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摘要：公民参与政府预算是当今世界民主宪政国家的普遍现象和历史潮流。浙江省温岭市的“预算民主恳谈”是近年来在中国乡土社会涌现出的公民参与政府预算的典型案例。温岭市的“预算民主恳谈”具有多种实践模式。中国应站在政治发展的宪政层面，进一步完善“预算民主恳谈”，向全国推广温岭市公众参与政府预算经验，不断探索公民参与政府预算的新路径。
关键词：宪政；政府预算；公众参与；预算民主恳谈；温岭
中图分类号：F812 文章标识码：A 文章编号：1008-6269(2011)04-0078-04
一、问题的提出
政府预算是政府的一种基本财政收支计划，体现着政府活动的范围与方向，是规范、约束和监督政府行为的最有效方式。从过程看，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整和监督等一系列有机联系的动态决策过程。这一过程“本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为”，“它向社会表明了民选代表与人民对政府的政治信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政机制”[1]。然而，在现实中，由于权力机关缺少足够的权威性和威慑力，出现了政府预算的“虚审弱监”现象，“人大对预算的审批流于形式化，人民对财政支出的‘决定权’在这个至关重要的阶段遭到侵蚀”，“某种程度上政府成了财政支出的决定者”[2]。于是黑箱操作、滥支滥用、官员腐败和审计乏力等预算“偏轨行为”呈出不穷，一直为社会所垢病。当前学者一般从工具理性出发，试图通过政府预算的数字分析，或者对成本效益的评估，以避免更大的浪费与腐败。事实上，这种做法有隔靴搔痒之嫌。笔者认为，如果抛开宪政价值来谈论政府预算，继续使公众徘徊在预算之外，预算“虚审弱监”现象将最终无解。
20世纪80年代以来，许多国家兴起的“参与式预算”正引领地方政府预算的新潮流。这个潮流表明：只有让公民有序地参与到预算中来，人民主权思想才能得以真正体现，整个预算过程才能更加透明和公开，公共资源分配才能更加高效和公正。浙江省温岭市的“预算民主恳谈”是近年在中国乡土社会涌现出来的公民参与政府预算的典型案例。温岭市所有镇（街道）及政府要害部门普遍采取吸纳公众参与的方式，对预算编制、预算审议及预算执行与监督等环节进行全面地深化和改革，受到社会各界关注和认可。虽然这一实践的区域性色彩浓厚，但充分体现了民主宪政的精神和理念，倒逼地方政府转变观念、规范行为、广开言路和推进善治，为我国公众参与地方政府预算提供了很好的范例。
二、公众参与政府预算的宪政意义
综观历史，政府预算与民主宪政具有内在关联性。1215年，英国《自由大宪章》确立了英王征税必须获得议会同意的原则。人民第一次以法律形式对“政府钱袋子”取得了控制权。这实际上就是预算制度的萌芽。不过，现代意义上的政府预算制度却经历了数百年的历史变迁，始终伴随着议会与政府、公民与国家之间的纠结与博弈，相应地也促进着民主宪政的发展。正像日本财政学者井手文雄所言，“立宪政治的历史可以说就是现代预算制度的成立史”[3]。然而，宪政历史进入20世纪六七十年代后，随着经济权力的高度集中、行政权力的日益膨胀，议会成了代表们搞政治现货交易的场所。在此背景下，欧美国家普遍爆发了大规模的社会运动，公众不满于参加有限的、形式民主的选举活动，要求直接参与民主，参与经济管理。代议制民主因此受到空前的挑战。亨廷顿在其《难以抉择》一书中一语道破天机。他说，这是“在技术统治模式下，贫富之间日趋扩大的裂痕连同对政治参与的压制最终导致的参与爆炸”[4]。因而，参与式民主在动荡的政治环境中应运而生了。这在很大程度上缓解了代议民主所遇到的危机与困难。近年来，世界许多国家兴起的公众参与政府预算活动，实际上就是当代参与式民主理念在政府预算领域的具体体现。它具备参与式民主的内在价值和功能，促进了宪政建设的不断向前发展。
（一）公众参与政府预算有利于公民权利的行使与保障。政府预算有了公众参与后，政府不得不把耳朵伸到一切社会真实需要中去，对公众的权益和需求变得更加敏感，进而改变过去以官僚权力为中心的政府结构，转变为以公民权利为中心的行政治理形态。这在一定程度上改善了政府及其部门官员的工作作风，促使其树立服务意识和责任意识，提供了一个保障公民权利的重要路径。
（二）公众参与政府预算可以有效抑制权力膨胀和专制行为。政府预算过程中预算资金配给的不透明和自由裁量权的存在，诱发了政府预算管理中的设租与寻租活动。但如果实现了公民以个人或通过组织的形式直接参与政府预算过程，就可以避免政府在预算中的专制行为，抑制权力的滥用。“尤其在政府预算执行及监控较弱的国家里，只有从广大公众那里引出反馈的机制，才会在像假冒伪劣基础建设、未完工程、偷窃及浪费这类渎职做法方面有效地予以揭示”[5]，并督促政府将资金用到公众最需要的地方。
