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【摘要】公共服务外包是指在公共服务的供应过程中引入市场竞争机制，由私人企业生产公共物品和服务。公共服务外包能增强政府活力，有效地提高政府提供公共服务的效率和质量，提高公民的生活质量。目前我国政府公共服务外包的种类较为单一，存在监督机制缺失问题，借鉴国外政府的经验，我们需要加快政府职能的社会化、逐步扩大公共服务社会化的范围并完善相关法规，依托法律支撑。
【关键词】政府公共服务外包；合同外包；社会化
从20世纪70年代起，各国经历了政治、经济、社会的大变革以及科学技术的快速发展，各国政府面对着愈演愈烈的严峻局势。在西方发达国家尤为明显，其政府为了提高政府治理能力以及利用政府的力量来促进经济的发展，因此出现了大规模的政府再造运动。这场行政改革被冠以不同的名称，如重塑政府（Reinventing Government）、政府再造（Reengineering Government）、再造公共部门(Reengineering the Public Sector)、新公共管理(New Public Management)等。这种政府再造运动的代表形式就是公共服务社会化。随着新公共管理运动的蓬勃兴起以及政府公共服务提供机制改革的日益深化，政府逐渐抛弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用政府公共服务外包的方式实现公共服务的供给。政府将公共服务交予私营部门来承担的合同外包制度成为西方政府广泛应用公共服务社会化的方式。公共服务的合同外包在西方国家已有多年的历史，但它自产生以来就受到政府官员和学术界的广泛争议，合同外包过程中所产生的问题也成为人们关注的焦点。
一、我国政府公共服务外包的现状以及问题
1．政府公共服务外包的现状。我国在建国初期，一直将公共服务事业定义为公益性事业。政府公共服务事业长期以来采取的是低价格、高财政补贴的体制，供求关系和成本变动基本不受价格所影响。20世纪90年代起我国对公共服务事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。我国政府目前正在积极尝试采用合同外包方式提供公共服务，为了充分了解目前我国政府公共服务合同外包的现状，以便能为公众提供更多更好的服务及降低公共产品生产的成本、节约公共开支，《中国行政管理体制现状调查和改革研究》课题组有针对性地设计了相关问题，并于2007年8月和9月间对14个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查，调查问题及结果如下表：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表1
表1中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表2
在表1中，我们可以清晰的看到，四分之三的被调查者认为在政府管理或提供公共服务过程中，有企业或社会组织参与其中。由此可看出，我国改革开放以来，特别是外资的大量涌入和民营企业的发展，使私营企业逐渐介入历来由政府直接提供的公共服务领域。表2则显示我国在许多领域已经进行了公共服务社会化的尝试，在这些领域中，公用事业管理、城市管理所占比重最大，分别为86.2%和59.9%。如调查结果所示，经济全球化、市场化的当今社会，只有通过引进市场机制，对政府工作进行市场化改革，才能适应人民日益增长的物质文化需求，建立市场经济体制下的新型政府。在公共服务领域合同外包也被广泛的推广。孙学玉提出“政府垄断公共产品或服务供给易造成效率低下、质量低劣、阻碍革新和难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。随着我国市场经济的日趋成熟，私营部门逐渐具备与公共部门竞争的能力，我国政府可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来，政府可以采用契约外包的方式来推进我国公共产品或服务的供给体制”。宋世明也提出公共服务的合同外包方式，可以扩大政府公共产品和服务供给的资源和技术力量，有利于降低成本，提高效率，提高顾客满意度。有数据表面，合同外包比政府直接供给降低成本约20%～30%。
将表1表2的调查问题按照不同的政府府级来分类分析，可得出表3表4：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表3
表3中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表4
如表3所示，我国政府公共服务外包在各个府级政府发展形势比较均衡，相对来说在省级政府中发展形势最好占78.5%，在地市级政府中占74.9%，在县级政府中占72.1%。近年来，广东、上海、浙江、深圳等地区的公共服务事业己经向民间资本开放，一些中心城市积极尝试公共服务事业的外包体制。2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让。2002年8月，深圳能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司等大型国企以国际招标方式转让部分股权。2004年初，南京市出让液化气公司剩余资产合资，组建了华润液化气公司；并拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，以及江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目，总计40亿元的资产和项目对外公开招商。2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共服务事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公交、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络等基础设施和公用事业。
2．政府公共服务外包实施过程中存在的问题。早在上个世纪70 年代，西方许多发达国家便开始了政府公共服务外包的尝试，合同承包的范围从城市绿化、清理垃圾、清洁街道等基础的公共管理服务领域逐渐发展到供应能源、医疗保健、社会保障等较高层次的领域。我国推行政府公共服务外包虽然相对比较晚，但随着西方先进管理理念的引进以及政府机构改革的深入，公共服务合同承包的经济和政策环境渐趋成熟，使得合同承包在政府公共服务中得到广泛应用，虽然公共服务合同外包是提高政府服务效率的一条有效途径，但它决非一劳永逸，合同外包的过程中可能出现一系列的问题。
第一，政府公共服务外包的种类较为单一。根据调查显示，目前我国政府公共服务外包主要集中的领域为公用事业管理、城市管理、税收征收、工商管理等。公共服务外包作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。从资本主义发展初期的仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄领域到如今的电信、航空航天、环保、大型水电工程、社会保障、教育、医疗卫生等众多领域，“从摇篮到坟墓、从治安到环保、从教育到就业、从保险到救济、从感冒到爱滋，方方面面都要求有政府的协调与管理”。而在我国，仍存在很多国有垄断行业，如电信、铁路、航空、金融等，这些行业在我国处于垄断地位，不存在竞争对手，导致服务成本高，服务质量却跟不上。
