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[内容提要] 东盟成立时印度对其反应冷漠。在最初几年里印度重视与东盟国家的双边关系，但对东盟这个地区组织重视不够。随着国际形势的变化和东盟一体化程度的提高，印度开始重视与东盟的经济合作。但是受美苏冷战以及印度与大国关系的制约，印度的东盟政策没有达到预期效果。研究冷战时期印度对东盟政策的演变，有助于我们理解目前的印度东盟关系。
[关键词] 印度 东盟 政策演变
一、印度对东盟成立的反应
1967年8月，在曼谷举行的印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国五国外长会议发表了《曼谷宣言》，宣告成立东南亚国家联盟，简称“东盟”。对此，各大国根据自身国家利益以及对东盟的不同认知，做出了不同反应。美国吸取东南亚条约组织失败的教训，对东盟采取积极支持与鼓励的政策。苏联对东盟的“亲西方”色彩充满戒心和疑虑。中国谴责东盟的成立，认为东盟是类似于“东南亚条约组织”的军事集团，是以“反华”为目标的。与美、苏、中的鲜明态度相比，印度的态度则表现为冷漠。这要从印度对待地区合作组织的态度以及印度在东南亚的利益需求说起。
印度赞同建立以经济合作、社会发展为目标的地区合作组织(如科伦坡计划组织)。反对建立以军事合作和政治集团为基础的地区合作组织。印度也希望建立广泛范围内(如整个亚洲范围)的地区经济合作组织。整个50年代印度是地区经济合作和共同市场计划的积极推动者。但是，随着东南亚次地区主义的增长和东南亚国家追求排他性的次地区合作以及印度有限的利益，印度参与地区合作的热情下降。在20世纪60年代初中印关系恶化的背景下，“东南亚联盟”和“马菲印多”的建立几乎没有引起印度的直接注意。这两个组织成员内部的矛盾也使印度与它们保持距离。当它们面临失败，东南亚酝酿建立新的地区组织时，印度表现出极大的热情。1967年1月，印度外长查格拉访问印尼时表示印度全力支持印尼关于建立地区经济合作组织的任何倡议；同年5月，查格拉在访问新加坡和马来西亚期间提议建立“亚洲理事会”；9月英，甘地在访问斯里兰卡时也倡议建立一个比东盟更大的地区组织。但是这些建议都比较含糊，没有实际可操作的措施，也没有结果。相反这些建议给东盟传递了一个信息，即印度不赞同“东盟”那样的地区组织，这在一定程度上导致了东盟成立时没有邀请印度加入。
当然东盟内部分歧是印度最终未受到邀请的主要原因。东盟内部的小国新加坡竭力想让印度参与，目的是使其成为一种平衡力量制约印尼和马来西亚等国家。但是印尼竭力反对，作为东盟最大的国家，它希望在其中扮演重要角色，不愿引入区外大国以降低自己的重要性。印度与巴基斯坦的矛盾也让东盟充满疑虑，它们不愿意因为邀请印度加入而把印巴冲突带到东盟之中。因此在东盟召开成立大会前，相关信息很少向印度通报，甚至到1967年7月底印度外交部还不知道拟议中的东盟国家会议在哪里召开。
印度对东盟的成立也缺乏热情。东盟是在应对外部威胁的背景下建立的，军事与政治合作在其中占有重要地位，这与印度倡导建立经济合作组织的理念不符。东盟国家内部的争端使印度对东盟的生存能力表示怀疑，担心东盟会因为内部矛盾而陷于停顿。美国盟友泰国和菲律宾的加入让印度以为东盟会延续东南亚条约组织的传统。美国对东盟的积极支持也让印度认为东盟是美国政策的产物，是为了遏制中国而建立的地区组织。虽然1962年中印边界战争使印中关系恶化，但是印度还是不愿加入一个由他国主导的遏制中国的国际组织。在印度看来，加入东盟实际上就是加入了“一个反华同盟”，可能会刺激中国更加向南扩张。正是这些疑虑使印度对新生的东盟保持距离。
虽然印度对东盟态度冷淡，但却非常重视与东盟国家，尤其是印尼、马来西亚和新加坡，发展友好关系。1967年到1969年间，印度高层频繁出访上述三国，主要目的就是消除顾虑，加强双边关系。如英，甘地在访问马来西亚时发表的联合声明中表示印度将尽可能向马来西亚提供工业、技术及人力方面的训练，并且声称要建立全面的合作。
二、印度对东盟政策的演变及影响
从东盟成立直到冷战结束，印度对东盟的政策受到国内与国际形势的影响而不断调整。总的来看，这一时期印度对东盟的外交政策主要有三个特点。第一，印度的东盟政策深受印度与大国关系，尤其是印度与苏联关系的影响，东盟在印度的外交战略中处于边缘地位。第二，印度重视与东盟国家的双边关系，但对东盟这一组织重视不够。第三，印度重视发展与东盟及东盟国家的经贸关系，但双方政治关系冷淡。根据具体情况，在1967～1991年这24年间，印度对东盟的政策可以分为三个阶段。
(一)第一阶段：英，甘地政府时期
第一阶段的时间跨度从东盟成立到1977年英，甘地在大选中失败。这一时期印度对东盟政策的重点在于发展与东盟国家的双边经贸关系，对东盟这个地区组织却重视不够。
在东盟成立初期，由于双方缺乏互信，互相忽略，印度与东盟没有建立起有效的联系。1969年随着尼克松主义出台，东盟地区安全形势发生了重要变化。美国准备从东南亚撤退以及英国的撤退使东盟地区出现了一种权力真空。面对英美的撤退，东盟、印度和苏联为东南亚地区安全提出了各自的构想。
