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摘 要：1994年分税制以来，财权向上集中,事权不断下移。为了维持日常运转，地方政府将资金缺口诉求于预算外收入。土地出让也就成为地方政府权衡之下的必然选择。本文在分析土地出让和房地产发展时以江苏作为研究对象,提出解决“土地财政”问题，首先要改革目前中央和地方的财权划分制度；其次要改变目前各级政府的人事权管理机制。
关键词：分税制；地方政府；收支
中图分类号：F047 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.12.51 文章编号：1672-3309（2011）12-121-03
一、中央、地方财政收支概况
自1994年分税制以来, 中央与地方的财政收支状况发生了显著的变化，财权向上集中, 而事权不断下移。1994——2009年的中央财政收入平均占国家财政总收入的52.6% , 但财政支出平均只占国家财政总支出的27.7%。而同期, 地方的财政收入占国家财政总收入平均为47.4% , 财政支出占国家财政总支出平均为72.3% 。地方财政巨额的收支缺口决定了地方政府必须寻求新的收入渠道来平衡收支。
而且，中央和地方的财政分成制度主要适用于中央和省两级之间的分配，省市之间、市县之间存在更多的分配盲区。虽然，中央、省之间，省、市、县之间都存在制度上的转移支付，但这种非法定化和带有临时性质的分配制度，远远无法满足地方政府日常的运转需求。地方收支赤字占地方收入比重在1994年分税制之后迅速达到74.7%，2009年达到87.2%的最高点。
为了维持日常运转，地方将资金缺口诉求于预算外收入。这一部分非纳入预算管理的资金虽然游离于国家财政核算体系之外，但由于其满足中央财权上收需求的同时，也弥补了地方收支赤字，在一定程度上得到中央的默许。但是，随着财政改革的日趋推进，为了保证资金收支的合理、规范，中央逐步调整预算外资金的管理制度，将其纳入预算管理，成为地方一般预算收入的组成部分（这也就是后来的非税收入，目前依然存在大量的预算外资金未纳入预算管理）。
二、地方政府应对策略分析——以江苏为例
在分税制度和唯GDP论的大背景下，如何实现地方财政收入提升、支出压缩和经济总量的上升，成为各级地方政府工作的重中之重。本文以江苏为例，试图通过分析江苏省的财政收支情况的调整来分析分权制度下地方和中央之间的博弈。
（一）江苏省地方财政收支情况
从（图一）可以看出，1978-1994年的数据显示：改革开放以来，江苏财政总收入占地区生产总值的比重逐年下降，经济增长的收益更多的被社会分享。1994年分税制之后，江苏财政总收入占比逐年上升，在2009年达到1978年的最高位24.5%，社会对经济增量的利益分成逐年下降。
从江苏财政分类收入情况可以看出，一般预算收入和上划中央收入的增长曲线吻合度特别高，基本保持一致。较大的差别出现在2006-2009年之间，江苏一般预算收入增速超过上划中央收入,主要原因是2006年之后将非税收入（部分预算外收入）纳入一般预算收入范畴，如果剔除这部份影响，江苏一般预算收入和上划中央收入保持一致性。也就是说在分税制实行之后，江苏作为地方政府并没有针对分税制的税种划分调整自己的发展策略，并没有通过产业政策调整地区发展方向来提高地方独享税种在总税收收入中的占比情况。（原因之一就是税制划分并没有体现对地方政府制度激励）
如何实现这部分收支缺口的弥补？从地方财政收入构成可以得出答案：首先，上划中央的税收结构和收入无法调整，剩下的只能在政府基金收入和预算外资金两种方案。这也就有了传统意义上的“第二财政”。第二财政的资金来源非常广泛，包括土地出让收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入（部分后来纳入预算管理，成为基金收入和非税收入）。
（二）土地财政——进入历史的舞台
地方政府的自发选择催生了“土地财政”可能，中央的政策指导更助推了这一转变。
首先，中央与地方在土地收益方面的分配政策提高了地方政府经营土地的兴趣。从土地出让收益分配制度的变化来看（如表一所示），地方政府始终可以通过出让土地来实现自己占优均衡。