（三）公众参与政府预算可以培育公众的公共精神和民主意识。公众参与政府预算可以将直接民主的优点与间接民主制度相融合，以弥补代议制民主的间接、有限和精英特性所带来的公众政治冷漠与低度政治参与的缺点。公众参与政府预算还可以成为一所公民接受民主教育的学校，在潜移默化中培育公民的公共精神，进而促进他们民主意识的提升。
三、“预算民主恳谈”：公众参与政府预算的实践探索
（一）“预算民主恳谈”的生成逻辑
“预算民主恳谈”是议题为“政府预算”的“民主恳谈”形式。在温岭市基层民主发展过程中，“预算民主恳谈”的生成绝非偶然事件。从表面上看，“预算民主恳谈”是少数基层官员开拓创新的结果。但实际上，它是基层民主发展到一定阶段所必须触及的领域，只不够是温岭市基层官员加快了这一进程而已。在温岭市自1999年“民主恳谈”兴起以后，恳谈议题主要涉及当地的一些热点、难点问题。在“民主恳谈”过程中，与会农民表现出了前所未有的理性。这种情形给基层官员们留下了深刻印象。他们意识到直接民主在基层并非不能操作，运作起来也没有想象中的那样困难。基层官员发现，很多棘手的问题经过辩论和协商之后，解决起来容易得多，效果也很好。
然而，盡管基层的压力减小了，而上级的目标考核任务却在不断加码。一些乡镇预算赤字状况日趋严峻，有限的财力很难满足群众对公共服务的需求，群众的埋怨情绪在增长；而且乡镇人大代表也对此意见很大，每一年的预算编制无论做得多么认真，他们总会认为里面有“猫腻”。人代会上的预算虽年年都全票通过，似乎皆大欢喜，但会后常常听到来自代表们的“流言蜚语”。
鉴于此，一些思想开放的基层领导开始思考如何深化“民主恳谈”的问题，探索化解时下“财政危机”的办法。于是，他们决定将“民主恳谈”议题向政府预算延伸，尝试性细化预算项目，公开预算草案，开放人大会场，吸纳公众参与，接受社会监督。乡镇官员认为，这样看起来似乎政府的权力受到了约束，然而可以取得公众的信任，工作也较容易开展。在这样的背景下，“预算民主恳谈”于2005年先后在温岭市新河、泽国两镇诞生了。到2008年，开展“预算民主恳谈”的乡镇增加到5个。2010年，温岭市人大出台文件要求全市所有镇（街道）及政府主要部门无条件开展“预算民主恳谈”。
（二）乡镇“预算民主恳谈”：形式多样，不断深化
从实践看，温岭市“预算民主恳谈”的实施结果差别不大。但在实际操作过程中，各地采取的形式与路径不尽相同，主要体现在引入公众参与的做法差别大。在这些具体模式中，泽国、新河和温峤三镇的做法具有代表性。
1.泽国模式：公众参与预算项目的选择
泽国镇公众参与政府预算发生在预算项目定夺阶段，目的是让公众选出重点预算项目。其主要做法和程序是：（1）推出一批事关民生的预算项目作为恳谈议题。（2）建立独立的专家组。由专业人员组成专家组在会前对这批项目可行性方案进行研究，提出每个项目的预算金额，同时制作预算项目的民意调查问卷。（3）随机选出恳谈代表。按照2000人口以上的村每村4人、1500−2000人口的村每村3人、1000−1500人口的村每村2人，1000人口以下的村每村l人的规则确定代表分配名额。全镇每户人家都分到一个号码，采用乒乓球摇号的方式，从全镇18岁以上的公民中随机选出代表，而后向其送达若干项目的说明材料，以便有充裕的时间了解和把握材料内容。（4）分组和集中讨论。以抽签的方式将公民代表分成13至16个小组对政府年度预算草案进行分组讨论，再将每个小组讨论的结果，在恳谈主持人的穿引下进行集中讨论。（5）组织两次调查问卷。讨论会召开之前和结束时公民代表分别填写两次调查问卷。会后镇政府召开办公会议讨论公民代表提出的建议和问卷结果，最后形成政府预算草案，提交镇人民代表大会审议。
2.新河模式：公众参与预算初审及正式审议
新河镇公众参与政府预算发生在预算初审及正式审议阶段，目的是让公众监督预算的初审和正式审议。主要做法和程序是：（1）会前初审。在镇人代会召开之前，由镇人大财经小组组织召开预算初审讨论会，分工业、农业和社会事业三个专门小组进行，公众参与聆听。（2）大会审议。在人代会预算审议阶段，参与者除镇人大代表外，还有各村村干部、镇行业协会成员、企业负责人及部分村民，所有参与者皆可询问和发言。大会开始后，镇长向大会作政府预算草案报告，各专门小组向大会作预算初审报告；人大主席团组织代表召开两轮政府预算审议会，分组和集中审议政府预算报告，由镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团、人大财经小组和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成政府预算修改方案，5名以上代表可联名提出预算修正案。接着，大会投票表决预算修正案和预算草案。修正案如果获得全体代表半数以上支持，就可获得通过。（3）会后监督。人大会议闭会期间，由人大财经小组对政府预算执行情况实施监督。
