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【摘要】随着我国经济的发展，城镇化的加快，拆迁的矛盾越来越突出。应该在充分认识拆迁重要性的基础上保护被拆迁户的合法利益，理性看待拆迁中出现的问题、难题，深入分析拆迁过程中出现各种矛盾的深层次原因，进而从根本上解决问题，实现法治视野下的和谐拆迁。
【关键词】城镇化 和谐拆迁 依法拆迁
近两年来有关拆迁“以暴抗暴”的消息不绝于耳。暴力强拆事件，不仅严重影响了地方政府的形象，严重割裂了政府同群众的关系，而且还严重影响了社会的稳定和发展。我们必须理性地看待拆迁问题，既要保障被拆迁人的合法权益，又要看到拆迁的重要性和必要性，更要明确各方主体的权利义务，实现依法拆迁、和谐拆迁。
拆迁对社会发展的重要作用
拆迁对社会发展的作用是显而易见的，如果不实行拆迁就不能完成旧城区的翻新改造，城市化进程和城市的现代化建设就无从谈起，也就不能满足人们日益增长的物质和文化要求，导致城市基础设施不完善、道路拥挤、购物娱乐难、生活不便、污染严重甚至引发疾病、土地资源难以整合影响城市现代化发展等一系列问题。但是在拆迁过程中一定要明确房屋征收程序，规范拆迁过程中相关各方的行为，使拆迁过程更加透明化和规范化，提高土地征收效率。只有从整体上降低社会拆迁成本，才能够盘活闲置土地，增加房屋有效供给，才有可能起到平抑房价的作用。
拆迁中出现的问题
拆迁过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：一、被拆迁户参与不够。政府规划部门和相关审批部门，没有举行必要的听证程序让老百姓充分参与；二、没有区别对待社会公共利益的拆迁和商业目的的拆迁，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实，激化社会矛盾的现象严重①；三、补偿安置不合理。拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致，拆迁补偿价格和市场实际价格严重脱节。补偿价格过低、范围过窄，拆迁补偿标准不统一，造成拆迁补偿金额差距过大。在房屋拆迁过程中，存在着拖欠、挪用、滞留安置资金以及安置滞后现象严重，使得拆迁困难户得不到妥善安置，失去生存基础，出现“因拆致贫”的现象；四、被拆迁户故意刁难，漫天要价。有的被拆迁户法律意识和思想道德观念不强，想通过拆迁脱贫，拆迁致富。一旦补偿数额没有达到其理想标准就寻衅滋事，拒绝拆迁。五、开发商执行拆迁补偿不统一。有的开发商为了开发工程的顺利进行，本着息事宁人的原则，对一些“钉子户”，采取超越补偿标准进行补偿这样一种“花钱买平安”的政策，使得“拆迁致富，拆迁发财”这样的观念萌生，助长了相当一部分“钉子户”的嚣张气焰。②六、政府执法部门角色问题。在开发商和被拆迁户发生矛盾或冲突时，有的政府执法部门不但没有站在一定的高度，以一个居间裁判的身份来调解、化息矛盾，而是和开发商站在一起，对抗他们所谓的“钉子户”，有些地方政府部门甚至采取暴力手段进行压制，引发暴力血腥事件。
拆迁引发矛盾的原因
指导思想存在偏差。拆迁的本质是利益问题。在整个拆迁过程中所涉及主体主要有：政府、开发商、被拆迁户。政府之所以支持拆迁，其源动力无非是土地财政和经济发展；开发商是为了以较低的土地成本，在项目开发中获得更高的利润；被拆迁户想通过拆迁达到自身经济利益的满足。拆迁过程中产生的矛盾本质上是三者之间利益的平衡问题。至于这三者之间的利益怎么平衡，根本还在于政府的指导思想上，即经济发展和民生为本谁优先的问题。
拆迁法律制度不完善。我国现行的房屋拆迁制度主要是以国务院2001年通过的《城市房屋拆迁条例》为基础，包括建设部的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市拆迁行政裁决工作流程》以及各省、自治区、直辖市的地方性法规和地方行政规章。现行拆迁法律制度的最大的问题是没有区分公益性拆迁和商业性拆迁，这是与我国《宪法》和《物权法》的精神相违背的。