东盟希望利用大国之间的相互制衡来维持地区稳定，因此希望印度能在东南亚地区安全中扮演一种制衡力量。印尼暗示印度有机会成为扩大的东盟中的一员。新加坡外长拉贾拉南也表示印度加入东盟不会有困难。①但是印度自己都怀疑是否有能力在邻近地区扮演一个防卫角色。②鉴于东南亚在印度安全战略中具有重要地位，印度不希望任何一个区外大国控制这一地区。1969年6-7月英，甘地总理访问印尼期间，在谈到一些国家由于西方撤退而面临的问题时，建议通过联合国或者大国之间的协议为这些国家提供安全保证。印度的“大国协调保证东南亚安全”的建议引起了美国的兴趣，1969年7月尼克松访问印度时曾与英·甘地总理对该建议进行了探讨。在中国是否参与以及怎样提供可信任的保证来使该计划运行的问题上出现分歧，尼克松与英，甘地的商讨没有产生期望的结果。苏联为了扩大在亚洲的影响，提出建立“亚洲集体安全体系”，东盟国家极力反对这一提议。在权衡各方利益的基础上，东盟在1971年11月底召开的外长特别会议上通过了《吉隆坡宣言》，决定把东南亚地区建成“和平、自由、中立区”。对此，印度立即表示支持，这种构想对印度的吸引力在于使东南亚地区排除大国干涉，它与印度“大国共同保证东南亚安全”的目标有相通之处。
东盟对印度的积极靠近以及印度与东盟在地区安全上的共识使印度东盟关系在1969—1971年间有一定的改善。1970年9月，李光耀作为首位东盟国家领导人对印度进行了成功访问即为明显标志。双方在印支问题、不结盟运动和双边关系等问题上基本达成一致，9月4日两位首脑在新德里发表 了联合公报。但是这种友好发展的势头很快就被印苏结盟及第三次印巴战争所打断，印度和东盟关系随之降到冰点。
1971年12月第三次印巴战争爆发，印度出兵东巴，并支持东巴分离势力宣布成立孟加拉国，这一冲突引起了东盟国家对印度的不满和猜疑。首先，东盟国家普遍认为孟加拉问题是巴基斯坦的国内问题，印度不应该干涉，更不应该使用武力。但是，印度认为巴基斯坦的残暴统治造成大量东巴难民涌人印度，给印度造成了沉重压力，这就不再是国内问题。甘地夫人说：“邻国的内部问题已成为我们的问题，事实上已成为一个国际问题。”①而印度使用武力是为了阻止情况变得更糟，印度的强词夺理让东盟国家非常失望。其次，东盟认为南亚局势的动荡会直接影响到东南亚的稳定，特别是印度对东巴分裂势力的支持造成了恶劣的影响。当时印尼的马鲁古、马来西亚的沙捞越和泰国南部的四个省都存在分离主义倾向，它们担心此次战争会刺激国内分裂势力蠢蠢欲动，也担心印度在孟加拉事件中的角色在东盟国家中重演。再次，更让东盟国家疑虑的是印度的行动显然得到了苏联的支持。1971年8月印度与苏联签署了为期20年的《印苏和平友好条约》，而且印巴战争开始后，苏联还否决了联合国安理会呼吁停火撤兵的议案，支持印度肢解巴基斯坦的行动。东盟国家对印苏结盟以及印度依靠苏联推行地区霸权主义的行为非常不满。马来西亚《南洋商报》发表评论说：“当印度与苏联签订这个条约之后，苏联的影响必然延伸至南亚或者甚至通过印度来影响东南亚。”对于印度在孟加拉事件中的行为，1971年12月17日印尼前总理纳西尔指责印度说：“印度的形象，如今和许多人所料想的，已完全不同。她目前的样子，与某些列强的一向表现极其类似，那就是，利用种种借口，以强行实施他们的意志。”
《印苏和平友好条约》也使东盟对印度海军的扩展以及印度的越南政策充满疑虑和不满。在印度洋地区，印度海军是唯一拥有苏联装备的海军。在1968～1972年间，苏联转让了4艘现代化潜艇、5艘护航舰，6～8艘导弹巡逻艇和1艘潜艇供应船给印度。③有了苏联的装备，印度海军实力增强。有了印度的支持，苏联也日益增加在印度洋的存在，这让东盟的海滨国家感到了威胁。印度在越南政策上追随苏联的做法让东盟疏远了印度。由此可见，《印苏和平友好条约》的签订是印度在冷战期间对东盟政策的一个转折点。此后，只要英·甘地掌握政权，与苏联的联系的重要性远远超过与东盟友好。这体现了印度的东盟政策在印度外交政策中的边缘地位。
印度与东盟在政治上的分歧使东盟国家疏远印度。但是，中美关系改善，中国与马来西亚、菲律宾和泰国相继建交使印度害怕中国在东南亚势力增强。为此，印度努力加强与东盟国家的经贸合作关系以抗衡中国。从1973年6月25日起，印度在新加坡召开了为期半个月的印度工商业展览会，印度政府鼓励本国企业家到东盟国家投资设厂。到1975年，印度与东盟国家之间拥有的已投产的和正在建设的联合企业达到64家，其中，在马来西亚有37家，印尼9家，新加坡8家，泰国6家，菲律宾4家。到1976年，双方的联合企业达到80多家，其中已投产的有31家，正在建设的有38家，筹备建设的有20家。
虽然印度政府重视发展与东盟国家的经贸关系，但是受制于政治上的猜疑，经贸往来并不是很频繁，没有达到印度政府所期望的目标。1975年印度与东盟之间的贸易总额只有21.46亿卢比，占印度当年进出口总额的3.9％。其中印度对东盟的出口额为16.63亿卢比，占印度当年出口总额(403.63亿卢比)的4.12％；印度从东盟的进口额为4.83亿卢比，占印度当年进口总额的0.86％。经贸关系处于较低水平。
