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国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，实施包括用水总量控制、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任和考核制度在内的“四项制度”，从制度上推动经济社会发展与水资源、水环境承载能力相适应。
今年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来，国务院对实行这项制度作出的全面部署和具体安排，对于解决中国复杂的水资源、水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响，因而受到海内外各界的高度关注。水利部副部长胡四一就此话题接受了记者访问。
水资源问题已成为可持续发展的主要瓶颈
记者：首先请您简要介绍一下国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》出台背景。
胡四一：水是生命之源、生产之要、生态之基。新中国成立以来特别是改革开放以来，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得积极进展，为经济社会发展、人民安居乐业作出了重要贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。
具体表现在五个方面：一是我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点；二是水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全；三是水资源利用方式比较粗放，万元工业增加值用水量为120立方米，是发达国家的3至4倍，农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距；四是不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已接近或超过其承载能力，引发一系列生态环境问题；五是水体污染严重，2010年38.6%的河长水质劣于三类，三分之二的湖泊富营养化，水功能区水质达标率仅为46%。
随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，加之全球气候变化影响，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。
解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。
针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面部署工作任务，落实管理责任和考核制度。这一水资源纲领性文件的出台和实施将极大地推动该项制度的贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。
确定“三条红线”，实施“四项制度”
记者：国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》具体包括哪些主要内容？
胡四一：这份文件共分五章、20条，明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。主要内容概括来说，就是确定“三条红线”，实施“四项制度”。
“三条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。三是确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述红线目标，进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。
“四项制度”：一是用水总量控制。加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括全面加强节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造。三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，包括严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。
守住“三条红线”是国情、水情的需要
记者：您认为，为什么我国在现阶段要实行最严格的水资源管理制度？确立“三条红线”主要有哪些考虑？
胡四一：我国现阶段实行最严格的水资源管理制度是基于三点考虑：一是我国特殊的水情和国情；二是当前严峻的水资源形势；三是水资源管理改革的现实需求。
展开谈有以下四个方面：
一是水资源总量的约束日趋突出。我国目前的年用水总量已经突破6000亿立方米，约占水资源可开发利用量74%。前面已谈到，很多地方水资源的形势十分严峻，水资源过度开发，已经接近或者突破水资源可以支撑的限度，如果不采取强有力的刚性措施，就难以扭转水资源严重短缺和日益加剧的被动局面。
二是除了水资源总量的约束之外，水资源水质的约束也更加突出。2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质不达标率接近40%，其中丧失利用价值的劣五类水占20%，直接威胁城乡饮水安全和人民的身心健康。水资源问题已经对经济社会发展和人民的生活形成了制约。如果延续原来比较弱的水资源管理政策和手段，将难以满足改善民生和经济社会发展对水资源供给的迫切要求。
三是未来引发更大水资源压力的各种因素仍然十分突出、十分活跃。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源的时空分布不均衡，而经济产业结构的不合理是长期困扰经济社会发展的难题，也是水资源问题产生和积累的一个重要原因。随着工业化、城镇化的加快推进，用水需求还会持续增长，尤其是近期各地出台了一系列区域经济发展规划，提出了大量新增用水的需求。在水资源总量有限、用水需求不断增长的背景下，只有守住这“三条红线”，实行最严格的水资源管理制度，才能压缩和限制现有的水资源荷载，腾出一定的水资源承载能力，才能满足经济社会快速发展的用水需求。 四是以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的一些措施没能够以考核、审批等硬性手段予以体现。为了使水资源管理与经济转变发展方式相协调，必须从根本上更新思路，实行最严格的水资源管理制度。
“最严格”严在何处
记者：请您解释一下什么叫“最严格的水资源管理制度”，“最严格”的“严”体现在哪些方面？