其次，中央政府关于房地产业的政策定位加剧了地方政府以土地促发展的经营模式。国发[1998]23号：“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款 ，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。”所以，从1998年之后，经营土地不仅是地方政府缓解收支压力的方法之一，更是执行国务院关于住房改革政策的必然选择。国发[2003]18号：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。”国务院首次将房地产业明确为国民经济的支柱产业。
最后，2004年的宪法修正案从法律角度支持了地方政府经营土地的合法性。在2004年之前，宪法第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，之后修改为““国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”至此，地方政府经营土地的商业行为具备了法律上的合理性。
（三）江苏省土地经营的运转情况
考虑到1998 年住房制度改革后引发房地产市场化，本文分析土地出让和房地产发展也主要以1998年后的数据作为研究对象。由于数据的可获得性，土地出让情况暂以江苏2004-2009年的数据为依据。
从（图二）江苏的土地出让情况来看，除了2008年全球金融危机带来投资收缩导致地价下降，2004-2009年招、拍、挂土地出让面积的供应和土地出让收入的增长基本保持一致。地方政府的土地出让单价并没有出现大幅增长。
结合（图三）江苏房地产开发来看，房地产投资金额和房地产开发面积的增长幅度也保持高度的一致性，所以单位土地面积的房地产开发成本并没有大幅增长。从地方政府2004-2009年的土地运作来看，不存在主观抬高地价的预谋；从房地产开发商资金运营角度来看，不存在开发成本的上扬；地方政府的土地运作完全是一种自发的弥补收支和逐步推进城市化进程的行为。
从（图四）可以明显看出2005-2007三年，契税和住房销售增长基本一致，单位面积住房价格并未出现大幅上升。但到了2008年之后，销售面积下降而契税大幅上扬（考虑到2008年下半年金融危机带来的住房销售萎缩，2008年住房交易主要发生在上半年），说明房价在2008年上半年已经开始大幅上升。而2009年之后的房价飞速增长更是有目共睹。所以，虽然地方政府并未在地价供应和房地产开发上提高成本，但房价的飙升却在2008年之后日益凸显。这种上涨的原因有很多种，一是股市2006-2008年暴涨带来的大量流动性，二是2005年汇改之后大量涌入的国际游资累积在股市和房市，三是城镇居民面对物价上扬和股市暴涨带来的货币资产贬值压力。
（四）结 论
从上文的分析可以看出，分税制带来的中央、地方经济分权制度和一直以来的政治集权制度最终导致了居民生活负担的加大。一方面体现在越多越的的收入增长被中央、地方两级财政分成，另一方面表现为“土地财政”导致住房价格对居民日常消费力的影响，居民收入越来越多的被房价所消耗。从目前的地方收支压力来看，地方不可能自主放弃经营土地带来的房地产相关税收的上升和土地运作带来的城建资金流；经营土地的行为则直接构成地方的GDP增量。而我国目前的政府绩效考核主要侧重于财政收入和地区GDP两个方面，所以地方政府必然要发展“土地财政”。
所以，本文认为“土地财政”不是一个贬义词，而是政策博弈下的最优选择，它的优劣与否取决于地方政府的操作方式和给居民带来的收益。从上文的分析来看，江苏土地财政的弊病更多地体现在2008年之后。2008年是一个分水岭，之后的地价、房价增长走向了明显的非理性。而且从1998年住房制度改革以来到2009年的税收情况来看（如图五所示），江苏省的土地类独享税只在2005、2006年，2008、2009年出现特别增长。从长期数据看，江苏省作为地方政府并没有主观上提高独享税的动机和行为。所以，“土地财政”并不是地方政府刻意运作和有意拉升的政策实施，目前的分税制安排没有提高地方政府发展自身特色经济的自主性和能动性。如果地方政府的土地出让可以带来创业、就业环境的改善并最终实现企业税收、个人所得税、居民满意指数的不断上升，则走向了土地财政的成熟阶段——企业税收财政。
三、政策建议——构建合理的中央、地方分权制度
