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十八届三中全会提出，深化经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。“改革检验检疫管理体制”是三中全会关于全面深化改革决定的重要内容之一，深化法检制度改革是国务院做出的重要决定。
2014年7月24日国务院常务会议决定对一般工业制成品不再实行出口法检，建立健全以风险管理为核心的进出口质量安全监管模式，成为摆在检验检疫部门的一道新的课题。虽然食品、动植物产品依然在出口法检目录之列，但改变现行管理模式，简化检验流程，提高验放速度既是出口企业的期盼，也是检验检疫人应承担的责任。山东出入境检验检疫局提出改革工作要重点做好“放、管、转、建”四篇文章。通过多年对出口桔梗等初级农产品检验检疫监管，见证了出口桔梗产业的发展，也经历了发展过程中企业违法加工等这样或者那样的问题。剖析问题产生根源，除了企业法律观念淡薄、诚信意识缺失等原因，现行的检验检疫政策与企业生产加工实际、与国际贸易发展也存在着诸多不适应。广大企业对简化报检手续、缩短检验检疫流程时限等贸易便利化呼声很高。笔者在对山东淄博辖区出口桔梗产业发展面临的问题与瓶颈进行调研及对检验检疫部门正在推行的备案模式改革汇总整理的基础上，从政府职能作为市场秩序的维护者、守夜人为切入点，对该类初级农产品实施的新放行制度改革进行了思考。
一、出口桔梗产业基本情况及现状
山东省淄博市博山区池上镇是我国桔梗主产区，种植面积约1000公顷，年产优质桔梗约1.6万吨，现有获备案出口桔梗企业11家，产品主要销往韩、日、美、澳等国家，其中仅出口到韩国每年就达1.3万吨，占韩国桔梗进口总量的95%。池上因此成为全国最大的优质桔梗种植基地和加工集散地，解决了近5000名农村富余劳动力就业。淄博出入境检验检疫局原依据《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》（质检总局令第20号）将出口桔梗产品生产企业纳入登记管理，后又依据《出口食品生产企业备案规定》（质检总局令第142号），对原获得登记出口桔梗企业变更为备案管理，落实了备案监管要求。积极帮助该类初级农产品提升管理水平和硬件改造，11家备案企业现已全部获得了食品安全管理体系认证；按照质检总局、山东出入境检验检疫局关于对出口农产品质量安全风险监控要求，制定了对出口桔梗产品安全风险残留监控计划，对进口国关注的主要禁用、限用农药和农业化学投入品、污染物进行监控。历年来，该出口品种没有因质量安全问题受到进口国的预警，确保了出口产品质量安全。
由于韩国人力成本增高，出口桔梗产品现已由传统的清洗后直接包装，升级到去皮劈丝清洗后真空包装后出口，出口产品到达消费者手中需重新清洗后加工使用，属于较为原生態的初级农产品。而现有加工条件很难满足加工出口业务量的需求，例如熟练工人每天加工劈丝桔梗40千克左右，按照中等规模企业3天生产10吨成品计算，企业需每天雇用80人左右才能完成订单，但在桔梗加工出口主产区尚未有一家达到80名劈丝工人的加工企业。问题的产生原因有以下两点：一是由于生产企业地处山区，出口桔梗车间多是由农房翻新改造，由于土地政策，再建扩建难度较大；二是由于农村剩余劳动力老龄化，现在从事劈丝桔梗加工人员年龄层次在40岁以上，加工厂附近村落剩余劳动力不足。这就导致在集中生产季节，现有备案企业为赶订单而委托给未经备案的车间加工的现象时有发生。经调研发现，池上镇现有未经备案的大小桔梗加工点30多个，这些加工点硬件设施基本达到现有备案条件，加工卫生环节控制良好，但由于多数不具备主体资质（未获工商部门注册），无法单独申请出口食品企业备案。再加上这些小加工点由于无自己独立客户，外加办理相关资质手续相对复杂，申请出口食品备案的主观意愿不强烈。
二、出口桔梗等初级农产品备案管理模式改革可行性
