论文部分内容阅读
作者简介：高洁（1995-），女，汉族，鹤壁市淇县，本科，河南师范大学法学院。
张誉戈（1996-），女，汉族，河南省新乡市，本科，河南师范大学法学院。
摘要：尽管我国环境影响评价制度确立己近30年，却依然面临“执行难”问题。《环境影响评价法》的生效并未从根本上改变这种现状。本文主要从环境影响评价制度的行政法方面存在的问题来分析论证法制化的意义，试图从行政法的角度寻找答案。在学习行政许可、行政审批、监督检查等相关概念的基础上，从建设项目环境影响评价制度与行政许可、行政程序、以及行政诉讼等方面展开全面讨论，为完善该制度提出合理化建议。
关键词：环境影响评价制度；法制化；行政法
环境影响评价活动的发展过程是人类认识经济发展和环境保护是在相依相存、相互协调的发展过程。我国《环境影响评价法》的建立和实施，标志着我国环境影响评价活动走向法制化、制度化。研究和发展环境影响评价制度对我国环境保护和经济建设的发展具有很大的现实意义。
一、环境影响评价制度的研究现状及存在问题
（一）研究现状
关于环境影响评价制度的现有研究主要集中在以下三类：第一，比较法的研究；第二，实证研究；第三，公众参与制度的研究。可见，目前现有研究主要集中于对制度的各规则进行实证研究，从行政法角度研究环境影响评价制度的也主要集中于规范研究，且概念所指内容宽泛而不确定，分析笼统而缺乏针对性，不能为环境影响评价制度内外部关系重组与定位提供理论依据。
（二）存在问题
其一、环境影响评价制度“执行难”问题突出。在经济建设中，很多项目建设存在先开工建设、后补办手续的现象。这些现象使我国环境影响评价制度成为一种形式。其二、环境影响评价制度与行政法衔接有待加强。在环境行政方面缺少行政法理论研究是产生前述问题的重要原因。环境管理总是过分关注政策与技术，局限于用自己特有的一套话语解释与分析问题。若进入行政法视野的环境影响评价制度将有更多的机会表达自身的需要。
二、行政法视域下的环境影响评价制度
（一）行政审批与建设项目环境影响评价
环境影响评价审批在建设项目中发挥的主要职能，主要体现在所有建筑施工项目，前期规划和正式生产之前，必须经过环境影响评价审批。首先，建设项目环评审批处于其他审批之前，因为环境影响评价审批需要发挥对生产带来的环境污染和危害的预测作用。而其他审批环节都是在环境影响评价之后的审批手续，且审批过程要受到环境影响评价的限制和制约。其次，在建设项目实施过程中，建设项目的环境影响评价报告书在审查阶段包括了所有的重要的标准。
（二）建设项目环境影响评价与行政许可法
环境影响评价是一项具有法律约束力的制度，是一种用来确定环境影响评价制度。环境影响评价报告经环保主管部门的批准才能实施。建设项目环境影响评价审批是行政许。一个建设项目的环评文件未通过县级以上环保部门的审批或审查后未批准，其余的行政审批部门不允许批准该项目，建设单位就不能开工。所以说，建设单位提交的环境影响评价报告其实是为了说明项目本身对环境影响的程度，环保部门审批才是建设单位获得准许开工的一种行政许可。
（三）环境影响评价制度与行政诉讼研究
环境影响评价制度体系中核心内容是行政许可。《环评法》中这样规定，未编写有关环境影响章节的规划或者未附送环境影响报告书的，审批部门不予审批。编写专项规划的单位应当对公众环境权益可能造成负面影响的规划进行当地公众意见征求，并且通过小组审查后报行政部门审批。目前规划还没有行政可诉性，但规划实施过程中损害到相对人的权利时，相对人应该有权利提起诉讼。
三、完善我国环境影响评价制度的建议
（一）拓宽环境影响评价的范围
美国1969年的《国家环境政策法》首创了环境影响评价制度，美国加利弗尼亚州己成立了战略EIA研究机构，承担了近百个战略EIA的研究。加拿大为了因应政府所承担的可持续发展义务，其《关于政策、计划和规划提案环评的内阁指令》规定当某项政策、计划或规划提案被交给部长个人或内阁批准，并且执行该提案可能导致正面或负面的重大的环境影响时，应当对其实施战略环评。
可见，很多国家都已经认识到战略环境影响评价对人类可持续发展的重要性，进行了深入探讨和研究，并在法律上确立了该评价机制。我国几十年粗放式发展加上人口众多是我国的基本国情，完善我国战略影响评价，将评价范围从规划扩大到立法和政策层面是必须进行的。
（二）行政法制化方面的改善
1、增强建设项目环境影响评价审批功能
