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二元户籍制度无疑是“三农”(农业、农村、农民)问题中争议颇多的一个焦点。1958年全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口条例》)，首开“城乡分割”政策制度化之先河，这种户籍制度的构建最初被认为具有巨大的社会功能：基本功能是证明公民身份和维护社会治安，控制户口迁移(主要是户口由农村向城市的流动)；特殊功能是通过户口来分配某些需求量大而又不能充分供应的生活资料。