鉴于《关于发布出口食品生产企业安全卫生要求和产品目录的公告》（国家认监委2011年第23号公告）附件2《实施出口食品生产企业备案的产品目录》中未明确保鲜蔬菜是否应实施备案管理等情况，同时考虑到该类产品加工特点、风险性和出口企业的请求，提出在出口桔梗产品及该类初级农产品实施“同一个质量管理体系项下备案企业+备案分加工点”的备案管理模式，即在现有备案出口桔梗生产加工企业基础上，允许其自愿发展协作加工点，但加工点协作模式必须为备案企业租赁厂房和聘用管理人员管理的模式，即“同一个质量管理体系项下备案企业+备案分加工点”的备案管理模式的名称不变，备案分加工点不具备主体资质，与备案企业之间为租赁关系，并派驻质量管理人员对生产加工控制环节进行管理。
备案改革具体实施形式为：一是备案企业向出入境检验检疫局提报租赁车间的详细地址及派驻管理人员名单，经批准后实施。协作加工点根据备案企业的订单和要求组织生产，产品质量由备案企业负责，承担法律责任。二是备案企业负责将协作加工点、申请基地集中备案，向出入境检验检疫局进行申报。三是出入境检验检疫局根据备案企业申报的工厂信息，对实施改革模式的协作加工点进行审核，并对出口备案企业提交的协作加工点备案材料进行初步审查。四是出入境检验检疫局按照《出口食品生产企业备案管理规定》有关要求和相关技术规范，对协作加工点进行现场评审，分别填写评审记录，统一完成评审报告。五是出入境检验检疫局对拟批准备案企业协作加工点在审核合格后分别给予备案登记使用（协作加工点备案号编号规则：使用主备案企业备案证书申报出口，厂检单与外包装箱增加区别代码：如A，B，C…或-1，-2，…，以此类推区分）。六是备案企业按照一个管理体系要求落实对协作加工点的管理并承担食品安全主体责任。七是出入境检验检疫局按照相关同等监管要求落实对协作加工点的监督管理。
三、出口桔梗放行模式改革探索
一是推进出口桔梗产品全过程无纸化管理。在山东检验检疫近年来的工作要点中明确指出积极推进通关模式改革，要求深化申报和放行模式改革，以企业风险分析和分类管理为基础，探索实施“无纸申报、无纸监管、无纸放行”的全过程无纸化管理。出口桔梗种植过程中用药较少，生产加工工艺简单，产品生产加工企业集中度高，基本具备了全过程无纸化管理的条件。
二是按照“六严”要求，认真做好对备案企业和协作加工点的监管。“严格风险分析，严格准入制度，严格企业监管，严格监督抽查和检验检疫，严格执法打假，严格处置突发事件”的“六严”要求是突出监管重点，守住安全底线的重要手段，改变现有模式不是放松监管，而是在严格监管、确保质量的前提下简化报检流程、提高验放速度。
三是全面落实企业主体责任。以国外通报、召回和退货调查、不合格检出调查为重点，进一步强化不合格产品责任追溯，建立和完善进出口商品质量安全调查工作机制，将工作重点转到质量安全追溯调查和责任追究的方向上来，倒逼生产经营者强化质量管理，提高产品第一责任人的意识，落实企业质量主体责任。
四是在对企业监管合格基础上，全面以监控结果为放行依据。成立监管小组，改变由某一个人监管某些企业的做法，加大飞行检查力度，积极推行“双随机”、加强监管有效性。在对企业监管合格的基础上，科学制定监控方案，严格按照进口国限量为判定依据，并依据监控结果作为放行依据，减少抽样查验比例。
五是建立社会共治检验检疫治理体系。此次放行模式改革对我们传统的思想观念、监管模式、管理机制、规章制度、程序性文件等方面带来冲击，改变以大包大揽“保姆”式的监管模式，转向寻求地方政府、社会组织、生产企业、种植专业合作社共同形成的多元社会主体、多向协商式的社会共治治理模式，形成监管合力。淄博出入境检验检疫局已与博山区农安办在打击违法加工、基地标准化种植方面建立合作机制，同时发挥淄博桔梗产业协会间互相监督行业自律的优势，吸纳各方面力量，逐步探索形成和建立社会共治治理模式。