3.温峤模式：公众参与预算编制及初审
温峤镇公众参与政府预算发生在预算编制和初审阶段，目的是汇集民意、细化方案、讨论预算草案。主要做法和程序是：（1）以村（居）为单位召开民主恳谈会。镇政府根据本年度的工作重点，拟定预算初步安排，然后在全镇45个村（居）召开恳谈会以收集民意，再在汇集民意的基础上编制方案。（2）分主题召开预算编制民主恳谈会。镇人大主席团确定社会事业、经济发展、城镇建设和特别预算四个主题，分别召开恳谈会，讨论政府编制的预算草案，与会代表讨论并提出修改意见建议。镇政府根据恳谈会的结果，对预算草案进行修改和完善。（3）召开镇人代会，审议表决预算案。
（三）部门“预算民主恳谈”：公开透明，更具理性
受乡镇预算恳谈的启发，温岭市部门“预算民主恳谈”于2008年在交通部门率先开展起来。2009年，“预算民主恳谈”扩大到水利局等7个部门。2011年，又有10个部门加入到恳谈队伍中来，涉及预算金额30亿元，占预算总额的90%。与乡镇实践相比，部门预算恳谈虽然过程与之相似，但却更公开透明，更趋于理性。
1.信息公开透明
部门“预算民主恳谈”从编制到审议都是公开透明的。参与者不仅可以全面了解本年度的部门预算计划，而且還可知晓上年度预算执行情况。通过前后对照，心中更加有数。而且所有经专题审议的预算草案，均在温岭人大网站和温岭新闻网予以公布，并通过本地报纸、广播和电视台予以公告。
2.恳谈更具理性
在参与对象选择上，以往是在人大代表的基础上分配给各镇（街道）1名恳谈代表。而自2010年开始，温岭市人大开始在全市范围内筹建“参与库”和“人才库”。“参与库”收录了3万多人。其中，居民及村民代表2万人，其余为民情联络员及常住外来人口代表等。“人才库”由温岭市本地熟悉预算、财经知识的专业人士300多人组成。他们起到“专家论证”的作用。2011年的恳谈代表就是从“两库”中随机抽样产生的。在恳谈过程中，以往经过分组和集中讨论，相关部门作表态发言，恳谈就结束了。2010年，水利局等部门采用两次“民意调查”的形式，由代表对给定的项目按重要程度打分，前后数据对比，反映出与会代表偏好的转换，进而为部门预算修改提供依据。在对恳谈结果的落实上，以往各部门很少有真正动作，而从2010开始，所有恳谈结果都要通过市人代会进行反馈，凡符合客观实际的，部门将按所提意见进行调整；有一定合理性的作适度调整；对于因不熟悉情况而提出的意见，要说明不作调整的理由。
四、“预算民主恳谈”取得的成效与面临的挑战
（一）“预算民主恳谈”取得的成效
1.公众参与有了实质性内容
参与权是宪法赋予每一位公民的基本权利。这项权利在政府预算领域往往较难得到实现。参与政府预算往往被认为是各界精英在政治场域内所独享的权利，即使象征性地允许公众参与，也经常是形式大于实质。但在温岭市，无论是乡镇还是部门预算恳谈，公众真正感受到了自身权利正在行使。乡镇的预算项目决策参与是通过分组、集中讨论和调查问卷的形式展开的，项目的选择结果是根据民意来决定的。在部门预算恳谈中，凡公众所提意见，部门都给予积极回应。这个实践表明，只有公众掌握了话语权，他们的参与才能有实质性内容。
2.激活了人大的监督功能
立法机关对行政机关的制衡与监督是任何宪政国家的根本制度与原则。我国各级政府预算往往出现“虚审弱监”现象，很大程度上是因为人大权力被虚置。而如果允许公众参与其中，并增加人代会的质询和回应环节，预算过程就能保持在透明状态下运行，从而使预算审查由形式转为实质，达到激活人大监督功能之目的。公众参与政府预算充分发挥了人代会的作用，促使人大代表更加积极地履行自己的职责。比如，新河镇每一年的预算资金都会根据代表们的提议案而有所修改和调整。2006年，该镇政府预算方案的修改共涉及6个大项13个子项，调整数额达828万元。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增3项，数额260万元；修改内容2条。
3.优化了公共支出配置
政府预算有了公众参与，迫使政府把有限的资金用于公众密切关注且急需投入的民生项目上。新河镇在开展“预算民主恳谈”后，公众关注的公共支出增长率逐年提高。其中，2006年、2007年和2008年支出增长率分别达到10.81%、10.21%和23.72%，而且支出金额占全部公共支出的比重大都在41-57%之间。这表明，政府公共支出对民意的重视及对民生的倾斜程度。政府预算不断突出公众需求在预算决策中的核心地位，改变了以往政府预算由其单方面决定的行为方式，从而更好地满足了公共需求，实现了公共利益的优化配置。
