等。例如，商务部和国家发展计划委员会在确定跨国公司投资优惠政策时，就需要与相关的行业主管部委进行协商，了解外资优惠政策对国内企业的负面影响；还要听取国家税务总局和财政部的意见，了解它们对于外资优惠政策对国家税收和国家财政方面的影响，还要了解跨国公司对这一政策的反应等等。最终将这一提案列入议事日程。
3．跨国公司影响政策制定
在过去相当长的一段时期内，中国社会长期处于利益相对单一状态，由于利益的高度趋同，立法作为调控利益冲突的基本手段，使用频率相对较少。近年来，这种现象大为改观。在国家权力结构体系中，立法机构自身的影响力和地位逐渐提高，立法机构作为一种制度性途径，被越来越多的跨国公司选作施加影响的对象。中国的人大逐渐成为一个代表性广泛、调节功能完善、颇具权威性的社会利益协调结构，并愈益发挥其社会利益的调节器，社会矛盾的防暴器的功能。全国人大履行立法和监督权，国务院及其所属部门履行行政管理职能。全国人大是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，但由于国务院担负着管理内政、外交、经济和社会事务的重要职责，负责向人大提出法律草案，人大的立法实际上受到国务院的影响。
在政策制定过程中，中国目前存在“部门立法”现象，即行业主管行政机关拥有实际立法权，国务院及其下属各部委是绝大多数法案的提出者，在人大制定的法律和条例中，由国务院提出的立法议案占大多数。因此，影响政府部门制定和执行政策，是跨国公司影响中国政策过程的关键所在。随着中国行政机关权力的不断扩大，政府成为跨国公司活动的焦点，政府政策的制定与执行，广泛涉及到跨国公司的在华利益，因而成为跨国公司活动的中心目标。中国政府各部门机构，经常要作出有关事项具有重大意义的政策决定。由于吸引外资、对外开放等领域的政策，同跨国公司有着切身的利益关系。因此，跨国公司为谋取自身的实际利益而集中致力于对中国政府施加影响。总之，跨国公司对中国政府制定与执行外资政策极为关注，它们会极力设法影响外资政策的制定与执行，以便达到使本集团获利的目的。
4．跨国公司影响政策执行
外资政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。外资政策的执行主体，是指负责落实外资政策目标、措施的人和组织，主要包括外资政策执行组织和执行者。在中国的国家行政体系中，中央政府和各级地方政府及其工作人员都属于外资政策执行主体的范畴。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”跨国公司作为外资政策的主要目标群体之一，在外资政策的执行过程中始终密切关注该项政策能为自己带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。当政府的利益与跨国公司的利益发生冲突时，跨国公司就会想尽各种办法争取改变政策的执行。
在中国，中央政府作为外资政策的执行主体主要体现在对外资政策整体方向的控制和把握上，其控制手段包括信息收集、最终裁决权和多部委参与。
首先，备案是中央政府收集信息的主要手段，通过设定备案报告的内容、细节和时间，中央政府可以获得系统化信息以便评估中国整体的投资环境和引资质量，从而能够降低由信息不对称所带来的外资政策控制问题。对于跨国公司投资项目备案来说，备案信息通常包括跨国公司投资项目的经营范围、投资年限、中外企业名称、投资数量等相关内容。而且，跨国公司投资项目的合同、章程必须交由对外经贸部门进行备案。由于对外经贸部门熟知外资政策，因此能够确保备案信息在传递和反馈过程中的准确性。特别地，对于限制类限额以下的外商投资项目，必须报中央政府部门备案，这样，中央政府就能进一步控制地方政府在审批限制类项目时做出违反外资政策的行为。中央政府对备案信息进行评估后，就可以从总体上掌握跨国公司的投资情况，从而保证外资政策能够有效实施。