胡四一：最严格的水资源管理制度的“严”是中国的标准，既考虑了我国国情和水情，也参照了水资源可持续利用的国际先进水平。所谓最严格的水资源管理目标，实际体现在“三条红线”上。“红线”是什么概念呢？“红”就意味着是最严格，“线”是一个管控的目标。所以，最严格的水资源管理制度的核心实际上是最严格的水资源管控目标。
“三条红线”实际上是我们水资源开发利用的一个底线，一旦突破这样的底线，经济社会发展就要受损，生态环境就要受到严重的影响。
具体来讲，“最严格”的“严”主要体现在四个方面：
一是管理目标更加严格。我们最严格的水资源管理制度，尤其是用水总量控制的目标是到2030年不超过7000亿立方米。这实际上是我们在这一段时间之内可利用的一个最大量。为了实现这个“红线”目标，还提出了2015年和2020年阶段性的控制目标。
二是制度体系更加严格。在最严格的水资源管理制度框架下，要完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和要求，使得每一项水资源的开发利用、节约保护的行为都有章可循。
三是管理措施更加严格。这体现在四个方面：第一，对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停审批建设项目的新增取水；第二，对于取水总量接近控制指标的地区，就要限制审批新增取水；第三，制定节水的强制性标准禁止出售不符合节水强制性标准的产品；第四，对现状的排污量如果超出水功能区限制纳污总量的地区，要限制审批新增的取水，限制审批入河排污口。
四是考核问责更加严格。这一制度明确要求将水资源开发利用和节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府的主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护负总责，并制定和实施严格的考核和问责制度。
从四个方面进行“最严格”考核
记者：在国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中，明确提出要建立水资源管理的责任和考核制度。因为我国的水资源分布时空和地域都不均匀，如何在责任逐层分解中具体进行考核？
胡四一：我们“三条红线”指标体系的确定充分考虑了区域的水资源自然禀赋、社会经济发展水平以及未来经济社会发展的用水需求，同时还要考虑到它的区域差异性，既要体现对落后地区加大节约和保护力度的压力，又要对先进的地区也提出激励措施。具体考核主要是四个方面：
一是根据文件要求，国务院对各个省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施。
二是“三条红线”的指标如何考核，将制定考核办法，水利部会同有关部门组成评价考核工作组，对各省级行政区的年度目标和重点任务的完成情况进行检查、考核、评估。要把全国的评估考核结果报国务院，经国务院审定之后向社会公告。
三是对瞒报、谎报的地区要通报批评，有关部门要对直接责任人追究责任。
四是对未完成考核指标的省级人民政府提出限期整改的措施，对于连续没有完成考核指标的省级行政区，建设项目新增取水要限制审批或者暂停审批。
目前我们正在进行“三条红线”分省指标的分解确认和落实，这项工作难度很大，我们预期今年年底将完成这一任务。
实行最严格水资源管理制度涉及到经济社会的方方面面，需要各部门的紧密配合和社会各界的大力支持。下一步，水利部将按照文件有关要求，会同有关部门和地方政府，抓紧细化实化具体落实方案和配套措施，加快落实最严格水资源管理制度，切实发挥政策效力，实现水资源管理的新跨越，以水资源的可持续利用保障经济社会长期平稳较快发展。
今年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来，国务院对实行这项制度作出的全面部署和具体安排，对于解决中国复杂的水资源、水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响，因而受到海内外各界的高度关注。水利部副部长胡四一就此话题接受了记者访问。
水资源问题已成为可持续发展的主要瓶颈
记者：首先请您简要介绍一下国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》出台背景。
胡四一：水是生命之源、生产之要、生态之基。新中国成立以来特别是改革开放以来，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得积极进展，为经济社会发展、人民安居乐业作出了重要贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。
具体表现在五个方面：一是我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点；二是水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全；三是水资源利用方式比较粗放，万元工业增加值用水量为120立方米，是发达国家的3至4倍，农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距；四是不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已接近或超过其承载能力，引发一系列生态环境问题；五是水体污染严重，2010年38.6%的河长水质劣于三类，三分之二的湖泊富营养化，水功能区水质达标率仅为46%。
随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，加之全球气候变化影响，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。
解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。
针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面部署工作任务，落实管理责任和考核制度。这一水资源纲领性文件的出台和实施将极大地推动该项制度的贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。
确定“三条红线”，实施“四项制度”
记者：国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》具体包括哪些主要内容？
胡四一：这份文件共分五章、20条，明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。主要内容概括来说，就是确定“三条红线”，实施“四项制度”。