(二)第二阶段：人民党执政时期(1977—1980年)
这一时期，印度政府推行“真正的不结盟”政策，积极调整对东盟的政策。由于印度国内形势的变化以及东盟一体化程度的提高，印度开始重视与东盟合作，但是合作重点仍在经济领域。
在1977年3月举行的印度大选中人民党的德赛获胜组阁。德赛是在国内政治和经济形势恶化的情况下上台的，其关注重点是国内政治和经济建设，但对外交政策也进行了调整。他声称将实行“真正的不结盟”政策，“不同任何国家建立和保持特殊关系”；宣称实行“有益的双边主义”，积极改善邻里关系；实行经济外交，为国内经济建设服务。随后，印度政府重新评估东盟政策。新任外长瓦杰帕伊在国会指责英，甘地政府没有给东盟太多的关注，他指出：“对于我们来说，我们应该重视与这些国家(东盟)发展更为紧密的政治、经济和文化联系，并且作出更多的持续性努力。”②
1977年8月印度政府召集驻东亚和东南亚使节会议，驻东南亚的使节认为印度在东南亚的影响较小，要扩大影响必须重视与东盟国家的经贸合作。外长瓦杰帕伊也在会议上要求熟悉东盟当地情况的印度使节充分发挥优势，提出更为切实的经贸合作方案。他强调较高水平的经贸合作是建立在一定程度的政治互谅的基础上的，为此他表示新政府不认为与社会主义国家的友谊或者与苏联的友谊会阻止印度与任何第三个国家保持友好关系。③这就意味着新政府希望与东盟独立地发展友好关系，而不要受到大国因素的影响。
在加强双边经贸关系的同时，印度人民党政府也积极探寻与东盟建立制度性联系的可能性，这项工作早在英，甘地执政时就已开始。东盟的整合使其一体化程度提高，逐渐在国际舞台上显示力量，这促使英，甘地政府开始关注东盟。1976年2月东盟在巴厘成功地召开了第一次首脑峰会，标志着从内部关系调整阶段转向全面合作阶段。印度看到了东盟在未来地区合作中的潜力，1976年12月英。甘地政府向东盟申请成为对话伙伴国。而人民党政府则抓住每一个机会向东盟领导人展示印度的愿望是诚恳而真实的，1978年11月底东盟秘书长阿卜杜拉(Dato All bin Abdullah)访问了印度，并允诺在1979年6月召开的东盟常务会议和东盟部长会议上讨论印度对话国地位问题。1978—1979年间新加坡、马来西亚和泰国的总理先后访问新德里。德赛在会见这三位先后到访的总理时探讨了印度的对话国地位问题，并且表示印度十分重视与东盟之间的关系，渴望与东盟建立制度性联系，但是印度的这种渴望严重地受到政治因素的干扰。
1978年12月越南入侵柬埔寨，严重威胁到东南亚地区安全。东盟国家对越南入侵柬埔寨纷纷表示谴责，对任何可能使柬埔寨问题复杂化的国际事件保持高度警惕，对柬埔寨问题的态度也成为东盟国家判断一国是否友好的重要因素。鉴于印度与越南的友好关系，东盟希望了解印度的态度，希望宣称实行“真正的不结盟”政策的印度人民党政府能够站在公正的立场上，谴责越南的侵略行为。但是印度政府对柬埔寨问题的反应是谨慎而模糊的。在越南入侵柬埔寨后，德赛仅仅表达了一些无关紧要的看法，尽量回避这一问题；对于越南的行为，印度一直保持缄默，更不要说采取外交行动。印度的态 度导致1979年8月在吉隆坡召开的东盟外长非正式会议上，东盟决定推迟考虑印度成为“对话伙伴国”的请求。在1979年9月哈瓦那举行的不结盟峰会上，印度决定空缺東埔寨的席位，这在东盟国家看来，印度是明显地支持越南。此后印度与东盟的关系更多地受到柬埔寨问题的影响。
与在政治领域合作的举步维艰相比，在整个人民党政府执政时期，印度对东盟政策的重点仍然是加强经贸联系。1977年德赛政府向东盟派出特使，目的是“改变印度在这一地区的形象，发展双边的经济关系”。印度采取的政策是先和东盟成员国单个进行协商，然后再扩展到东盟区内。①1978年6月印度商务部长访问新加坡并出席了一个国际商务会议，在返回途中访问马来西亚，与马来西亚贸易工业部长进行会谈，在椰子油和茶叶生产方面达成互助协议。他还出访印尼，签订了贸易协定，在关税、贸易和航运等方面相互给予最惠国待遇。此后与菲律宾和泰国也签订了类似协定。1978年3月马来西亚外长、12月印尼外长访问印度，焦点仍然是经济问题。1979年1月印度与马来西亚再次签订经济和技术合作协议，旨在加强双方在人造橡胶、可可豆加工、人造纤维、传动装置等领域的合作。2月印度与印尼签订谅解备忘录，印度答应向印尼提供铁矿，并帮助印尼建造一座年产量为100万吨的钢铁厂。
(三)第三阶段：英，甘地重新执政到冷战结束(1980—1991年)
这一时期印度的东盟政策深受印苏结盟的影响，表现为印度与越南的密切关系以及印度对韩桑林政权的支持，印度与东盟政治关系相当冷淡，只在一定程度上保持经贸合作。