从行政法的角度来看，建设项目环境影响评价制度的核心就是环境影响评价审批，而环境影响评价文件则属申请材料。为了达到立法要求的预防不良环境影响的目的，还需一系列保障该审批的措施与手段。对已经批准的建设项目的监督检查也应主要以书面检查为主，由审批机构负责。这样既减轻了企业负担，又履行了检查责任。如果发现问题，或者经过一段较长时期，可以委托执法监察机构进行现场检查，并及时将检查结果报送审查机构。这样，审查机关可以及时对批文和许可证进行管理，对实际情况比较了解，有利于其调整以后的建设项目环境影响评价的许可和排污许可，形成整个反馈系统。
2、推进行政审批法制化建设
我们还可以看到，目前中国进行的行政审批改革的方向基本是对路的。发达国家的某些做，比如联席会议、集中审批，在中国都能找到相似的制度。如何法制化、如何完善是将来应当考虑的问题。同时，还应让行政审批改革应当保持在法律的框架下进行。
3、规范行政许可程序以统一规定环境影响评价制度
行政许可程序的改革是国际化的潮流与趋势，即使是法制比较发达的国家也在不断修正行政程序，以提高效率。虽然规定的是许可程序，由于涉及到不同行政机关的行政许可，所以法制发达国家基本都采用行政程序法的方式来作统一规定，避免因单一程序造成的混乱与矛盾。中国在完善环境影响评价制度，改革《行政程序法》时应当借鉴制定这方面的内容。同时，要同时兼顾公平、效率与环境保护。环境保护虽然不像立法指导原则那样更合乎法律，但确实是现实存在巫待加强的实体性标准。
四、结語
任何法律制度都有时代性和地域性，环境影响评价制度也不免中国特色的政治、经济和文化特点。我国环境影响评价制度经历了一个比较长的时期，也是一个接受、吸纳、演变的过程。在这一进程之中，环境影响评价制度不断完善，也不断遇见新问题。这就更有待于我们在环境保护事业上作出更卓越的努力，对这一制度进行更深入的研究、完善和发展。（作者单位：河南师范大学法学院）
参考文献：
[1]黄锡生，史玉成.中国环境法律体系的架构与完善.当代法学.2014.
[2]肖涛.论我国环境影响评价制度的司法完善[D].武汉大学，2014.
[3]〔德〕埃贝哈德·施密特一阿斯曼等：《德国行政法读本》，乌尔海希·巴迪斯编选，于安等译，高等教育出版社
张誉戈（1996-），女，汉族，河南省新乡市，本科，河南师范大学法学院。
摘要：尽管我国环境影响评价制度确立己近30年，却依然面临“执行难”问题。《环境影响评价法》的生效并未从根本上改变这种现状。本文主要从环境影响评价制度的行政法方面存在的问题来分析论证法制化的意义，试图从行政法的角度寻找答案。在学习行政许可、行政审批、监督检查等相关概念的基础上，从建设项目环境影响评价制度与行政许可、行政程序、以及行政诉讼等方面展开全面讨论，为完善该制度提出合理化建议。
关键词：环境影响评价制度；法制化；行政法
环境影响评价活动的发展过程是人类认识经济发展和环境保护是在相依相存、相互协调的发展过程。我国《环境影响评价法》的建立和实施，标志着我国环境影响评价活动走向法制化、制度化。研究和发展环境影响评价制度对我国环境保护和经济建设的发展具有很大的现实意义。
一、环境影响评价制度的研究现状及存在问题
（一）研究现状
关于环境影响评价制度的现有研究主要集中在以下三类：第一，比较法的研究；第二，实证研究；第三，公众参与制度的研究。可见，目前现有研究主要集中于对制度的各规则进行实证研究，从行政法角度研究环境影响评价制度的也主要集中于规范研究，且概念所指内容宽泛而不确定，分析笼统而缺乏针对性，不能为环境影响评价制度内外部关系重组与定位提供理论依据。
（二）存在问题
其一、环境影响评价制度“执行难”问题突出。在经济建设中，很多项目建设存在先开工建设、后补办手续的现象。这些现象使我国环境影响评价制度成为一种形式。其二、环境影响评价制度与行政法衔接有待加强。在环境行政方面缺少行政法理论研究是产生前述问题的重要原因。环境管理总是过分关注政策与技术，局限于用自己特有的一套话语解释与分析问题。若进入行政法视野的环境影响评价制度将有更多的机会表达自身的需要。
二、行政法视域下的环境影响评价制度
（一）行政审批与建设项目环境影响评价