【关键词】政府公共服务外包；合同外包；社会化
从20世纪70年代起，各国经历了政治、经济、社会的大变革以及科学技术的快速发展，各国政府面对着愈演愈烈的严峻局势。在西方发达国家尤为明显，其政府为了提高政府治理能力以及利用政府的力量来促进经济的发展，因此出现了大规模的政府再造运动。这场行政改革被冠以不同的名称，如重塑政府（Reinventing Government）、政府再造（Reengineering Government）、再造公共部门(Reengineering the Public Sector)、新公共管理(New Public Management)等。这种政府再造运动的代表形式就是公共服务社会化。随着新公共管理运动的蓬勃兴起以及政府公共服务提供机制改革的日益深化，政府逐渐抛弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用政府公共服务外包的方式实现公共服务的供给。政府将公共服务交予私营部门来承担的合同外包制度成为西方政府广泛应用公共服务社会化的方式。公共服务的合同外包在西方国家已有多年的历史，但它自产生以来就受到政府官员和学术界的广泛争议，合同外包过程中所产生的问题也成为人们关注的焦点。
一、我国政府公共服务外包的现状以及问题
1．政府公共服务外包的现状。我国在建国初期，一直将公共服务事业定义为公益性事业。政府公共服务事业长期以来采取的是低价格、高财政补贴的体制，供求关系和成本变动基本不受价格所影响。20世纪90年代起我国对公共服务事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。我国政府目前正在积极尝试采用合同外包方式提供公共服务，为了充分了解目前我国政府公共服务合同外包的现状，以便能为公众提供更多更好的服务及降低公共产品生产的成本、节约公共开支，《中国行政管理体制现状调查和改革研究》课题组有针对性地设计了相关问题，并于2007年8月和9月间对14个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查，调查问题及结果如下表：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表1
表1中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表2
在表1中，我们可以清晰的看到，四分之三的被调查者认为在政府管理或提供公共服务过程中，有企业或社会组织参与其中。由此可看出，我国改革开放以来，特别是外资的大量涌入和民营企业的发展，使私营企业逐渐介入历来由政府直接提供的公共服务领域。表2则显示我国在许多领域已经进行了公共服务社会化的尝试，在这些领域中，公用事业管理、城市管理所占比重最大，分别为86.2%和59.9%。如调查结果所示，经济全球化、市场化的当今社会，只有通过引进市场机制，对政府工作进行市场化改革，才能适应人民日益增长的物质文化需求，建立市场经济体制下的新型政府。在公共服务领域合同外包也被广泛的推广。孙学玉提出“政府垄断公共产品或服务供给易造成效率低下、质量低劣、阻碍革新和难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。随着我国市场经济的日趋成熟，私营部门逐渐具备与公共部门竞争的能力，我国政府可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来，政府可以采用契约外包的方式来推进我国公共产品或服务的供给体制”。宋世明也提出公共服务的合同外包方式，可以扩大政府公共产品和服务供给的资源和技术力量，有利于降低成本，提高效率，提高顾客满意度。有数据表面，合同外包比政府直接供给降低成本约20%～30%。
将表1表2的调查问题按照不同的政府府级来分类分析，可得出表3表4：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表3
表3中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表4
如表3所示，我国政府公共服务外包在各个府级政府发展形势比较均衡，相对来说在省级政府中发展形势最好占78.5%，在地市级政府中占74.9%，在县级政府中占72.1%。近年来，广东、上海、浙江、深圳等地区的公共服务事业己经向民间资本开放，一些中心城市积极尝试公共服务事业的外包体制。2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让。2002年8月，深圳能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司等大型国企以国际招标方式转让部分股权。2004年初，南京市出让液化气公司剩余资产合资，组建了华润液化气公司；并拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，以及江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目，总计40亿元的资产和项目对外公开招商。2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共服务事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公交、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络等基础设施和公用事业。
2．政府公共服务外包实施过程中存在的问题。早在上个世纪70 年代，西方许多发达国家便开始了政府公共服务外包的尝试，合同承包的范围从城市绿化、清理垃圾、清洁街道等基础的公共管理服务领域逐渐发展到供应能源、医疗保健、社会保障等较高层次的领域。我国推行政府公共服务外包虽然相对比较晚，但随着西方先进管理理念的引进以及政府机构改革的深入，公共服务合同承包的经济和政策环境渐趋成熟，使得合同承包在政府公共服务中得到广泛应用，虽然公共服务合同外包是提高政府服务效率的一条有效途径，但它决非一劳永逸，合同外包的过程中可能出现一系列的问题。
第一，政府公共服务外包的种类较为单一。根据调查显示，目前我国政府公共服务外包主要集中的领域为公用事业管理、城市管理、税收征收、工商管理等。公共服务外包作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。从资本主义发展初期的仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄领域到如今的电信、航空航天、环保、大型水电工程、社会保障、教育、医疗卫生等众多领域，“从摇篮到坟墓、从治安到环保、从教育到就业、从保险到救济、从感冒到爱滋，方方面面都要求有政府的协调与管理”。而在我国，仍存在很多国有垄断行业，如电信、铁路、航空、金融等，这些行业在我国处于垄断地位，不存在竞争对手，导致服务成本高，服务质量却跟不上。