出口桔梗检验检疫监管模式改革不是盲目改革，而是顺应改革，主动改革，科学改革，按照中央的要求注重“顶层设计”和“摸着石头过河”，在改革中要坚持合法性思维和底线思维，坚持“尊法理、讲政策、按程序、守规矩”，用法治思维谋划，以法治方式推进，注重与上级主管部门的沟通汇报，以取得试点资格，取得政策支持，顺利推进改革。
2014年7月24日国务院常务会议决定对一般工业制成品不再实行出口法检，建立健全以风险管理为核心的进出口质量安全监管模式，成为摆在检验检疫部门的一道新的课题。虽然食品、动植物产品依然在出口法检目录之列，但改变现行管理模式，简化检验流程，提高验放速度既是出口企业的期盼，也是检验检疫人应承担的责任。山东出入境检验检疫局提出改革工作要重点做好“放、管、转、建”四篇文章。通过多年对出口桔梗等初级农产品检验检疫监管，见证了出口桔梗产业的发展，也经历了发展过程中企业违法加工等这样或者那样的问题。剖析问题产生根源，除了企业法律观念淡薄、诚信意识缺失等原因，现行的检验检疫政策与企业生产加工实际、与国际贸易发展也存在着诸多不适应。广大企业对简化报检手续、缩短检验检疫流程时限等贸易便利化呼声很高。笔者在对山东淄博辖区出口桔梗产业发展面临的问题与瓶颈进行调研及对检验检疫部门正在推行的备案模式改革汇总整理的基础上，从政府职能作为市场秩序的维护者、守夜人为切入点，对该类初级农产品实施的新放行制度改革进行了思考。
一、出口桔梗产业基本情况及现状
山东省淄博市博山区池上镇是我国桔梗主产区，种植面积约1000公顷，年产优质桔梗约1.6万吨，现有获备案出口桔梗企业11家，产品主要销往韩、日、美、澳等国家，其中仅出口到韩国每年就达1.3万吨，占韩国桔梗进口总量的95%。池上因此成为全国最大的优质桔梗种植基地和加工集散地，解决了近5000名农村富余劳动力就业。淄博出入境检验检疫局原依据《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》（质检总局令第20号）将出口桔梗产品生产企业纳入登记管理，后又依据《出口食品生产企业备案规定》（质检总局令第142号），对原获得登记出口桔梗企业变更为备案管理，落实了备案监管要求。积极帮助该类初级农产品提升管理水平和硬件改造，11家备案企业现已全部获得了食品安全管理体系认证；按照质检总局、山东出入境检验检疫局关于对出口农产品质量安全风险监控要求，制定了对出口桔梗产品安全风险残留监控计划，对进口国关注的主要禁用、限用农药和农业化学投入品、污染物进行监控。历年来，该出口品种没有因质量安全问题受到进口国的预警，确保了出口产品质量安全。
由于韩国人力成本增高，出口桔梗产品现已由传统的清洗后直接包装，升级到去皮劈丝清洗后真空包装后出口，出口产品到达消费者手中需重新清洗后加工使用，属于较为原生態的初级农产品。而现有加工条件很难满足加工出口业务量的需求，例如熟练工人每天加工劈丝桔梗40千克左右，按照中等规模企业3天生产10吨成品计算，企业需每天雇用80人左右才能完成订单，但在桔梗加工出口主产区尚未有一家达到80名劈丝工人的加工企业。问题的产生原因有以下两点：一是由于生产企业地处山区，出口桔梗车间多是由农房翻新改造，由于土地政策，再建扩建难度较大；二是由于农村剩余劳动力老龄化，现在从事劈丝桔梗加工人员年龄层次在40岁以上，加工厂附近村落剩余劳动力不足。这就导致在集中生产季节，现有备案企业为赶订单而委托给未经备案的车间加工的现象时有发生。经调研发现，池上镇现有未经备案的大小桔梗加工点30多个，这些加工点硬件设施基本达到现有备案条件，加工卫生环节控制良好，但由于多数不具备主体资质（未获工商部门注册），无法单独申请出口食品企业备案。再加上这些小加工点由于无自己独立客户，外加办理相关资质手续相对复杂，申请出口食品备案的主观意愿不强烈。
二、出口桔梗等初级农产品备案管理模式改革可行性