（二）“预算民主恳谈”面临的挑战
与宪政国家对公众参与政府预算的要求相比，温岭市的“预算民主恳谈”尚有不少差距。在实施过程中也面临着诸多挑战，必须在今后的实践中积累经验，加以应对。
1.预算参与中的恳谈代表素质有待提高
预算参与中的恳谈代表素质高低直接影响到“预算民主恳谈”的效果。一方面，它会直接影响参与者的积极性。另一方面，参与者的知识和技能存在的差异会导致官民互动过程中的信息不对称，从而影响公共资源分配的实质公平。比如在泽国镇，为了保证预算恳谈过程中的公平性，特别设计了主持人制度，以增加恳谈代表的发言机会，但一些人始终保持沉默。这种类型的参与者不能充分发挥应有作用。当然这与恳谈代表缺乏培训及恳谈组织者的运筹不当有关。政府要对预算书进行精心设计，用较生动的语言、图片或视频对参与者进行项目介绍和宣传，进行长期的教育。
2.预算恳谈缺乏制度性保障
公众参与政府预算在我国迟迟不能推开，其中重要原因是缺乏制度性保障。近年来，温岭市虽然通过市委及人大发文的形式，要求各镇（街道）、部门积极开展“预算民主恳谈”活动，但毕竟其文件效力层级太低，没有法律效力。一些地方在执行过程中有应付差事的倾向，只愿意公开较粗的预算方案，很少让公众参与进来。不过，真正开展“预算民主恳谈”的基层领导干部也有一些。遗憾的是，这些领导干部一般并非出于对制度的遵守，而是依赖个人的偏好，其动力更多地来源于自身的胆识和魄力。鉴于此，推动预算恳谈，除了出台相关的规范性文件外，还要有自上而下的压力，要将开展“预算民主恳谈”活动与目标考核机制挂起钩来，进一步强化制度性保障。
3.预算监督需进一步到位
在当前温岭市各地的“预算民主恳谈”中，公众在预算编制和初审阶段参与之后，就基本告别了预算的全过程。至于预算的审议情况以及预算的执行监督情况，公众是很少知晓的。在目前，除新河镇在恳谈会后设立人大财经小组对政府的预算执行进行日常监督外，其余的较少见到各种形式的监督。而且像新河镇这种形式的监督效果，还主要看财经小组人员以及人大代表们的专业水平如何。如果这些人的专业水平不够，他们对预算的审查和监督很容易变成给预算失控披上的一件合法外衣。再者，人大代表和财经小组成员所具有的浓重官方色彩，可能会导致对预算执行情况的监督不够到位。
五、宪政视阈下公众参与政府预算的路径选择
经过7年的尝试和探索，温岭市的“预算民主恳谈”渐趋成熟。通过恳谈，公众的预算话语权得到了尊重，不断膨胀的财政支出权受到了扼制。这些已经而且必将对中国宪政的发展产生积极影响。今后要做的工作是对“预算民主恳谈”进一步深化和完善，将温岭市公众参与政府预算的经验向全国推广，并使之成为政府预算常态。从可操作性角度来讲，公众参与政府预算应当从县乡两级开始，做到形式多样、逐步深入。
（一）制定公众参与政府预算的法律
当前亟需制定在全国范围内适用的《公众参与政府预算法》，将政府鼓励公众参与、政府预算信息透明、保障公众平等参与权、质询和协商等作為法律原则写入其中。根据温岭市的经验，公众参与政府预算的程序不必千篇一律，各地可视具体情况而定。同时，应当规定如下几条基本原则。一是普遍的参与权。它应规定所有公民都有权参与，无性别之差异，无地位之高低。同时，允许和鼓励有组织的社会团体在参与过程中发挥重要作用。二是预算信息的透明度。它应详细规定政府应当公开预算案的全部收支信息（依法必须保密的除外）。三是财政资源分配的标准。明确分配标准是为了确保预算程序的可信度。
（二）公众预算参与要与人代会结合
在公众参与政府预算的初期阶段，应将预算过程与人代会结合起来。这是温岭市“预算民主恳谈”最突出的特点。一方面，这有利于公众参与政府预算获得更多的合法性基础。另一方面，这有利于激活人大的功能。在人代会期间，人大代表应实质性地参与预算编制、审议、执行和监督的全过程，同时要全程与民众保持沟通和交流，使得公众、人大代表、政府官员在全程对话与协商过程中形成相互促进、相互监督的合作关系，使得直接民主与间接民主在有序的预算参与中相得益彰。
（三）政府预算应引入公众的全程监督
监督的前提是公开透明。政府应增加预算编制、预算内容和预算执行等各个环节的透明度，主动接受公众监督。预算编制应建立在前期充分磋商的基础上，注重吸引公众参与。财政部门应及时公布当前的财政经济形势及其前景，阐明政府的预算政策目标，并且主持一系列由专家、社会团体和普通公众参加的听证会和恳谈会，听取各方面的意见建议，对收集到的各种意见建议汇总整理后形成咨询报告，提出对政府预算编制的具体意见，再将预算内容及时公诸于众。在预算执行过程中，政府还要及时向社会通报情况，更好地接受公众的监督，取信于民。做到这些，我们将会看到社会主义民主宪政更多的新希望。
参考文献：
[1] 周刚志.论公共财政与宪政国家[M].北京:北京大学出版社,2005:136.