环境影响评价审批在建设项目中发挥的主要职能，主要体现在所有建筑施工项目，前期规划和正式生产之前，必须经过环境影响评价审批。首先，建设项目环评审批处于其他审批之前，因为环境影响评价审批需要发挥对生产带来的环境污染和危害的预测作用。而其他审批环节都是在环境影响评价之后的审批手续，且审批过程要受到环境影响评价的限制和制约。其次，在建设项目实施过程中，建设项目的环境影响评价报告书在审查阶段包括了所有的重要的标准。
（二）建设项目环境影响评价与行政许可法
环境影响评价是一项具有法律约束力的制度，是一种用来确定环境影响评价制度。环境影响评价报告经环保主管部门的批准才能实施。建设项目环境影响评价审批是行政许。一个建设项目的环评文件未通过县级以上环保部门的审批或审查后未批准，其余的行政审批部门不允许批准该项目，建设单位就不能开工。所以说，建设单位提交的环境影响评价报告其实是为了说明项目本身对环境影响的程度，环保部门审批才是建设单位获得准许开工的一种行政许可。
（三）环境影响评价制度与行政诉讼研究
环境影响评价制度体系中核心内容是行政许可。《环评法》中这样规定，未编写有关环境影响章节的规划或者未附送环境影响报告书的，审批部门不予审批。编写专项规划的单位应当对公众环境权益可能造成负面影响的规划进行当地公众意见征求，并且通过小组审查后报行政部门审批。目前规划还没有行政可诉性，但规划实施过程中损害到相对人的权利时，相对人应该有权利提起诉讼。
三、完善我国环境影响评价制度的建议
（一）拓宽环境影响评价的范围
美国1969年的《国家环境政策法》首创了环境影响评价制度，美国加利弗尼亚州己成立了战略EIA研究机构，承担了近百个战略EIA的研究。加拿大为了因应政府所承担的可持续发展义务，其《关于政策、计划和规划提案环评的内阁指令》规定当某项政策、计划或规划提案被交给部长个人或内阁批准，并且执行该提案可能导致正面或负面的重大的环境影响时，应当对其实施战略环评。
可见，很多国家都已经认识到战略环境影响评价对人类可持续发展的重要性，进行了深入探讨和研究，并在法律上确立了该评价机制。我国几十年粗放式发展加上人口众多是我国的基本国情，完善我国战略影响评价，将评价范围从规划扩大到立法和政策层面是必须进行的。
（二）行政法制化方面的改善
1、增强建设项目环境影响评价审批功能
从行政法的角度来看，建设项目环境影响评价制度的核心就是环境影响评价审批，而环境影响评价文件则属申请材料。为了达到立法要求的预防不良环境影响的目的，还需一系列保障该审批的措施与手段。对已经批准的建设项目的监督检查也应主要以书面检查为主，由审批机构负责。这样既减轻了企业负担，又履行了检查责任。如果发现问题，或者经过一段较长时期，可以委托执法监察机构进行现场检查，并及时将检查结果报送审查机构。这样，审查机关可以及时对批文和许可证进行管理，对实际情况比较了解，有利于其调整以后的建设项目环境影响评价的许可和排污许可，形成整个反馈系统。
2、推进行政审批法制化建设
我们还可以看到，目前中国进行的行政审批改革的方向基本是对路的。发达国家的某些做，比如联席会议、集中审批，在中国都能找到相似的制度。如何法制化、如何完善是将来应当考虑的问题。同时，还应让行政审批改革应当保持在法律的框架下进行。
3、规范行政许可程序以统一规定环境影响评价制度
行政许可程序的改革是国际化的潮流与趋势，即使是法制比较发达的国家也在不断修正行政程序，以提高效率。虽然规定的是许可程序，由于涉及到不同行政机关的行政许可，所以法制发达国家基本都采用行政程序法的方式来作统一规定，避免因单一程序造成的混乱与矛盾。中国在完善环境影响评价制度，改革《行政程序法》时应当借鉴制定这方面的内容。同时，要同时兼顾公平、效率与环境保护。环境保护虽然不像立法指导原则那样更合乎法律，但确实是现实存在巫待加强的实体性标准。
四、结語
任何法律制度都有时代性和地域性，环境影响评价制度也不免中国特色的政治、经济和文化特点。我国环境影响评价制度经历了一个比较长的时期，也是一个接受、吸纳、演变的过程。在这一进程之中，环境影响评价制度不断完善，也不断遇见新问题。这就更有待于我们在环境保护事业上作出更卓越的努力，对这一制度进行更深入的研究、完善和发展。（作者单位：河南师范大学法学院）
参考文献：
[1]黄锡生，史玉成.中国环境法律体系的架构与完善.当代法学.2014.
[2]肖涛.论我国环境影响评价制度的司法完善[D].武汉大学，2014.
[3]〔德〕埃贝哈德·施密特一阿斯曼等：《德国行政法读本》，乌尔海希·巴迪斯编选，于安等译，高等教育出版社