第一，改革目前中央和地方的财权划分制度。财权划分包括两个方面，一是最普遍的税种划分，二是国有企业的利润划分。从目前的分税制划分方式来看，中央占据五大税种的大部分，增值税的75%，企业所得税的60%，个人所得税的60%和消费税的全部；地方只占有增值税的25%，企业所得税的40%，个人所得税的40%和营业税的全部。
从国企利润分成来看，目前的不同行业国企上缴利润仅占其总体利润的5%—10%，绝大部分截留在企业内部，成为单位福利和运转开支。政府在给国有企业扩大自主权、让利的过程中，过分强调了国有资产的保值增值，却忽视了如何惠及到更多人的问题。国企的利润主要来源于资源的垄断低价和产品的垄断高价，本就应该返还到地方具体承担成本的消费者。所以，对于国企自身消化的巨额利润可以通过征收高额资源税或者大幅提高红利上缴比例来进行调整。最好可以将提高后资源税划归地方独享税，或者将国企上缴的部分利润划归地方政府。
第二，改变目前各级政府的人事权管理机制。地方官员特别是省、市级地方政策制定机构的官员管理方式必须进行相应的调整。目前，中央对地方的人事权主要表现在对地方官员的任免、考核，如对省级干部甚至是市级干部的任免；地方官员缺乏对地方负责的自主性。由于信息的不对称，中央无法具体了解地方官员的表现优劣，只能通过一些量化的指标来进行政绩考核。政绩考核的普遍性和通用性，决定了指标设定必然符合普遍适应的角度，如目前通用的GDP总量、财政一般预算收入、FDI指标等等。
第三，规避土地运作可能带来的房价飙升，提高地方发展自身的自主性。分税制的调整是一个长期过程，而土地财政的副作用已经开始影响社会的正常运转。如何降低土地财政的负面效应是目前工作的重点。就目前而言，地方政府更多采取的是限购、限价措施，通过短期内抑制需求、压缩供给来压低房价。从本质来看，属于一种短期内压低住房经济指标的逢迎行为，并不构成真正的标本兼治。应针对拥有多套房产的家庭和个人征收房产空置税，适时将遗产税的征收纳入改革议程。
第四，调整各级政府的部门设置和事务支出，降低地方财政支出。我国各级政府部门是按照一个高度复制的体制建立的。省级政府依照中央部委构建，省级以下的政府部门则比照省级政府构建；从中央到地方政府，中央、省、市、县、区（镇）五级政府存在严重的机构重叠。如何减少这种重复、冗余的机构设置，消化庞大的财政供养人员基数是进一步政治改革的重点之一。
参考文献：
[1] 黄佩华、迪帕克.国家发展与地方财政[M]. 北京：中信出版社，2003.
[2] 贾康、白景明.关于中国分税分级财政体制安排的基本思路[J].经济学动态，2005，(02).
关键词：分税制；地方政府；收支
中图分类号：F047 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.12.51 文章编号：1672-3309（2011）12-121-03
一、中央、地方财政收支概况
自1994年分税制以来, 中央与地方的财政收支状况发生了显著的变化，财权向上集中, 而事权不断下移。1994——2009年的中央财政收入平均占国家财政总收入的52.6% , 但财政支出平均只占国家财政总支出的27.7%。而同期, 地方的财政收入占国家财政总收入平均为47.4% , 财政支出占国家财政总支出平均为72.3% 。地方财政巨额的收支缺口决定了地方政府必须寻求新的收入渠道来平衡收支。
而且，中央和地方的财政分成制度主要适用于中央和省两级之间的分配，省市之间、市县之间存在更多的分配盲区。虽然，中央、省之间，省、市、县之间都存在制度上的转移支付，但这种非法定化和带有临时性质的分配制度，远远无法满足地方政府日常的运转需求。地方收支赤字占地方收入比重在1994年分税制之后迅速达到74.7%，2009年达到87.2%的最高点。
为了维持日常运转，地方将资金缺口诉求于预算外收入。这一部分非纳入预算管理的资金虽然游离于国家财政核算体系之外，但由于其满足中央财权上收需求的同时，也弥补了地方收支赤字，在一定程度上得到中央的默许。但是，随着财政改革的日趋推进，为了保证资金收支的合理、规范，中央逐步调整预算外资金的管理制度，将其纳入预算管理，成为地方一般预算收入的组成部分（这也就是后来的非税收入，目前依然存在大量的预算外资金未纳入预算管理）。
二、地方政府应对策略分析——以江苏为例
在分税制度和唯GDP论的大背景下，如何实现地方财政收入提升、支出压缩和经济总量的上升，成为各级地方政府工作的重中之重。本文以江苏为例，试图通过分析江苏省的财政收支情况的调整来分析分权制度下地方和中央之间的博弈。