[2] 刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社,2006:143.
[3] [日]井手文雄.日本现代财政学[M].陈秉良,译.北京:中国财政经济出版社,1990:173.
[4] [美]塞缪尔·P·亨廷顿,琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿等,译.北京:华夏出版社,1989:25.
[5] [亚洲开发银行]萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波,丹尼尔·托马西.政府支出管理[M].张通,译校.北京:中国财政经济出版社,2000:116.
责任编辑：林华
关键词：宪政；政府预算；公众参与；预算民主恳谈；温岭
中图分类号：F812 文章标识码：A 文章编号：1008-6269(2011)04-0078-04
一、问题的提出
政府预算是政府的一种基本财政收支计划，体现着政府活动的范围与方向，是规范、约束和监督政府行为的最有效方式。从过程看，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整和监督等一系列有机联系的动态决策过程。这一过程“本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为”，“它向社会表明了民选代表与人民对政府的政治信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政机制”[1]。然而，在现实中，由于权力机关缺少足够的权威性和威慑力，出现了政府预算的“虚审弱监”现象，“人大对预算的审批流于形式化，人民对财政支出的‘决定权’在这个至关重要的阶段遭到侵蚀”，“某种程度上政府成了财政支出的决定者”[2]。于是黑箱操作、滥支滥用、官员腐败和审计乏力等预算“偏轨行为”呈出不穷，一直为社会所垢病。当前学者一般从工具理性出发，试图通过政府预算的数字分析，或者对成本效益的评估，以避免更大的浪费与腐败。事实上，这种做法有隔靴搔痒之嫌。笔者认为，如果抛开宪政价值来谈论政府预算，继续使公众徘徊在预算之外，预算“虚审弱监”现象将最终无解。
20世纪80年代以来，许多国家兴起的“参与式预算”正引领地方政府预算的新潮流。这个潮流表明：只有让公民有序地参与到预算中来，人民主权思想才能得以真正体现，整个预算过程才能更加透明和公开，公共资源分配才能更加高效和公正。浙江省温岭市的“预算民主恳谈”是近年在中国乡土社会涌现出来的公民参与政府预算的典型案例。温岭市所有镇（街道）及政府要害部门普遍采取吸纳公众参与的方式，对预算编制、预算审议及预算执行与监督等环节进行全面地深化和改革，受到社会各界关注和认可。虽然这一实践的区域性色彩浓厚，但充分体现了民主宪政的精神和理念，倒逼地方政府转变观念、规范行为、广开言路和推进善治，为我国公众参与地方政府预算提供了很好的范例。
二、公众参与政府预算的宪政意义
综观历史，政府预算与民主宪政具有内在关联性。1215年，英国《自由大宪章》确立了英王征税必须获得议会同意的原则。人民第一次以法律形式对“政府钱袋子”取得了控制权。这实际上就是预算制度的萌芽。不过，现代意义上的政府预算制度却经历了数百年的历史变迁，始终伴随着议会与政府、公民与国家之间的纠结与博弈，相应地也促进着民主宪政的发展。正像日本财政学者井手文雄所言，“立宪政治的历史可以说就是现代预算制度的成立史”[3]。然而，宪政历史进入20世纪六七十年代后，随着经济权力的高度集中、行政权力的日益膨胀，议会成了代表们搞政治现货交易的场所。在此背景下，欧美国家普遍爆发了大规模的社会运动，公众不满于参加有限的、形式民主的选举活动，要求直接参与民主，参与经济管理。代议制民主因此受到空前的挑战。亨廷顿在其《难以抉择》一书中一语道破天机。他说，这是“在技术统治模式下，贫富之间日趋扩大的裂痕连同对政治参与的压制最终导致的参与爆炸”[4]。因而，参与式民主在动荡的政治环境中应运而生了。这在很大程度上缓解了代议民主所遇到的危机与困难。近年来，世界许多国家兴起的公众参与政府预算活动，实际上就是当代参与式民主理念在政府预算领域的具体体现。它具备参与式民主的内在价值和功能，促进了宪政建设的不断向前发展。
（一）公众参与政府预算有利于公民权利的行使与保障。政府预算有了公众参与后，政府不得不把耳朵伸到一切社会真实需要中去，对公众的权益和需求变得更加敏感，进而改变过去以官僚权力为中心的政府结构，转变为以公民权利为中心的行政治理形态。这在一定程度上改善了政府及其部门官员的工作作风，促使其树立服务意识和责任意识，提供了一个保障公民权利的重要路径。