“三条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。三是确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述红线目标，进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。
“四项制度”：一是用水总量控制。加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括全面加强节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造。三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，包括严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。
守住“三条红线”是国情、水情的需要
记者：您认为，为什么我国在现阶段要实行最严格的水资源管理制度？确立“三条红线”主要有哪些考虑？
胡四一：我国现阶段实行最严格的水资源管理制度是基于三点考虑：一是我国特殊的水情和国情；二是当前严峻的水资源形势；三是水资源管理改革的现实需求。
展开谈有以下四个方面：
一是水资源总量的约束日趋突出。我国目前的年用水总量已经突破6000亿立方米，约占水资源可开发利用量74%。前面已谈到，很多地方水资源的形势十分严峻，水资源过度开发，已经接近或者突破水资源可以支撑的限度，如果不采取强有力的刚性措施，就难以扭转水资源严重短缺和日益加剧的被动局面。
二是除了水资源总量的约束之外，水资源水质的约束也更加突出。2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质不达标率接近40%，其中丧失利用价值的劣五类水占20%，直接威胁城乡饮水安全和人民的身心健康。水资源问题已经对经济社会发展和人民的生活形成了制约。如果延续原来比较弱的水资源管理政策和手段，将难以满足改善民生和经济社会发展对水资源供给的迫切要求。
三是未来引发更大水资源压力的各种因素仍然十分突出、十分活跃。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源的时空分布不均衡，而经济产业结构的不合理是长期困扰经济社会发展的难题，也是水资源问题产生和积累的一个重要原因。随着工业化、城镇化的加快推进，用水需求还会持续增长，尤其是近期各地出台了一系列区域经济发展规划，提出了大量新增用水的需求。在水资源总量有限、用水需求不断增长的背景下，只有守住这“三条红线”，实行最严格的水资源管理制度，才能压缩和限制现有的水资源荷载，腾出一定的水资源承载能力，才能满足经济社会快速发展的用水需求。 四是以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的一些措施没能够以考核、审批等硬性手段予以体现。为了使水资源管理与经济转变发展方式相协调，必须从根本上更新思路，实行最严格的水资源管理制度。
“最严格”严在何处
记者：请您解释一下什么叫“最严格的水资源管理制度”，“最严格”的“严”体现在哪些方面？
胡四一：最严格的水资源管理制度的“严”是中国的标准，既考虑了我国国情和水情，也参照了水资源可持续利用的国际先进水平。所谓最严格的水资源管理目标，实际体现在“三条红线”上。“红线”是什么概念呢？“红”就意味着是最严格，“线”是一个管控的目标。所以，最严格的水资源管理制度的核心实际上是最严格的水资源管控目标。
“三条红线”实际上是我们水资源开发利用的一个底线，一旦突破这样的底线，经济社会发展就要受损，生态环境就要受到严重的影响。
具体来讲，“最严格”的“严”主要体现在四个方面：
一是管理目标更加严格。我们最严格的水资源管理制度，尤其是用水总量控制的目标是到2030年不超过7000亿立方米。这实际上是我们在这一段时间之内可利用的一个最大量。为了实现这个“红线”目标，还提出了2015年和2020年阶段性的控制目标。
二是制度体系更加严格。在最严格的水资源管理制度框架下，要完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和要求，使得每一项水资源的开发利用、节约保护的行为都有章可循。
三是管理措施更加严格。这体现在四个方面：第一，对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停审批建设项目的新增取水；第二，对于取水总量接近控制指标的地区，就要限制审批新增取水；第三，制定节水的强制性标准禁止出售不符合节水强制性标准的产品；第四，对现状的排污量如果超出水功能区限制纳污总量的地区，要限制审批新增的取水，限制审批入河排污口。
四是考核问责更加严格。这一制度明确要求将水资源开发利用和节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府的主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护负总责，并制定和实施严格的考核和问责制度。
从四个方面进行“最严格”考核
记者：在国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中，明确提出要建立水资源管理的责任和考核制度。因为我国的水资源分布时空和地域都不均匀，如何在责任逐层分解中具体进行考核？
胡四一：我们“三条红线”指标体系的确定充分考虑了区域的水资源自然禀赋、社会经济发展水平以及未来经济社会发展的用水需求，同时还要考虑到它的区域差异性，既要体现对落后地区加大节约和保护力度的压力，又要对先进的地区也提出激励措施。具体考核主要是四个方面：
一是根据文件要求，国务院对各个省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施。
二是“三条红线”的指标如何考核，将制定考核办法，水利部会同有关部门组成评价考核工作组，对各省级行政区的年度目标和重点任务的完成情况进行检查、考核、评估。要把全国的评估考核结果报国务院，经国务院审定之后向社会公告。
三是对瞒报、谎报的地区要通报批评，有关部门要对直接责任人追究责任。
四是对未完成考核指标的省级人民政府提出限期整改的措施，对于连续没有完成考核指标的省级行政区，建设项目新增取水要限制审批或者暂停审批。
目前我们正在进行“三条红线”分省指标的分解确认和落实，这项工作难度很大，我们预期今年年底将完成这一任务。
实行最严格水资源管理制度涉及到经济社会的方方面面，需要各部门的紧密配合和社会各界的大力支持。下一步，水利部将按照文件有关要求，会同有关部门和地方政府，抓紧细化实化具体落实方案和配套措施，加快落实最严格水资源管理制度，切实发挥政策效力，实现水资源管理的新跨越，以水资源的可持续利用保障经济社会长期平稳较快发展。