1980年1月国大党在大选中获胜，英，甘地再次上台组建新政府。新政府面临着严峻的战略环境。1979年苏联入侵阿富汗，美国在伊朗“白色革命”之后加强了在印度洋的存在，中国对越自卫反击战后与东盟关系逐步改善，这些在印度看来都关系到自身的安全，也影响到印度的东南亚政策。在此背景下，英，甘地政府对东南亚的政策目标是遏制中国在东南亚扩大影响，继续保持与越南的密切关系，同时发展与东盟的关系。由于越南和东盟在柬埔寨问题上的对抗，东盟对印度的态度必然受到柬埔寨问题的影响。东盟强烈反对越南入侵柬埔寨，一直不承认韩桑林政权，也反对其他国家承认它，并且为此进行外交努力。作为英，甘地重新执政后的第一位重要来访者，马来西亚总理马哈蒂尔在与印度领导人会晤时说，东盟希望印度在维持南亚和东南亚地区稳定方面发挥更为积极的作用。他还明确表示：东盟反对任何国家承认韩桑林政权。
为了拉拢印度，在1980年3月8日召开的吉隆坡东盟外长非正式会议上决定恢复与印度进行“对话伙伴”的谈判。印度对此积极回应，派出了以外务部秘书为首的代表团与东盟探讨经济合作问题以及评估东盟国家对柬埔寨问题的立场。代表团访问了东盟各国首都，向各国解释印度在阿富汗和柬埔寨问题上的立场。而东盟各国也抓住机会向印度表示东盟对柬埔寨问题的高度重视以及反对任何国家承认韩桑林政权的立场，劝说印度在这一问题上保持谨慎。但是东盟的努力没有达到期望的结果。1980年7月7日印度政府宣布承认韩桑林政权，拉奥在国会中宣称：“我们的政府承认在柬埔寨的新政权，是基于印度国内大多数政治立场而做出的决策。”确实，印度承认韩桑林政权是其国家利益决定的。在印度看来，依靠与苏联和越南的密切关系来遏制中国势力南下远远比与东盟友好更为重要。尤其是在印度不能全心全意支持苏联入侵阿富汗的情况下，承认韩桑林政权可以取悦苏联，巩固印苏联盟。
虽然东盟在印度外交战略中被边缘化，但是作为印度的周边地区之一，印度仍然希望与东盟保持正常关系。印度竭力向东盟各国解释“承认韩桑林政权”不应该被看做是反对东盟，印度仍然重视与东盟的关系，仍然希望加强与东盟各国对话。为此，1981年英，甘地出访印尼和菲律宾，外长拉奥访问马来西亚。尽管印度竭力想减少因承认韩桑林政权而引起的印度东盟关系的恶化，但是东盟认为印度对越南和柬埔寨政策缺乏足够的自主性，对苏联一印度一越南的密切关系充满戒心，双边关系跌人低谷。印度外交部的年度报告指出，在1980～1985年间紧张的关系导致印度与东盟之间的高层联系几乎中断。
1985年拉，甘地执政后，在内政外交上做了一些调整。新政府力求摆脱在处理与东盟关系中的被动局面，实行比较灵活的外交政策，在继续保持与苏联和越南密切关系的同时，积极寻求与美国和东盟改善关系；在国内推行经济自由化改革，减少对本国工业的保护并提倡竞争。东盟对印度的态度也有所改变，一方面是因为印度新政府的积极态度，更重要的是因为自身的经济问题。1985—1986年度由于国际原油价格攀升，东盟经济第一次进入萧条期，欧盟、日本的贸易保护主义趁机兴起使东盟经济雪上加霜，东盟不得不考虑正在开放的印度和中国市场。拉·甘地政府的经济自由化改革也使东盟第一次看到了与印度合作的光明前景。在这样的背景下，双方积极寻求加强经贸联系，经贸关系因此获得较大发展。1985～1990年间，双方的贸易额迅速增长，大大超过了以往五年的增速。1985年印度与东盟的贸易额为14.66亿美元，到1990年双方贸易额达到22.22亿美元。印度处于贸易逆差的地位，1985年印度贸易逆差为7.82亿美元，1990年为7.26亿美元。
在政治领域，围绕着柬埔寨问题双方仍然存在巨大分歧。面对拉，甘地上台后所推行的比较灵活的外交政策，东盟希望印度能在和平解决東埔寨问题上发挥应有的作用，即利用密切的印越关系说服越南改变其在柬埔寨问题上的强硬立场。1985年印尼、泰国和马来西亚外长访问印度，讨论柬埔寨问题，希望印度为政治解决柬埔寨问题施加影响。1985年8月，由马来西亚、新加坡和文莱组成的东盟代表团访问印度，目的是向印度解释东盟在柬埔寨问题上的立场。这是东盟国家代表团第一次以“东盟”地区组织的名义访问印度。1986年10月拉，甘地访问泰国时，泰国请求印度政府参与柬埔寨问题的调停。东盟国家的请求使印度再次有机会在印支地区使用自己的影响力。印度外长采用“穿梭外交”来促进东盟和越南在柬埔寨问题上达成一致，于1987年1月访问越南，3月访问泰国、新加坡、印尼和马来西亚等东盟国家，7月再次访问越南和泰国，10月与柬埔寨西哈努克亲王在纽约会面。但印度的外交努力并没能促使越南与东盟达成一致。这主要是因为印度与越南在柬埔寨问题上有着共识。它们都认为中国是东南亚地区安全的主要威胁，都担心中、美扩大在东南亚地区的影响。印度也认为中国“威胁”是越南进入柬埔寨的主要原因。印度的态度得到了越南的信赖，但却失去丁东盟国家的信任。东盟对印度的调解动机充满疑虑。
整个80年代印度的东盟政策深受柬埔寨问题的影响。围绕柬埔寨问题，在东南亚地区形成了苏一印一越与美一中一东盟的对抗。印度和东盟分属两个阵营，在国际和地区重要问题上存在重大分歧，政治合作举步维艰。东盟国家对印度保持强烈的戒备心理，对印度增强海军力量保持高度警惕。因此这一时期印度的东盟政策是冷战的产物，是印苏结盟的附属品。