（二）公众参与政府预算可以有效抑制权力膨胀和专制行为。政府预算过程中预算资金配给的不透明和自由裁量权的存在，诱发了政府预算管理中的设租与寻租活动。但如果实现了公民以个人或通过组织的形式直接参与政府预算过程，就可以避免政府在预算中的专制行为，抑制权力的滥用。“尤其在政府预算执行及监控较弱的国家里，只有从广大公众那里引出反馈的机制，才会在像假冒伪劣基础建设、未完工程、偷窃及浪费这类渎职做法方面有效地予以揭示”[5]，并督促政府将资金用到公众最需要的地方。
（三）公众参与政府预算可以培育公众的公共精神和民主意识。公众参与政府预算可以将直接民主的优点与间接民主制度相融合，以弥补代议制民主的间接、有限和精英特性所带来的公众政治冷漠与低度政治参与的缺点。公众参与政府预算还可以成为一所公民接受民主教育的学校，在潜移默化中培育公民的公共精神，进而促进他们民主意识的提升。
三、“预算民主恳谈”：公众参与政府预算的实践探索
（一）“预算民主恳谈”的生成逻辑
“预算民主恳谈”是议题为“政府预算”的“民主恳谈”形式。在温岭市基层民主发展过程中，“预算民主恳谈”的生成绝非偶然事件。从表面上看，“预算民主恳谈”是少数基层官员开拓创新的结果。但实际上，它是基层民主发展到一定阶段所必须触及的领域，只不够是温岭市基层官员加快了这一进程而已。在温岭市自1999年“民主恳谈”兴起以后，恳谈议题主要涉及当地的一些热点、难点问题。在“民主恳谈”过程中，与会农民表现出了前所未有的理性。这种情形给基层官员们留下了深刻印象。他们意识到直接民主在基层并非不能操作，运作起来也没有想象中的那样困难。基层官员发现，很多棘手的问题经过辩论和协商之后，解决起来容易得多，效果也很好。
然而，盡管基层的压力减小了，而上级的目标考核任务却在不断加码。一些乡镇预算赤字状况日趋严峻，有限的财力很难满足群众对公共服务的需求，群众的埋怨情绪在增长；而且乡镇人大代表也对此意见很大，每一年的预算编制无论做得多么认真，他们总会认为里面有“猫腻”。人代会上的预算虽年年都全票通过，似乎皆大欢喜，但会后常常听到来自代表们的“流言蜚语”。
鉴于此，一些思想开放的基层领导开始思考如何深化“民主恳谈”的问题，探索化解时下“财政危机”的办法。于是，他们决定将“民主恳谈”议题向政府预算延伸，尝试性细化预算项目，公开预算草案，开放人大会场，吸纳公众参与，接受社会监督。乡镇官员认为，这样看起来似乎政府的权力受到了约束，然而可以取得公众的信任，工作也较容易开展。在这样的背景下，“预算民主恳谈”于2005年先后在温岭市新河、泽国两镇诞生了。到2008年，开展“预算民主恳谈”的乡镇增加到5个。2010年，温岭市人大出台文件要求全市所有镇（街道）及政府主要部门无条件开展“预算民主恳谈”。
（二）乡镇“预算民主恳谈”：形式多样，不断深化
从实践看，温岭市“预算民主恳谈”的实施结果差别不大。但在实际操作过程中，各地采取的形式与路径不尽相同，主要体现在引入公众参与的做法差别大。在这些具体模式中，泽国、新河和温峤三镇的做法具有代表性。
1.泽国模式：公众参与预算项目的选择
泽国镇公众参与政府预算发生在预算项目定夺阶段，目的是让公众选出重点预算项目。其主要做法和程序是：（1）推出一批事关民生的预算项目作为恳谈议题。（2）建立独立的专家组。由专业人员组成专家组在会前对这批项目可行性方案进行研究，提出每个项目的预算金额，同时制作预算项目的民意调查问卷。（3）随机选出恳谈代表。按照2000人口以上的村每村4人、1500−2000人口的村每村3人、1000−1500人口的村每村2人，1000人口以下的村每村l人的规则确定代表分配名额。全镇每户人家都分到一个号码，采用乒乓球摇号的方式，从全镇18岁以上的公民中随机选出代表，而后向其送达若干项目的说明材料，以便有充裕的时间了解和把握材料内容。（4）分组和集中讨论。以抽签的方式将公民代表分成13至16个小组对政府年度预算草案进行分组讨论，再将每个小组讨论的结果，在恳谈主持人的穿引下进行集中讨论。（5）组织两次调查问卷。讨论会召开之前和结束时公民代表分别填写两次调查问卷。会后镇政府召开办公会议讨论公民代表提出的建议和问卷结果，最后形成政府预算草案，提交镇人民代表大会审议。
2.新河模式：公众参与预算初审及正式审议
新河镇公众参与政府预算发生在预算初审及正式审议阶段，目的是让公众监督预算的初审和正式审议。主要做法和程序是：（1）会前初审。在镇人代会召开之前，由镇人大财经小组组织召开预算初审讨论会，分工业、农业和社会事业三个专门小组进行，公众参与聆听。（2）大会审议。在人代会预算审议阶段，参与者除镇人大代表外，还有各村村干部、镇行业协会成员、企业负责人及部分村民，所有参与者皆可询问和发言。大会开始后，镇长向大会作政府预算草案报告，各专门小组向大会作预算初审报告；人大主席团组织代表召开两轮政府预算审议会，分组和集中审议政府预算报告，由镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团、人大财经小组和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成政府预算修改方案，5名以上代表可联名提出预算修正案。接着，大会投票表决预算修正案和预算草案。修正案如果获得全体代表半数以上支持，就可获得通过。（3）会后监督。人大会议闭会期间，由人大财经小组对政府预算执行情况实施监督。