其次，中央政府拥有外资政策的最终裁决权。最终裁决权表现为对审批项目的否决权，中国外资政策规定，对违反政策审批的外商投资项目，上级审批机关应在收到备案之日起30个工作日内予以撤销，其合同、章程无效，不予注册登记，不予办理进出口手续。最终裁决权还表现为对当事人的惩罚权，外商投资项目申请人骗取项目批准的，依法追究法律责任，审批机关工作人员滥用职权的，依法追究刑事责任或依法给予行政处分。显然，最终裁决权是中央政府在外资政策执行中具有决定性作用的重要体现。这是因为，一方面，当中央政府事后发现地方政府在外资政策执行过程中违背中央政府利益时，最终裁决权（否决权）可以对地方政府行为进行纠偏以维护中央政府的引资目的，另一方面，最终裁决权（惩罚权）也可以在事前发出警告信号，起到可置信威胁的作用，告诫地方政府在执行外资政策的过程中不要出现违背中央政府政策决定的倾向。
最后，外资政策的多部委参与可以反映出中央政府对外资政策执行的关注程度。中国最早负责外资政策执行的部门是国家进出口管理委员会，这是成立于1979年，具体负责国家对外开放工作的机构，其前身是国务院进出口领导小组办公室。1987年，外资政策统一由国家计委单独发布，由于当时国家计委和地方政府属于同一个权力层面，因此，中央政府对地方政府的控制能力相对较小。1995年后，外资政策改由国家计委、对外经贸部和商务部联合发布，来自多部委的压力可以协调解决外资政策执行过程中出现的问题，再加上中央政府的最终裁决权，这明确显示出中央政府在外资政策执行中的强有力地位。
尽管中央政府对外资政策的控制力度在加强，但是地方政府在外资政策的执行方面仍然拥有较大的自主能力，具有极大的可能性来追求自身利益。由于中国外资政策的执行主体是各级政府，因而在外资政策的执行中能够更加体现对总体利益和长期利益的考虑。但是不可否认，随着跨国公司对华投资的逐渐增多，其在外资政策过程中发挥越来越大的作用，有些外资政策也被设计成更加照顾跨国公司的利益，外资政策作为“公共产品”的角色遭到削弱，外资政策的执行结果不是有利于发挥资源的优化配置，而是成为跨国公司谋取利益的手段与工具。尤其是一些大型跨国公司，凭借自身的强大经济实力去设法阻止或改变对它们自身不利的外资政策，即使这项政策符合客观规律的要求或国家的整体和长期利益。
自跨国公司进入中国以来，它们在中国就一直享受着“超国民待遇”。这种“超国民待遇”主要体现为两类情况：一类是广义的政策优惠，包括税费、市场准入、生产要素、政策执行等；另一类则表现为跨国公司对中国政府进行寻租的成本很小。比如跨国公司在中国出现贿赂政府官员时，它们受到的制约和付出的成本很小，有时甚至可以向政府谈判并讨价还价，最终让自己的对华投资行为不受制约。长期以来，中国的舆论、法律体系、政府部门、社会大众乃至最高决策层，都对跨国公司事实上享受的超国民待遇习以为常。以至于“跨国公司的老总见中国领导人很容易，而中国公司的老总想见领导人则很难”。这从一个侧面反映出跨国公司在中国能够影响政策执行的特殊地位。
5．跨国公司影响政策评估
在政策评估过程中,政策制定部门、政策实施部门、政策对象共同关心的是社会利益是否得到了公平分配,自身利益是否得到了保护和增进。这一标准在不同的利益主体看来有不同的解释,因此就产生了各方博弈的过程。而政策执行阶段的利益博弈在政策评估阶段并没有弱化的趋势,反而可能有所加强。政策制定部门关心的是政策是否得到了有效的执行并获得了预期的效果；政策实施部门关心的是在政策实施过程中,政策是否使本部门及本部门所属的领域得到了预期的利益；而对于政策制定部门和政策实施部门的权力者来说,政策的制定或者实施是否有利于其政绩的增加和实现个人利益最大化是关键所在；政策对象关心的是自己的利益是否得到了满足。