冷战结束后，印度调整了对东盟的政策，在“东向政策”的框架内，大力发展与东盟的关系。虽然在“东向政策”中，印度仍然把经济合作放在首位，但吸取了冷战期间与东盟关系发展缓慢的教训，在政治、军事安全方面加强合作以打消东盟国家的顾虑，从而有力地促进了“东向政策”的实施，印度与东盟关系由此进入快速发展的新时期。
编 辑 毛悦
[关键词] 印度 东盟 政策演变
一、印度对东盟成立的反应
1967年8月，在曼谷举行的印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国五国外长会议发表了《曼谷宣言》，宣告成立东南亚国家联盟，简称“东盟”。对此，各大国根据自身国家利益以及对东盟的不同认知，做出了不同反应。美国吸取东南亚条约组织失败的教训，对东盟采取积极支持与鼓励的政策。苏联对东盟的“亲西方”色彩充满戒心和疑虑。中国谴责东盟的成立，认为东盟是类似于“东南亚条约组织”的军事集团，是以“反华”为目标的。与美、苏、中的鲜明态度相比，印度的态度则表现为冷漠。这要从印度对待地区合作组织的态度以及印度在东南亚的利益需求说起。
印度赞同建立以经济合作、社会发展为目标的地区合作组织(如科伦坡计划组织)。反对建立以军事合作和政治集团为基础的地区合作组织。印度也希望建立广泛范围内(如整个亚洲范围)的地区经济合作组织。整个50年代印度是地区经济合作和共同市场计划的积极推动者。但是，随着东南亚次地区主义的增长和东南亚国家追求排他性的次地区合作以及印度有限的利益，印度参与地区合作的热情下降。在20世纪60年代初中印关系恶化的背景下，“东南亚联盟”和“马菲印多”的建立几乎没有引起印度的直接注意。这两个组织成员内部的矛盾也使印度与它们保持距离。当它们面临失败，东南亚酝酿建立新的地区组织时，印度表现出极大的热情。1967年1月，印度外长查格拉访问印尼时表示印度全力支持印尼关于建立地区经济合作组织的任何倡议；同年5月，查格拉在访问新加坡和马来西亚期间提议建立“亚洲理事会”；9月英，甘地在访问斯里兰卡时也倡议建立一个比东盟更大的地区组织。但是这些建议都比较含糊，没有实际可操作的措施，也没有结果。相反这些建议给东盟传递了一个信息，即印度不赞同“东盟”那样的地区组织，这在一定程度上导致了东盟成立时没有邀请印度加入。
当然东盟内部分歧是印度最终未受到邀请的主要原因。东盟内部的小国新加坡竭力想让印度参与，目的是使其成为一种平衡力量制约印尼和马来西亚等国家。但是印尼竭力反对，作为东盟最大的国家，它希望在其中扮演重要角色，不愿引入区外大国以降低自己的重要性。印度与巴基斯坦的矛盾也让东盟充满疑虑，它们不愿意因为邀请印度加入而把印巴冲突带到东盟之中。因此在东盟召开成立大会前，相关信息很少向印度通报，甚至到1967年7月底印度外交部还不知道拟议中的东盟国家会议在哪里召开。
印度对东盟的成立也缺乏热情。东盟是在应对外部威胁的背景下建立的，军事与政治合作在其中占有重要地位，这与印度倡导建立经济合作组织的理念不符。东盟国家内部的争端使印度对东盟的生存能力表示怀疑，担心东盟会因为内部矛盾而陷于停顿。美国盟友泰国和菲律宾的加入让印度以为东盟会延续东南亚条约组织的传统。美国对东盟的积极支持也让印度认为东盟是美国政策的产物，是为了遏制中国而建立的地区组织。虽然1962年中印边界战争使印中关系恶化，但是印度还是不愿加入一个由他国主导的遏制中国的国际组织。在印度看来，加入东盟实际上就是加入了“一个反华同盟”，可能会刺激中国更加向南扩张。正是这些疑虑使印度对新生的东盟保持距离。
虽然印度对东盟态度冷淡，但却非常重视与东盟国家，尤其是印尼、马来西亚和新加坡，发展友好关系。1967年到1969年间，印度高层频繁出访上述三国，主要目的就是消除顾虑，加强双边关系。如英，甘地在访问马来西亚时发表的联合声明中表示印度将尽可能向马来西亚提供工业、技术及人力方面的训练，并且声称要建立全面的合作。
二、印度对东盟政策的演变及影响
从东盟成立直到冷战结束，印度对东盟的政策受到国内与国际形势的影响而不断调整。总的来看，这一时期印度对东盟的外交政策主要有三个特点。第一，印度的东盟政策深受印度与大国关系，尤其是印度与苏联关系的影响，东盟在印度的外交战略中处于边缘地位。第二，印度重视与东盟国家的双边关系，但对东盟这一组织重视不够。第三，印度重视发展与东盟及东盟国家的经贸关系，但双方政治关系冷淡。根据具体情况，在1967～1991年这24年间，印度对东盟的政策可以分为三个阶段。
(一)第一阶段：英，甘地政府时期
第一阶段的时间跨度从东盟成立到1977年英，甘地在大选中失败。这一时期印度对东盟政策的重点在于发展与东盟国家的双边经贸关系，对东盟这个地区组织却重视不够。
在东盟成立初期，由于双方缺乏互信，互相忽略，印度与东盟没有建立起有效的联系。1969年随着尼克松主义出台，东盟地区安全形势发生了重要变化。美国准备从东南亚撤退以及英国的撤退使东盟地区出现了一种权力真空。面对英美的撤退，东盟、印度和苏联为东南亚地区安全提出了各自的构想。