3.温峤模式：公众参与预算编制及初审
温峤镇公众参与政府预算发生在预算编制和初审阶段，目的是汇集民意、细化方案、讨论预算草案。主要做法和程序是：（1）以村（居）为单位召开民主恳谈会。镇政府根据本年度的工作重点，拟定预算初步安排，然后在全镇45个村（居）召开恳谈会以收集民意，再在汇集民意的基础上编制方案。（2）分主题召开预算编制民主恳谈会。镇人大主席团确定社会事业、经济发展、城镇建设和特别预算四个主题，分别召开恳谈会，讨论政府编制的预算草案，与会代表讨论并提出修改意见建议。镇政府根据恳谈会的结果，对预算草案进行修改和完善。（3）召开镇人代会，审议表决预算案。
（三）部门“预算民主恳谈”：公开透明，更具理性
受乡镇预算恳谈的启发，温岭市部门“预算民主恳谈”于2008年在交通部门率先开展起来。2009年，“预算民主恳谈”扩大到水利局等7个部门。2011年，又有10个部门加入到恳谈队伍中来，涉及预算金额30亿元，占预算总额的90%。与乡镇实践相比，部门预算恳谈虽然过程与之相似，但却更公开透明，更趋于理性。
1.信息公开透明
部门“预算民主恳谈”从编制到审议都是公开透明的。参与者不仅可以全面了解本年度的部门预算计划，而且還可知晓上年度预算执行情况。通过前后对照，心中更加有数。而且所有经专题审议的预算草案，均在温岭人大网站和温岭新闻网予以公布，并通过本地报纸、广播和电视台予以公告。
2.恳谈更具理性
在参与对象选择上，以往是在人大代表的基础上分配给各镇（街道）1名恳谈代表。而自2010年开始，温岭市人大开始在全市范围内筹建“参与库”和“人才库”。“参与库”收录了3万多人。其中，居民及村民代表2万人，其余为民情联络员及常住外来人口代表等。“人才库”由温岭市本地熟悉预算、财经知识的专业人士300多人组成。他们起到“专家论证”的作用。2011年的恳谈代表就是从“两库”中随机抽样产生的。在恳谈过程中，以往经过分组和集中讨论，相关部门作表态发言，恳谈就结束了。2010年，水利局等部门采用两次“民意调查”的形式，由代表对给定的项目按重要程度打分，前后数据对比，反映出与会代表偏好的转换，进而为部门预算修改提供依据。在对恳谈结果的落实上，以往各部门很少有真正动作，而从2010开始，所有恳谈结果都要通过市人代会进行反馈，凡符合客观实际的，部门将按所提意见进行调整；有一定合理性的作适度调整；对于因不熟悉情况而提出的意见，要说明不作调整的理由。
四、“预算民主恳谈”取得的成效与面临的挑战
（一）“预算民主恳谈”取得的成效
1.公众参与有了实质性内容
参与权是宪法赋予每一位公民的基本权利。这项权利在政府预算领域往往较难得到实现。参与政府预算往往被认为是各界精英在政治场域内所独享的权利，即使象征性地允许公众参与，也经常是形式大于实质。但在温岭市，无论是乡镇还是部门预算恳谈，公众真正感受到了自身权利正在行使。乡镇的预算项目决策参与是通过分组、集中讨论和调查问卷的形式展开的，项目的选择结果是根据民意来决定的。在部门预算恳谈中，凡公众所提意见，部门都给予积极回应。这个实践表明，只有公众掌握了话语权，他们的参与才能有实质性内容。
2.激活了人大的监督功能
立法机关对行政机关的制衡与监督是任何宪政国家的根本制度与原则。我国各级政府预算往往出现“虚审弱监”现象，很大程度上是因为人大权力被虚置。而如果允许公众参与其中，并增加人代会的质询和回应环节，预算过程就能保持在透明状态下运行，从而使预算审查由形式转为实质，达到激活人大监督功能之目的。公众参与政府预算充分发挥了人代会的作用，促使人大代表更加积极地履行自己的职责。比如，新河镇每一年的预算资金都会根据代表们的提议案而有所修改和调整。2006年，该镇政府预算方案的修改共涉及6个大项13个子项，调整数额达828万元。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增3项，数额260万元；修改内容2条。
3.优化了公共支出配置
政府预算有了公众参与，迫使政府把有限的资金用于公众密切关注且急需投入的民生项目上。新河镇在开展“预算民主恳谈”后，公众关注的公共支出增长率逐年提高。其中，2006年、2007年和2008年支出增长率分别达到10.81%、10.21%和23.72%，而且支出金额占全部公共支出的比重大都在41-57%之间。这表明，政府公共支出对民意的重视及对民生的倾斜程度。政府预算不断突出公众需求在预算决策中的核心地位，改变了以往政府预算由其单方面决定的行为方式，从而更好地满足了公共需求，实现了公共利益的优化配置。