（一）江苏省地方财政收支情况
从（图一）可以看出，1978-1994年的数据显示：改革开放以来，江苏财政总收入占地区生产总值的比重逐年下降，经济增长的收益更多的被社会分享。1994年分税制之后，江苏财政总收入占比逐年上升，在2009年达到1978年的最高位24.5%，社会对经济增量的利益分成逐年下降。
从江苏财政分类收入情况可以看出，一般预算收入和上划中央收入的增长曲线吻合度特别高，基本保持一致。较大的差别出现在2006-2009年之间，江苏一般预算收入增速超过上划中央收入,主要原因是2006年之后将非税收入（部分预算外收入）纳入一般预算收入范畴，如果剔除这部份影响，江苏一般预算收入和上划中央收入保持一致性。也就是说在分税制实行之后，江苏作为地方政府并没有针对分税制的税种划分调整自己的发展策略，并没有通过产业政策调整地区发展方向来提高地方独享税种在总税收收入中的占比情况。（原因之一就是税制划分并没有体现对地方政府制度激励）
如何实现这部分收支缺口的弥补？从地方财政收入构成可以得出答案：首先，上划中央的税收结构和收入无法调整，剩下的只能在政府基金收入和预算外资金两种方案。这也就有了传统意义上的“第二财政”。第二财政的资金来源非常广泛，包括土地出让收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入（部分后来纳入预算管理，成为基金收入和非税收入）。
（二）土地财政——进入历史的舞台
地方政府的自发选择催生了“土地财政”可能，中央的政策指导更助推了这一转变。
首先，中央与地方在土地收益方面的分配政策提高了地方政府经营土地的兴趣。从土地出让收益分配制度的变化来看（如表一所示），地方政府始终可以通过出让土地来实现自己占优均衡。
其次，中央政府关于房地产业的政策定位加剧了地方政府以土地促发展的经营模式。国发[1998]23号：“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款 ，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。”所以，从1998年之后，经营土地不仅是地方政府缓解收支压力的方法之一，更是执行国务院关于住房改革政策的必然选择。国发[2003]18号：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。”国务院首次将房地产业明确为国民经济的支柱产业。
最后，2004年的宪法修正案从法律角度支持了地方政府经营土地的合法性。在2004年之前，宪法第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，之后修改为““国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”至此，地方政府经营土地的商业行为具备了法律上的合理性。
（三）江苏省土地经营的运转情况
考虑到1998 年住房制度改革后引发房地产市场化，本文分析土地出让和房地产发展也主要以1998年后的数据作为研究对象。由于数据的可获得性，土地出让情况暂以江苏2004-2009年的数据为依据。
从（图二）江苏的土地出让情况来看，除了2008年全球金融危机带来投资收缩导致地价下降，2004-2009年招、拍、挂土地出让面积的供应和土地出让收入的增长基本保持一致。地方政府的土地出让单价并没有出现大幅增长。
结合（图三）江苏房地产开发来看，房地产投资金额和房地产开发面积的增长幅度也保持高度的一致性，所以单位土地面积的房地产开发成本并没有大幅增长。从地方政府2004-2009年的土地运作来看，不存在主观抬高地价的预谋；从房地产开发商资金运营角度来看，不存在开发成本的上扬；地方政府的土地运作完全是一种自发的弥补收支和逐步推进城市化进程的行为。
从（图四）可以明显看出2005-2007三年，契税和住房销售增长基本一致，单位面积住房价格并未出现大幅上升。但到了2008年之后，销售面积下降而契税大幅上扬（考虑到2008年下半年金融危机带来的住房销售萎缩，2008年住房交易主要发生在上半年），说明房价在2008年上半年已经开始大幅上升。而2009年之后的房价飞速增长更是有目共睹。所以，虽然地方政府并未在地价供应和房地产开发上提高成本，但房价的飙升却在2008年之后日益凸显。这种上涨的原因有很多种，一是股市2006-2008年暴涨带来的大量流动性，二是2005年汇改之后大量涌入的国际游资累积在股市和房市，三是城镇居民面对物价上扬和股市暴涨带来的货币资产贬值压力。