东盟希望利用大国之间的相互制衡来维持地区稳定，因此希望印度能在东南亚地区安全中扮演一种制衡力量。印尼暗示印度有机会成为扩大的东盟中的一员。新加坡外长拉贾拉南也表示印度加入东盟不会有困难。①但是印度自己都怀疑是否有能力在邻近地区扮演一个防卫角色。②鉴于东南亚在印度安全战略中具有重要地位，印度不希望任何一个区外大国控制这一地区。1969年6-7月英，甘地总理访问印尼期间，在谈到一些国家由于西方撤退而面临的问题时，建议通过联合国或者大国之间的协议为这些国家提供安全保证。印度的“大国协调保证东南亚安全”的建议引起了美国的兴趣，1969年7月尼克松访问印度时曾与英·甘地总理对该建议进行了探讨。在中国是否参与以及怎样提供可信任的保证来使该计划运行的问题上出现分歧，尼克松与英，甘地的商讨没有产生期望的结果。苏联为了扩大在亚洲的影响，提出建立“亚洲集体安全体系”，东盟国家极力反对这一提议。在权衡各方利益的基础上，东盟在1971年11月底召开的外长特别会议上通过了《吉隆坡宣言》，决定把东南亚地区建成“和平、自由、中立区”。对此，印度立即表示支持，这种构想对印度的吸引力在于使东南亚地区排除大国干涉，它与印度“大国共同保证东南亚安全”的目标有相通之处。
东盟对印度的积极靠近以及印度与东盟在地区安全上的共识使印度东盟关系在1969—1971年间有一定的改善。1970年9月，李光耀作为首位东盟国家领导人对印度进行了成功访问即为明显标志。双方在印支问题、不结盟运动和双边关系等问题上基本达成一致，9月4日两位首脑在新德里发表 了联合公报。但是这种友好发展的势头很快就被印苏结盟及第三次印巴战争所打断，印度和东盟关系随之降到冰点。
1971年12月第三次印巴战争爆发，印度出兵东巴，并支持东巴分离势力宣布成立孟加拉国，这一冲突引起了东盟国家对印度的不满和猜疑。首先，东盟国家普遍认为孟加拉问题是巴基斯坦的国内问题，印度不应该干涉，更不应该使用武力。但是，印度认为巴基斯坦的残暴统治造成大量东巴难民涌人印度，给印度造成了沉重压力，这就不再是国内问题。甘地夫人说：“邻国的内部问题已成为我们的问题，事实上已成为一个国际问题。”①而印度使用武力是为了阻止情况变得更糟，印度的强词夺理让东盟国家非常失望。其次，东盟认为南亚局势的动荡会直接影响到东南亚的稳定，特别是印度对东巴分裂势力的支持造成了恶劣的影响。当时印尼的马鲁古、马来西亚的沙捞越和泰国南部的四个省都存在分离主义倾向，它们担心此次战争会刺激国内分裂势力蠢蠢欲动，也担心印度在孟加拉事件中的角色在东盟国家中重演。再次，更让东盟国家疑虑的是印度的行动显然得到了苏联的支持。1971年8月印度与苏联签署了为期20年的《印苏和平友好条约》，而且印巴战争开始后，苏联还否决了联合国安理会呼吁停火撤兵的议案，支持印度肢解巴基斯坦的行动。东盟国家对印苏结盟以及印度依靠苏联推行地区霸权主义的行为非常不满。马来西亚《南洋商报》发表评论说：“当印度与苏联签订这个条约之后，苏联的影响必然延伸至南亚或者甚至通过印度来影响东南亚。”对于印度在孟加拉事件中的行为，1971年12月17日印尼前总理纳西尔指责印度说：“印度的形象，如今和许多人所料想的，已完全不同。她目前的样子，与某些列强的一向表现极其类似，那就是，利用种种借口，以强行实施他们的意志。”
《印苏和平友好条约》也使东盟对印度海军的扩展以及印度的越南政策充满疑虑和不满。在印度洋地区，印度海军是唯一拥有苏联装备的海军。在1968～1972年间，苏联转让了4艘现代化潜艇、5艘护航舰，6～8艘导弹巡逻艇和1艘潜艇供应船给印度。③有了苏联的装备，印度海军实力增强。有了印度的支持，苏联也日益增加在印度洋的存在，这让东盟的海滨国家感到了威胁。印度在越南政策上追随苏联的做法让东盟疏远了印度。由此可见，《印苏和平友好条约》的签订是印度在冷战期间对东盟政策的一个转折点。此后，只要英·甘地掌握政权，与苏联的联系的重要性远远超过与东盟友好。这体现了印度的东盟政策在印度外交政策中的边缘地位。
印度与东盟在政治上的分歧使东盟国家疏远印度。但是，中美关系改善，中国与马来西亚、菲律宾和泰国相继建交使印度害怕中国在东南亚势力增强。为此，印度努力加强与东盟国家的经贸合作关系以抗衡中国。从1973年6月25日起，印度在新加坡召开了为期半个月的印度工商业展览会，印度政府鼓励本国企业家到东盟国家投资设厂。到1975年，印度与东盟国家之间拥有的已投产的和正在建设的联合企业达到64家，其中，在马来西亚有37家，印尼9家，新加坡8家，泰国6家，菲律宾4家。到1976年，双方的联合企业达到80多家，其中已投产的有31家，正在建设的有38家，筹备建设的有20家。
虽然印度政府重视发展与东盟国家的经贸关系，但是受制于政治上的猜疑，经贸往来并不是很频繁，没有达到印度政府所期望的目标。1975年印度与东盟之间的贸易总额只有21.46亿卢比，占印度当年进出口总额的3.9％。其中印度对东盟的出口额为16.63亿卢比，占印度当年出口总额(403.63亿卢比)的4.12％；印度从东盟的进口额为4.83亿卢比，占印度当年进口总额的0.86％。经贸关系处于较低水平。
(二)第二阶段：人民党执政时期(1977—1980年)