（二）“预算民主恳谈”面临的挑战
与宪政国家对公众参与政府预算的要求相比，温岭市的“预算民主恳谈”尚有不少差距。在实施过程中也面临着诸多挑战，必须在今后的实践中积累经验，加以应对。
1.预算参与中的恳谈代表素质有待提高
预算参与中的恳谈代表素质高低直接影响到“预算民主恳谈”的效果。一方面，它会直接影响参与者的积极性。另一方面，参与者的知识和技能存在的差异会导致官民互动过程中的信息不对称，从而影响公共资源分配的实质公平。比如在泽国镇，为了保证预算恳谈过程中的公平性，特别设计了主持人制度，以增加恳谈代表的发言机会，但一些人始终保持沉默。这种类型的参与者不能充分发挥应有作用。当然这与恳谈代表缺乏培训及恳谈组织者的运筹不当有关。政府要对预算书进行精心设计，用较生动的语言、图片或视频对参与者进行项目介绍和宣传，进行长期的教育。
2.预算恳谈缺乏制度性保障
公众参与政府预算在我国迟迟不能推开，其中重要原因是缺乏制度性保障。近年来，温岭市虽然通过市委及人大发文的形式，要求各镇（街道）、部门积极开展“预算民主恳谈”活动，但毕竟其文件效力层级太低，没有法律效力。一些地方在执行过程中有应付差事的倾向，只愿意公开较粗的预算方案，很少让公众参与进来。不过，真正开展“预算民主恳谈”的基层领导干部也有一些。遗憾的是，这些领导干部一般并非出于对制度的遵守，而是依赖个人的偏好，其动力更多地来源于自身的胆识和魄力。鉴于此，推动预算恳谈，除了出台相关的规范性文件外，还要有自上而下的压力，要将开展“预算民主恳谈”活动与目标考核机制挂起钩来，进一步强化制度性保障。
3.预算监督需进一步到位
在当前温岭市各地的“预算民主恳谈”中，公众在预算编制和初审阶段参与之后，就基本告别了预算的全过程。至于预算的审议情况以及预算的执行监督情况，公众是很少知晓的。在目前，除新河镇在恳谈会后设立人大财经小组对政府的预算执行进行日常监督外，其余的较少见到各种形式的监督。而且像新河镇这种形式的监督效果，还主要看财经小组人员以及人大代表们的专业水平如何。如果这些人的专业水平不够，他们对预算的审查和监督很容易变成给预算失控披上的一件合法外衣。再者，人大代表和财经小组成员所具有的浓重官方色彩，可能会导致对预算执行情况的监督不够到位。
五、宪政视阈下公众参与政府预算的路径选择
经过7年的尝试和探索，温岭市的“预算民主恳谈”渐趋成熟。通过恳谈，公众的预算话语权得到了尊重，不断膨胀的财政支出权受到了扼制。这些已经而且必将对中国宪政的发展产生积极影响。今后要做的工作是对“预算民主恳谈”进一步深化和完善，将温岭市公众参与政府预算的经验向全国推广，并使之成为政府预算常态。从可操作性角度来讲，公众参与政府预算应当从县乡两级开始，做到形式多样、逐步深入。
（一）制定公众参与政府预算的法律
当前亟需制定在全国范围内适用的《公众参与政府预算法》，将政府鼓励公众参与、政府预算信息透明、保障公众平等参与权、质询和协商等作為法律原则写入其中。根据温岭市的经验，公众参与政府预算的程序不必千篇一律，各地可视具体情况而定。同时，应当规定如下几条基本原则。一是普遍的参与权。它应规定所有公民都有权参与，无性别之差异，无地位之高低。同时，允许和鼓励有组织的社会团体在参与过程中发挥重要作用。二是预算信息的透明度。它应详细规定政府应当公开预算案的全部收支信息（依法必须保密的除外）。三是财政资源分配的标准。明确分配标准是为了确保预算程序的可信度。
（二）公众预算参与要与人代会结合
在公众参与政府预算的初期阶段，应将预算过程与人代会结合起来。这是温岭市“预算民主恳谈”最突出的特点。一方面，这有利于公众参与政府预算获得更多的合法性基础。另一方面，这有利于激活人大的功能。在人代会期间，人大代表应实质性地参与预算编制、审议、执行和监督的全过程，同时要全程与民众保持沟通和交流，使得公众、人大代表、政府官员在全程对话与协商过程中形成相互促进、相互监督的合作关系，使得直接民主与间接民主在有序的预算参与中相得益彰。
（三）政府预算应引入公众的全程监督
监督的前提是公开透明。政府应增加预算编制、预算内容和预算执行等各个环节的透明度，主动接受公众监督。预算编制应建立在前期充分磋商的基础上，注重吸引公众参与。财政部门应及时公布当前的财政经济形势及其前景，阐明政府的预算政策目标，并且主持一系列由专家、社会团体和普通公众参加的听证会和恳谈会，听取各方面的意见建议，对收集到的各种意见建议汇总整理后形成咨询报告，提出对政府预算编制的具体意见，再将预算内容及时公诸于众。在预算执行过程中，政府还要及时向社会通报情况，更好地接受公众的监督，取信于民。做到这些，我们将会看到社会主义民主宪政更多的新希望。
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责任编辑：林华