这些标准使政策效果的评估复杂化了,常常是报喜不报忧。对于政策制定部门来讲,政策是具有连续性的,下一个相关政策的出台与政策实施部门所报告的这一政策实施的效果有关；况且政策制定部门也有自己的利益在里面。如果按照已经扭曲的政策效果来制定下一个政策的话,下一政策的结果很可能会使利益分配更加不公,而对于政策对象来说，只要得到了利益就心满意足,失去了利益就会心怀不满。如果这种情况得不到解决，就会威胁到整个社会的稳定。这是政策制定部门和政策实施部门都不愿看到的。因此，政策评估过程是政府(包括政策制定部门和政策实施部门)与政策对象博弈、政策制定部门和政策实施部门博弈的过程。通过对政策执行过程的实地监测，政策制定者和执行者能够系统收集政策实施所带来的社会经济变化和公众对政策的反应，对政策目标和政策措施的有效性、可行性进行实际检验。
中国政策评估的主体一直是政府机关的政策研究部门，从中央政府到地方政府都设有自己的政策研究室。在政策研究部门的评估报告中，往往强调政府做了什么，政府投入了多少，但对于制定这项政策的依据和效果，却没有提到。在中国还没有一个独立于政府之外的中立机构对外资政策全过程进行全方位的评估和监督，跨国公司通过影响政府部门，就可以完成影响中国政策的制定、执行和评估的全过程，而不必单独考虑影响政策评估环节。因此，跨国公司在中国影响政策评估的行为比较少见。
三、完善我国外资政策过程的对策建议
和其他利益集团相比，跨国公司在影响政策的手段和效果上都具有明显的优势。随着跨国公司在中国外资政策过程中扮演着越来越重要的角色，中国政府和各级决策机构一方面应合理利用这一资源，另一方面也必须警惕和防止跨国公司对中国外资政策过程的干预和干扰，将其影响力控制在合理的空间内。
在问题的提出环节，应鼓励跨国公司在内的所有利益集团充分表达自己的意见，这不仅有利于中国民主社会的建设，也有利于外资政策的公平公正，更加保护国内民营企业和幼稚产业的发展。
在议程设置环节，应制定一套科学的程序，根据不同因素将政策的重要程度加以区分，如该项政策对国家经济发展的重要性，对国家税收的贡献，对产业调整的影响等，只有依据这种科学合理的排序，才能正确进行议程设置，真正将重要的、急需的政策提案列入议程表，优先加以考虑。对于跨国公司的政策建议，政府部门可以优先考虑，但是一定要符合相关的程序，减少人为因素和主观因素的影响。
在政策制定方面，公开立法机构的制定方案，以及政府首脑的讨论结果，并向公众说明制定该项政策的重要依据等。积极举办政策出台之前的听证会和研讨会，倾听社会各界对于该项政策的意见，尤其是在外资政策的制定过程中，既要充分考虑跨国公司的意见和建议，又要兼顾其他利益集团的利益。
在政策执行环节，由于现阶段，个别政府部门与机构，为了扩张自己的部门利益和局部利益，往往误导高层决策；在执行过程中，扭曲原有政策精神。针对这一问题，一方面，要适时改革中国政府官员的政绩考核体制，不能只看经济发展指标，还要综合政治、社会、文化等多重指标加以考察；另一方面，要严格规定涉及中国外资政策的各个职能部门的工作范围和各级政府官员的职责权限，对于违法收取跨国公司贿赂，接受跨国公司及其行业协会好处的行为，严格查处并给与惩罚。尽量杜绝跨国公司寻租的途径和政府设租的可能性。
在政策评估环节，资料和信息的有效获取一直是评估的最大障碍，因此，要对外资政策进行充分的、科学的评价，就必须拥有详细的、真实的统计资料和政策信息。今后应建立跨国公司对华投资的信息数据库，对相关信息进行科学有效的收集和整理，避免故意隐瞒信息和制作虚假信息的行为，为评估外资政策的有效性奠定坚实的基础。
参考文献：
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责任编辑：浩 宇