这一时期，印度政府推行“真正的不结盟”政策，积极调整对东盟的政策。由于印度国内形势的变化以及东盟一体化程度的提高，印度开始重视与东盟合作，但是合作重点仍在经济领域。
在1977年3月举行的印度大选中人民党的德赛获胜组阁。德赛是在国内政治和经济形势恶化的情况下上台的，其关注重点是国内政治和经济建设，但对外交政策也进行了调整。他声称将实行“真正的不结盟”政策，“不同任何国家建立和保持特殊关系”；宣称实行“有益的双边主义”，积极改善邻里关系；实行经济外交，为国内经济建设服务。随后，印度政府重新评估东盟政策。新任外长瓦杰帕伊在国会指责英，甘地政府没有给东盟太多的关注，他指出：“对于我们来说，我们应该重视与这些国家(东盟)发展更为紧密的政治、经济和文化联系，并且作出更多的持续性努力。”②
1977年8月印度政府召集驻东亚和东南亚使节会议，驻东南亚的使节认为印度在东南亚的影响较小，要扩大影响必须重视与东盟国家的经贸合作。外长瓦杰帕伊也在会议上要求熟悉东盟当地情况的印度使节充分发挥优势，提出更为切实的经贸合作方案。他强调较高水平的经贸合作是建立在一定程度的政治互谅的基础上的，为此他表示新政府不认为与社会主义国家的友谊或者与苏联的友谊会阻止印度与任何第三个国家保持友好关系。③这就意味着新政府希望与东盟独立地发展友好关系，而不要受到大国因素的影响。
在加强双边经贸关系的同时，印度人民党政府也积极探寻与东盟建立制度性联系的可能性，这项工作早在英，甘地执政时就已开始。东盟的整合使其一体化程度提高，逐渐在国际舞台上显示力量，这促使英，甘地政府开始关注东盟。1976年2月东盟在巴厘成功地召开了第一次首脑峰会，标志着从内部关系调整阶段转向全面合作阶段。印度看到了东盟在未来地区合作中的潜力，1976年12月英。甘地政府向东盟申请成为对话伙伴国。而人民党政府则抓住每一个机会向东盟领导人展示印度的愿望是诚恳而真实的，1978年11月底东盟秘书长阿卜杜拉(Dato All bin Abdullah)访问了印度，并允诺在1979年6月召开的东盟常务会议和东盟部长会议上讨论印度对话国地位问题。1978—1979年间新加坡、马来西亚和泰国的总理先后访问新德里。德赛在会见这三位先后到访的总理时探讨了印度的对话国地位问题，并且表示印度十分重视与东盟之间的关系，渴望与东盟建立制度性联系，但是印度的这种渴望严重地受到政治因素的干扰。
1978年12月越南入侵柬埔寨，严重威胁到东南亚地区安全。东盟国家对越南入侵柬埔寨纷纷表示谴责，对任何可能使柬埔寨问题复杂化的国际事件保持高度警惕，对柬埔寨问题的态度也成为东盟国家判断一国是否友好的重要因素。鉴于印度与越南的友好关系，东盟希望了解印度的态度，希望宣称实行“真正的不结盟”政策的印度人民党政府能够站在公正的立场上，谴责越南的侵略行为。但是印度政府对柬埔寨问题的反应是谨慎而模糊的。在越南入侵柬埔寨后，德赛仅仅表达了一些无关紧要的看法，尽量回避这一问题；对于越南的行为，印度一直保持缄默，更不要说采取外交行动。印度的态 度导致1979年8月在吉隆坡召开的东盟外长非正式会议上，东盟决定推迟考虑印度成为“对话伙伴国”的请求。在1979年9月哈瓦那举行的不结盟峰会上，印度决定空缺東埔寨的席位，这在东盟国家看来，印度是明显地支持越南。此后印度与东盟的关系更多地受到柬埔寨问题的影响。
与在政治领域合作的举步维艰相比，在整个人民党政府执政时期，印度对东盟政策的重点仍然是加强经贸联系。1977年德赛政府向东盟派出特使，目的是“改变印度在这一地区的形象，发展双边的经济关系”。印度采取的政策是先和东盟成员国单个进行协商，然后再扩展到东盟区内。①1978年6月印度商务部长访问新加坡并出席了一个国际商务会议，在返回途中访问马来西亚，与马来西亚贸易工业部长进行会谈，在椰子油和茶叶生产方面达成互助协议。他还出访印尼，签订了贸易协定，在关税、贸易和航运等方面相互给予最惠国待遇。此后与菲律宾和泰国也签订了类似协定。1978年3月马来西亚外长、12月印尼外长访问印度，焦点仍然是经济问题。1979年1月印度与马来西亚再次签订经济和技术合作协议，旨在加强双方在人造橡胶、可可豆加工、人造纤维、传动装置等领域的合作。2月印度与印尼签订谅解备忘录，印度答应向印尼提供铁矿，并帮助印尼建造一座年产量为100万吨的钢铁厂。
(三)第三阶段：英，甘地重新执政到冷战结束(1980—1991年)
这一时期印度的东盟政策深受印苏结盟的影响，表现为印度与越南的密切关系以及印度对韩桑林政权的支持，印度与东盟政治关系相当冷淡，只在一定程度上保持经贸合作。
1980年1月国大党在大选中获胜，英，甘地再次上台组建新政府。新政府面临着严峻的战略环境。1979年苏联入侵阿富汗，美国在伊朗“白色革命”之后加强了在印度洋的存在，中国对越自卫反击战后与东盟关系逐步改善，这些在印度看来都关系到自身的安全，也影响到印度的东南亚政策。在此背景下，英，甘地政府对东南亚的政策目标是遏制中国在东南亚扩大影响，继续保持与越南的密切关系，同时发展与东盟的关系。由于越南和东盟在柬埔寨问题上的对抗，东盟对印度的态度必然受到柬埔寨问题的影响。东盟强烈反对越南入侵柬埔寨，一直不承认韩桑林政权，也反对其他国家承认它，并且为此进行外交努力。作为英，甘地重新执政后的第一位重要来访者，马来西亚总理马哈蒂尔在与印度领导人会晤时说，东盟希望印度在维持南亚和东南亚地区稳定方面发挥更为积极的作用。他还明确表示：东盟反对任何国家承认韩桑林政权。