（四）结 论
从上文的分析可以看出，分税制带来的中央、地方经济分权制度和一直以来的政治集权制度最终导致了居民生活负担的加大。一方面体现在越多越的的收入增长被中央、地方两级财政分成，另一方面表现为“土地财政”导致住房价格对居民日常消费力的影响，居民收入越来越多的被房价所消耗。从目前的地方收支压力来看，地方不可能自主放弃经营土地带来的房地产相关税收的上升和土地运作带来的城建资金流；经营土地的行为则直接构成地方的GDP增量。而我国目前的政府绩效考核主要侧重于财政收入和地区GDP两个方面，所以地方政府必然要发展“土地财政”。
所以，本文认为“土地财政”不是一个贬义词，而是政策博弈下的最优选择，它的优劣与否取决于地方政府的操作方式和给居民带来的收益。从上文的分析来看，江苏土地财政的弊病更多地体现在2008年之后。2008年是一个分水岭，之后的地价、房价增长走向了明显的非理性。而且从1998年住房制度改革以来到2009年的税收情况来看（如图五所示），江苏省的土地类独享税只在2005、2006年，2008、2009年出现特别增长。从长期数据看，江苏省作为地方政府并没有主观上提高独享税的动机和行为。所以，“土地财政”并不是地方政府刻意运作和有意拉升的政策实施，目前的分税制安排没有提高地方政府发展自身特色经济的自主性和能动性。如果地方政府的土地出让可以带来创业、就业环境的改善并最终实现企业税收、个人所得税、居民满意指数的不断上升，则走向了土地财政的成熟阶段——企业税收财政。
三、政策建议——构建合理的中央、地方分权制度
第一，改革目前中央和地方的财权划分制度。财权划分包括两个方面，一是最普遍的税种划分，二是国有企业的利润划分。从目前的分税制划分方式来看，中央占据五大税种的大部分，增值税的75%，企业所得税的60%，个人所得税的60%和消费税的全部；地方只占有增值税的25%，企业所得税的40%，个人所得税的40%和营业税的全部。
从国企利润分成来看，目前的不同行业国企上缴利润仅占其总体利润的5%—10%，绝大部分截留在企业内部，成为单位福利和运转开支。政府在给国有企业扩大自主权、让利的过程中，过分强调了国有资产的保值增值，却忽视了如何惠及到更多人的问题。国企的利润主要来源于资源的垄断低价和产品的垄断高价，本就应该返还到地方具体承担成本的消费者。所以，对于国企自身消化的巨额利润可以通过征收高额资源税或者大幅提高红利上缴比例来进行调整。最好可以将提高后资源税划归地方独享税，或者将国企上缴的部分利润划归地方政府。
第二，改变目前各级政府的人事权管理机制。地方官员特别是省、市级地方政策制定机构的官员管理方式必须进行相应的调整。目前，中央对地方的人事权主要表现在对地方官员的任免、考核，如对省级干部甚至是市级干部的任免；地方官员缺乏对地方负责的自主性。由于信息的不对称，中央无法具体了解地方官员的表现优劣，只能通过一些量化的指标来进行政绩考核。政绩考核的普遍性和通用性，决定了指标设定必然符合普遍适应的角度，如目前通用的GDP总量、财政一般预算收入、FDI指标等等。
第三，规避土地运作可能带来的房价飙升，提高地方发展自身的自主性。分税制的调整是一个长期过程，而土地财政的副作用已经开始影响社会的正常运转。如何降低土地财政的负面效应是目前工作的重点。就目前而言，地方政府更多采取的是限购、限价措施，通过短期内抑制需求、压缩供给来压低房价。从本质来看，属于一种短期内压低住房经济指标的逢迎行为，并不构成真正的标本兼治。应针对拥有多套房产的家庭和个人征收房产空置税，适时将遗产税的征收纳入改革议程。
第四，调整各级政府的部门设置和事务支出，降低地方财政支出。我国各级政府部门是按照一个高度复制的体制建立的。省级政府依照中央部委构建，省级以下的政府部门则比照省级政府构建；从中央到地方政府，中央、省、市、县、区（镇）五级政府存在严重的机构重叠。如何减少这种重复、冗余的机构设置，消化庞大的财政供养人员基数是进一步政治改革的重点之一。
参考文献：
[1] 黄佩华、迪帕克.国家发展与地方财政[M]. 北京：中信出版社，2003.
[2] 贾康、白景明.关于中国分税分级财政体制安排的基本思路[J].经济学动态，2005，(02).