规划与拆迁的顺序问题。我国政府的习惯是先规划后拆迁征地，这样就产生了两个方面的问题：首先，在没有进行拆迁或没有达成拆迁协议之前就进行规划，并且就开始招标拍卖，相当于在别人的东西上进行规划，这是不符合常理的。其次，规划一旦做出，项目的选址就确定，这样处于该拆迁范围内的部分住户就会趁机提出不合理的要求，漫天要价。
执法者公正缺失。政府和相关部门首先是相关项目或城市建设的规划主体，同时又是项目审批主体和拆迁许可主体。当开发商或拆迁人和被拆迁户发生矛盾和冲突时，政府又充当了裁判者的角色。任何人都不能充当自己案件的法官，政府的这种行为严重违反了程序正义的基本要求。
补偿标准不合理、不公正。对拆迁房屋补偿的标准，目前通行的做法是政府直接规定补偿方式和标准、单方定价，造成拆迁补偿价格与市场价格相去甚远，严重侵害了被拆迁居民的利益，在一定程度上导致了被拆迁居民生活水平的下降。
依法拆迁制度不完善。在拆迁过程中，依法拆迁很重要。在实践中，由于缺少一套完善的执行程序，致使一些不具备强制拆迁法定条件的房屋，由于程序缺陷也被强制拆除；拆迁人与被拆迁人没有签订补偿或安置协议，拆迁人就申请实施强制拆迁；在实施强制拆迁前，拆迁人不向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全，造成当被拆除房屋基本情况发生分歧时没有法定证据可查，被拆迁人的权利难以保障；强制拆迁人员的素质不高，野蛮粗暴的拆迁行为时有发生。③
实现和谐拆迁的几点建议
更正指导思想。政府及相关部门应该更正指导思想，树立民本优先的原则。无论是在项目的规划、审批环节，还是在具体的拆迁环节，都要以民生为出发点和落脚点，一味追求经济发展和土地财政收入以及以牺牲部分弱势群体的利益为代价来发展经济的陈旧观念应该果断抛弃。政府职能部门在做决策、定思路、想问题、做工作时，要树立正确的政绩观，深怀爱民之心，诚心诚意地为人民谋利益，把中央的方针、政策和本地区、本部门的实际情况结合起来，把改革的力度、发展的速度和群众可承受的程度协调统一起来，最大限度地保护人民群众的合法权益。
严格区分公益性拆迁和商业性拆迁。公益性拆迁是行政法律关系，属公法调整范畴；而商业性拆迁是民事法律关系，属私法调整范畴，公权力必须退出，政府不得介入和干预。现行《城市房屋拆迁管理条例》混淆了这一法律关系，导致政府角色严重错位，拆迁秩序混乱，立法、执法和司法实践中都遇到了诸多问题。④公共利益和政府利益是不同的。公共利益是指在一定社会条件下，不特定多数人普遍享有的、不具有排他性、竞争性和营利性的共同利益；而政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益。因此，在公共利益之外，政府还代表自身的利益。因为政府的组织特性以及组成政府机构的各层官员也是“经济人”，有自己的利益和偏好。
建立司法最终救济制度。全国人大代表金颖颖认为，“对被拆迁人而言，在现行政府救济途径之外，还应寻求第二条救济途径，供被拆迁人选择。”应当从权力制衡、司法独立的角度对现行拆迁制度进行重构。在政府提供救济途径的情形下，建立一个以检察机关为主导的拆迁救济新途径，并确立司法的最终救济制度，以对政府及有关部门在涉及拆迁问题上进行监督，促使其公正执法。
完善补偿机制。完善房屋拆迁补偿制度，在补偿范围上应当纳入土地的补偿份额在内。在确定房屋拆迁补偿标准时，要按照房地产市场价格确定的价格给予补偿，充分体现公平合理原则。同时，对于适用什么样的补偿标准和方法等应当事前公开，经过利益主体各方充分讨论后决定。政府应当加强监督，严格执行。
调整规划与拆迁的顺序，引入市场竞争机制。调整项目的具体规划与拆迁的顺序。要通过拆迁获得土地使用权，然后在自己拥有使用权的土地上进行具体详细的项目规划。同时，在拆迁地的选择问题上引入市场竞争机制。
完善拆迁制度。要从以下三方面着手：一、只有为了公共利益才能适用强拆。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。《房地产管理法》第十九条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。二、设立听证制度。听证是程序正义的要求，是维护被拆迁户合法权益的有力手段。三、确立强拆过程中的官员责任问责制。（作者单位：江西理工大学）
注释