为了拉拢印度，在1980年3月8日召开的吉隆坡东盟外长非正式会议上决定恢复与印度进行“对话伙伴”的谈判。印度对此积极回应，派出了以外务部秘书为首的代表团与东盟探讨经济合作问题以及评估东盟国家对柬埔寨问题的立场。代表团访问了东盟各国首都，向各国解释印度在阿富汗和柬埔寨问题上的立场。而东盟各国也抓住机会向印度表示东盟对柬埔寨问题的高度重视以及反对任何国家承认韩桑林政权的立场，劝说印度在这一问题上保持谨慎。但是东盟的努力没有达到期望的结果。1980年7月7日印度政府宣布承认韩桑林政权，拉奥在国会中宣称：“我们的政府承认在柬埔寨的新政权，是基于印度国内大多数政治立场而做出的决策。”确实，印度承认韩桑林政权是其国家利益决定的。在印度看来，依靠与苏联和越南的密切关系来遏制中国势力南下远远比与东盟友好更为重要。尤其是在印度不能全心全意支持苏联入侵阿富汗的情况下，承认韩桑林政权可以取悦苏联，巩固印苏联盟。
虽然东盟在印度外交战略中被边缘化，但是作为印度的周边地区之一，印度仍然希望与东盟保持正常关系。印度竭力向东盟各国解释“承认韩桑林政权”不应该被看做是反对东盟，印度仍然重视与东盟的关系，仍然希望加强与东盟各国对话。为此，1981年英，甘地出访印尼和菲律宾，外长拉奥访问马来西亚。尽管印度竭力想减少因承认韩桑林政权而引起的印度东盟关系的恶化，但是东盟认为印度对越南和柬埔寨政策缺乏足够的自主性，对苏联一印度一越南的密切关系充满戒心，双边关系跌人低谷。印度外交部的年度报告指出，在1980～1985年间紧张的关系导致印度与东盟之间的高层联系几乎中断。
1985年拉，甘地执政后，在内政外交上做了一些调整。新政府力求摆脱在处理与东盟关系中的被动局面，实行比较灵活的外交政策，在继续保持与苏联和越南密切关系的同时，积极寻求与美国和东盟改善关系；在国内推行经济自由化改革，减少对本国工业的保护并提倡竞争。东盟对印度的态度也有所改变，一方面是因为印度新政府的积极态度，更重要的是因为自身的经济问题。1985—1986年度由于国际原油价格攀升，东盟经济第一次进入萧条期，欧盟、日本的贸易保护主义趁机兴起使东盟经济雪上加霜，东盟不得不考虑正在开放的印度和中国市场。拉·甘地政府的经济自由化改革也使东盟第一次看到了与印度合作的光明前景。在这样的背景下，双方积极寻求加强经贸联系，经贸关系因此获得较大发展。1985～1990年间，双方的贸易额迅速增长，大大超过了以往五年的增速。1985年印度与东盟的贸易额为14.66亿美元，到1990年双方贸易额达到22.22亿美元。印度处于贸易逆差的地位，1985年印度贸易逆差为7.82亿美元，1990年为7.26亿美元。
在政治领域，围绕着柬埔寨问题双方仍然存在巨大分歧。面对拉，甘地上台后所推行的比较灵活的外交政策，东盟希望印度能在和平解决東埔寨问题上发挥应有的作用，即利用密切的印越关系说服越南改变其在柬埔寨问题上的强硬立场。1985年印尼、泰国和马来西亚外长访问印度，讨论柬埔寨问题，希望印度为政治解决柬埔寨问题施加影响。1985年8月，由马来西亚、新加坡和文莱组成的东盟代表团访问印度，目的是向印度解释东盟在柬埔寨问题上的立场。这是东盟国家代表团第一次以“东盟”地区组织的名义访问印度。1986年10月拉，甘地访问泰国时，泰国请求印度政府参与柬埔寨问题的调停。东盟国家的请求使印度再次有机会在印支地区使用自己的影响力。印度外长采用“穿梭外交”来促进东盟和越南在柬埔寨问题上达成一致，于1987年1月访问越南，3月访问泰国、新加坡、印尼和马来西亚等东盟国家，7月再次访问越南和泰国，10月与柬埔寨西哈努克亲王在纽约会面。但印度的外交努力并没能促使越南与东盟达成一致。这主要是因为印度与越南在柬埔寨问题上有着共识。它们都认为中国是东南亚地区安全的主要威胁，都担心中、美扩大在东南亚地区的影响。印度也认为中国“威胁”是越南进入柬埔寨的主要原因。印度的态度得到了越南的信赖，但却失去丁东盟国家的信任。东盟对印度的调解动机充满疑虑。
整个80年代印度的东盟政策深受柬埔寨问题的影响。围绕柬埔寨问题，在东南亚地区形成了苏一印一越与美一中一东盟的对抗。印度和东盟分属两个阵营，在国际和地区重要问题上存在重大分歧，政治合作举步维艰。东盟国家对印度保持强烈的戒备心理，对印度增强海军力量保持高度警惕。因此这一时期印度的东盟政策是冷战的产物，是印苏结盟的附属品。
冷战结束后，印度调整了对东盟的政策，在“东向政策”的框架内，大力发展与东盟的关系。虽然在“东向政策”中，印度仍然把经济合作放在首位，但吸取了冷战期间与东盟关系发展缓慢的教训，在政治、军事安全方面加强合作以打消东盟国家的顾虑，从而有力地促进了“东向政策”的实施，印度与东盟关系由此进入快速发展的新时期。
编 辑 毛悦