鉴于《关于发布出口食品生产企业安全卫生要求和产品目录的公告》（国家认监委2011年第23号公告）附件2《实施出口食品生产企业备案的产品目录》中未明确保鲜蔬菜是否应实施备案管理等情况，同时考虑到该类产品加工特点、风险性和出口企业的请求，提出在出口桔梗产品及该类初级农产品实施“同一个质量管理体系项下备案企业+备案分加工点”的备案管理模式，即在现有备案出口桔梗生产加工企业基础上，允许其自愿发展协作加工点，但加工点协作模式必须为备案企业租赁厂房和聘用管理人员管理的模式，即“同一个质量管理体系项下备案企业+备案分加工点”的备案管理模式的名称不变，备案分加工点不具备主体资质，与备案企业之间为租赁关系，并派驻质量管理人员对生产加工控制环节进行管理。
备案改革具体实施形式为：一是备案企业向出入境检验检疫局提报租赁车间的详细地址及派驻管理人员名单，经批准后实施。协作加工点根据备案企业的订单和要求组织生产，产品质量由备案企业负责，承担法律责任。二是备案企业负责将协作加工点、申请基地集中备案，向出入境检验检疫局进行申报。三是出入境检验检疫局根据备案企业申报的工厂信息，对实施改革模式的协作加工点进行审核，并对出口备案企业提交的协作加工点备案材料进行初步审查。四是出入境检验检疫局按照《出口食品生产企业备案管理规定》有关要求和相关技术规范，对协作加工点进行现场评审，分别填写评审记录，统一完成评审报告。五是出入境检验检疫局对拟批准备案企业协作加工点在审核合格后分别给予备案登记使用（协作加工点备案号编号规则：使用主备案企业备案证书申报出口，厂检单与外包装箱增加区别代码：如A，B，C…或-1，-2，…，以此类推区分）。六是备案企业按照一个管理体系要求落实对协作加工点的管理并承担食品安全主体责任。七是出入境检验检疫局按照相关同等监管要求落实对协作加工点的监督管理。
三、出口桔梗放行模式改革探索
一是推进出口桔梗产品全过程无纸化管理。在山东检验检疫近年来的工作要点中明确指出积极推进通关模式改革，要求深化申报和放行模式改革，以企业风险分析和分类管理为基础，探索实施“无纸申报、无纸监管、无纸放行”的全过程无纸化管理。出口桔梗种植过程中用药较少，生产加工工艺简单，产品生产加工企业集中度高，基本具备了全过程无纸化管理的条件。
二是按照“六严”要求，认真做好对备案企业和协作加工点的监管。“严格风险分析，严格准入制度，严格企业监管，严格监督抽查和检验检疫，严格执法打假，严格处置突发事件”的“六严”要求是突出监管重点，守住安全底线的重要手段，改变现有模式不是放松监管，而是在严格监管、确保质量的前提下简化报检流程、提高验放速度。
三是全面落实企业主体责任。以国外通报、召回和退货调查、不合格检出调查为重点，进一步强化不合格产品责任追溯，建立和完善进出口商品质量安全调查工作机制，将工作重点转到质量安全追溯调查和责任追究的方向上来，倒逼生产经营者强化质量管理，提高产品第一责任人的意识，落实企业质量主体责任。
四是在对企业监管合格基础上，全面以监控结果为放行依据。成立监管小组，改变由某一个人监管某些企业的做法，加大飞行检查力度，积极推行“双随机”、加强监管有效性。在对企业监管合格的基础上，科学制定监控方案，严格按照进口国限量为判定依据，并依据监控结果作为放行依据，减少抽样查验比例。
五是建立社会共治检验检疫治理体系。此次放行模式改革对我们传统的思想观念、监管模式、管理机制、规章制度、程序性文件等方面带来冲击，改变以大包大揽“保姆”式的监管模式，转向寻求地方政府、社会组织、生产企业、种植专业合作社共同形成的多元社会主体、多向协商式的社会共治治理模式，形成监管合力。淄博出入境检验检疫局已与博山区农安办在打击违法加工、基地标准化种植方面建立合作机制，同时发挥淄博桔梗产业协会间互相监督行业自律的优势，吸纳各方面力量，逐步探索形成和建立社会共治治理模式。
出口桔梗检验检疫监管模式改革不是盲目改革，而是顺应改革，主动改革，科学改革，按照中央的要求注重“顶层设计”和“摸着石头过河”，在改革中要坚持合法性思维和底线思维，坚持“尊法理、讲政策、按程序、守规矩”，用法治思维谋划，以法治方式推进，注重与上级主管部门的沟通汇报，以取得试点资格，取得政策支持，顺利推进改革。