①②③秋乐安：“拆迁引发群体性事件的原因及其防范”，《江苏警官学院学报》，2006年1月，第21卷第1期。
④刘博：“城市房屋拆迁法律属性探讨——兼议《城市房屋拆迁管理条例》存在的问题”，《宝鸡科学》，2005年第4期。
【关键词】城镇化 和谐拆迁 依法拆迁
近两年来有关拆迁“以暴抗暴”的消息不绝于耳。暴力强拆事件，不仅严重影响了地方政府的形象，严重割裂了政府同群众的关系，而且还严重影响了社会的稳定和发展。我们必须理性地看待拆迁问题，既要保障被拆迁人的合法权益，又要看到拆迁的重要性和必要性，更要明确各方主体的权利义务，实现依法拆迁、和谐拆迁。
拆迁对社会发展的重要作用
拆迁对社会发展的作用是显而易见的，如果不实行拆迁就不能完成旧城区的翻新改造，城市化进程和城市的现代化建设就无从谈起，也就不能满足人们日益增长的物质和文化要求，导致城市基础设施不完善、道路拥挤、购物娱乐难、生活不便、污染严重甚至引发疾病、土地资源难以整合影响城市现代化发展等一系列问题。但是在拆迁过程中一定要明确房屋征收程序，规范拆迁过程中相关各方的行为，使拆迁过程更加透明化和规范化，提高土地征收效率。只有从整体上降低社会拆迁成本，才能够盘活闲置土地，增加房屋有效供给，才有可能起到平抑房价的作用。
拆迁中出现的问题
拆迁过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：一、被拆迁户参与不够。政府规划部门和相关审批部门，没有举行必要的听证程序让老百姓充分参与；二、没有区别对待社会公共利益的拆迁和商业目的的拆迁，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实，激化社会矛盾的现象严重①；三、补偿安置不合理。拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致，拆迁补偿价格和市场实际价格严重脱节。补偿价格过低、范围过窄，拆迁补偿标准不统一，造成拆迁补偿金额差距过大。在房屋拆迁过程中，存在着拖欠、挪用、滞留安置资金以及安置滞后现象严重，使得拆迁困难户得不到妥善安置，失去生存基础，出现“因拆致贫”的现象；四、被拆迁户故意刁难，漫天要价。有的被拆迁户法律意识和思想道德观念不强，想通过拆迁脱贫，拆迁致富。一旦补偿数额没有达到其理想标准就寻衅滋事，拒绝拆迁。五、开发商执行拆迁补偿不统一。有的开发商为了开发工程的顺利进行，本着息事宁人的原则，对一些“钉子户”，采取超越补偿标准进行补偿这样一种“花钱买平安”的政策，使得“拆迁致富，拆迁发财”这样的观念萌生，助长了相当一部分“钉子户”的嚣张气焰。②六、政府执法部门角色问题。在开发商和被拆迁户发生矛盾或冲突时，有的政府执法部门不但没有站在一定的高度，以一个居间裁判的身份来调解、化息矛盾，而是和开发商站在一起，对抗他们所谓的“钉子户”，有些地方政府部门甚至采取暴力手段进行压制，引发暴力血腥事件。
拆迁引发矛盾的原因
指导思想存在偏差。拆迁的本质是利益问题。在整个拆迁过程中所涉及主体主要有：政府、开发商、被拆迁户。政府之所以支持拆迁，其源动力无非是土地财政和经济发展；开发商是为了以较低的土地成本，在项目开发中获得更高的利润；被拆迁户想通过拆迁达到自身经济利益的满足。拆迁过程中产生的矛盾本质上是三者之间利益的平衡问题。至于这三者之间的利益怎么平衡，根本还在于政府的指导思想上，即经济发展和民生为本谁优先的问题。
拆迁法律制度不完善。我国现行的房屋拆迁制度主要是以国务院2001年通过的《城市房屋拆迁条例》为基础，包括建设部的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市拆迁行政裁决工作流程》以及各省、自治区、直辖市的地方性法规和地方行政规章。现行拆迁法律制度的最大的问题是没有区分公益性拆迁和商业性拆迁，这是与我国《宪法》和《物权法》的精神相违背的。
规划与拆迁的顺序问题。我国政府的习惯是先规划后拆迁征地，这样就产生了两个方面的问题：首先，在没有进行拆迁或没有达成拆迁协议之前就进行规划，并且就开始招标拍卖，相当于在别人的东西上进行规划，这是不符合常理的。其次，规划一旦做出，项目的选址就确定，这样处于该拆迁范围内的部分住户就会趁机提出不合理的要求，漫天要价。
执法者公正缺失。政府和相关部门首先是相关项目或城市建设的规划主体，同时又是项目审批主体和拆迁许可主体。当开发商或拆迁人和被拆迁户发生矛盾和冲突时，政府又充当了裁判者的角色。任何人都不能充当自己案件的法官，政府的这种行为严重违反了程序正义的基本要求。
补偿标准不合理、不公正。对拆迁房屋补偿的标准，目前通行的做法是政府直接规定补偿方式和标准、单方定价，造成拆迁补偿价格与市场价格相去甚远，严重侵害了被拆迁居民的利益，在一定程度上导致了被拆迁居民生活水平的下降。
依法拆迁制度不完善。在拆迁过程中，依法拆迁很重要。在实践中，由于缺少一套完善的执行程序，致使一些不具备强制拆迁法定条件的房屋，由于程序缺陷也被强制拆除；拆迁人与被拆迁人没有签订补偿或安置协议，拆迁人就申请实施强制拆迁；在实施强制拆迁前，拆迁人不向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全，造成当被拆除房屋基本情况发生分歧时没有法定证据可查，被拆迁人的权利难以保障；强制拆迁人员的素质不高，野蛮粗暴的拆迁行为时有发生。③
实现和谐拆迁的几点建议
更正指导思想。政府及相关部门应该更正指导思想，树立民本优先的原则。无论是在项目的规划、审批环节，还是在具体的拆迁环节，都要以民生为出发点和落脚点，一味追求经济发展和土地财政收入以及以牺牲部分弱势群体的利益为代价来发展经济的陈旧观念应该果断抛弃。政府职能部门在做决策、定思路、想问题、做工作时，要树立正确的政绩观，深怀爱民之心，诚心诚意地为人民谋利益，把中央的方针、政策和本地区、本部门的实际情况结合起来，把改革的力度、发展的速度和群众可承受的程度协调统一起来，最大限度地保护人民群众的合法权益。
严格区分公益性拆迁和商业性拆迁。公益性拆迁是行政法律关系，属公法调整范畴；而商业性拆迁是民事法律关系，属私法调整范畴，公权力必须退出，政府不得介入和干预。现行《城市房屋拆迁管理条例》混淆了这一法律关系，导致政府角色严重错位，拆迁秩序混乱，立法、执法和司法实践中都遇到了诸多问题。④公共利益和政府利益是不同的。公共利益是指在一定社会条件下，不特定多数人普遍享有的、不具有排他性、竞争性和营利性的共同利益；而政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益。因此，在公共利益之外，政府还代表自身的利益。因为政府的组织特性以及组成政府机构的各层官员也是“经济人”，有自己的利益和偏好。
建立司法最终救济制度。全国人大代表金颖颖认为，“对被拆迁人而言，在现行政府救济途径之外，还应寻求第二条救济途径，供被拆迁人选择。”应当从权力制衡、司法独立的角度对现行拆迁制度进行重构。在政府提供救济途径的情形下，建立一个以检察机关为主导的拆迁救济新途径，并确立司法的最终救济制度，以对政府及有关部门在涉及拆迁问题上进行监督，促使其公正执法。
完善补偿机制。完善房屋拆迁补偿制度，在补偿范围上应当纳入土地的补偿份额在内。在确定房屋拆迁补偿标准时，要按照房地产市场价格确定的价格给予补偿，充分体现公平合理原则。同时，对于适用什么样的补偿标准和方法等应当事前公开，经过利益主体各方充分讨论后决定。政府应当加强监督，严格执行。
调整规划与拆迁的顺序，引入市场竞争机制。调整项目的具体规划与拆迁的顺序。要通过拆迁获得土地使用权，然后在自己拥有使用权的土地上进行具体详细的项目规划。同时，在拆迁地的选择问题上引入市场竞争机制。
完善拆迁制度。要从以下三方面着手：一、只有为了公共利益才能适用强拆。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。《房地产管理法》第十九条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。二、设立听证制度。听证是程序正义的要求，是维护被拆迁户合法权益的有力手段。三、确立强拆过程中的官员责任问责制。（作者单位：江西理工大学）
注释
①②③秋乐安：“拆迁引发群体性事件的原因及其防范”，《江苏警官学院学报》，2006年1月，第21卷第1期。
④刘博：“城市房屋拆迁法律属性探讨——兼议《城市房屋拆迁管理条例》存在的问题”，《宝鸡科学》，2005年第4期。