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摘 要：预算是政府的基本财政收支计划，一般认为是公共财政的核心与关键。预算的编制、执行、监督及其成效不仅仅是一个经济、技术问题，更是一个政治问题。可以说，政府预算在经济技术层面要讲究行政效率，同时在政治层面要强调民主理财。实现财政民主与行政效率的协调、统一是政府预算管理所追求的理想目标。在推进我国公共预算管理体制改革的进程中，应当适应民主政治发展和行政管理进步的新形势，注重追求民主理财与行政高效的和谐统一。
关键词：政府预算；民主政治；体制改革
中图分类号：F810．3 文献标识码： A 文章编号：1003—7217(2006)05-0080-05
现代政府预算的发展及其考核，大都受功利主义的影响，从解决财政困境的现实出发，较多地侧重于财政体制、财政规模、财源建设等，而很少顾及理财成本、理财理念方面的研究。我们认为，政府预算的发展是政府追求行政绩效进步的过程，是经济民主在财政领域的发展和成热的过程。本文从政府理财的基本理念出发，指出追求行政效率和财政民主是政府预算所追求的基本价值目标，解决“民主与效率”悖论，实现二者的协调统一是政府预算管理的关键，也是深化我国公共预算改革和行政管理体制改革必须正确处理好的基本矛盾。
一、行政效率与财政民主是政府预算所追求的基本价值目标
从终极意义来说，政府强调公平，市场讲究效率毫无疑义。但从经济、技术的层面，政府并不是不计行政成本，政府必须讲究行政效率。政府预算是行政运转的财政保障，政府预算的行政效率问题涉及到两个方面，一是政府预算本身在编制、审议、执行、监督过程中的效率问题；二是政府预算所涉及的项目、资金的使用效率问题。现在人们的研究往往侧重于后者。
从政府预算发展的过程来看，预算制度、预算管理模式的每一次进步都极大地促进了政府行政、财政效率的提高。我们知道，市场经济国家的预算管理模式大体上经历了以下七个发展阶段：(1)以控制为目标的传统预算模式；(2)以管理为目标的绩效预算；(3)计划／规划／预算管理模式(PPSC)；(4)强调个人自主性的目标管理预算(MBO)；(5)强调项目优先次序的零基预算(ZBB)；(6)带有中央集权和立法色彩的目标基础预算；(7)融合重塑政府思想的结果预算(新绩效预算)。到20世纪90年代，以成果为导向的预算改革在美国、澳大利亚等发达国家兴起，形成一股新的全球性的政府财政改革潮流。政府预算从强调立法机构约束控制(政治控制)的古典预算到侧重行政机构自由裁量权(行政控制)的现代预算的转变发展过程中，突出了管理技术如目标管理、系统理论、绩效评价体系等在公共预算领域的应用，重视财政支出的使用效益，节约支出，强调财政效率。到1998年美国政府终于在实行政府绩效评价5年之后实现了财政盈余，结束了长达近40年的预算赤字历史。
应当指出，为了有别于传统政府管理的行政效率，上世纪末人们提出了财政效率的概念，旨在为政府绩效管理改革提供理论前提。目前，这一概念已为世界上大多数国家采用。可以说，从行政效率到财政效率是人们对公共管理认识的飞跃。
在我国，财政效率是一个新概念，是政府改革的核心问题。财政效率的理财观念，要求把握三个基本问题。第一，政府是效率的产物，但由于它产生后复杂的组织结构和政治关系，使效率变得模糊不清，以致颠倒。政府是低效的，有时甚至是无效的。因此，财政效率要求改革臃肿的行政机构和公共决策模式，重新界定政府职能，提供有效的公共服务，建立公共决策的财政评价体系。第二，财政效率可以为衡量执政能力提供量化指标，即使不足以全面反映执政情况，但至少可以提供一种方法，一种思路，并且，财政效率可以把政府的政绩纳入绩效评价，用财政效率来治理行政无效率，克服腐败行为，可以说财政效率是建设廉洁高效政府的关键。第三，财政效率是以效率为中心对传统财政支出理论的创新，其在方法论上的要求就是政府绩效管理，是公共财政改革评价的重要标准，是财政预算和行政管理制度创新与改革的基础。
财政民主和行政效率一样，是政府预算理念的基本价值目标。一般认为，政府预算的统一性、年度性和公开性等基本特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。正如爱伦·鲁宾所总结的：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”其政治性的一个重要方面就是预算的公开性、民主性。公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体人民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督下。总结起来，可以将现代政府预算的政治特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。
政府预算的民主性可以从两种理论视角来阐释。首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表(或议会)组成代议机关来管理国家和社会公共事物的间接民主制，即“代议制度”，西方国家称其为议会制度。在西方议会制度国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。
其次，从委托代理理论来看，在政府预算中存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论的基本内容是规定委托人聘用代理人支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益得以实现。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属于国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责 任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。
从西方民主制度的建立过程可以得知，政府预算与民主政治发展之间呈现良性互动关系。民主政治的发展可以促进政府预算的完善，而政府预算不仅为民主建设提供财力保障，而且政府预算的民主化本身就是推动民主政治的发展。“不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。”
我们应当利用政府预算改革的契机，有步骤地积极推进政治体制改革，努力建设社会主义民主法治国家，并且，要学会利用财政手段，积极介入民主政治建设的进程，使政府预算改革与民主政治发展相互促进。
二、行政效率与财政民主在政府预算实践中的和谐统一
在政府预算中，效率与民主的矛盾同样存在，具体来说就是行政效率与财政民主的矛盾。应当认识到，“政策制定权力和预算权力相对集中并不必然带来资源配置效率的提高”，“需要在外部条件形成某种制约并使得预算过程透明才能为资源配置效率的改进创造条件”。政府预算在追求行政效率与财政民主的理念可以实现和谐一致或者应当尽量实现统一。
政府作为公共经济组织，其职责就是利用社会公共资源来满足社会的公共需要。从政治的意义上讲，公共经济决策执行过程应广泛吸纳社会公众的参与和表达，因此它是一个社会公众进行公共选择的民主过程。然而，在某种意义上，民主同效率是相悖的，因为民主过程必然消耗公共资源，发生成本，甚至可能导致公共经济生产的低效率。一项公共经济活动与私人经济过程不同，其目的是满足公共需要，因此，它不仅是一个经济过程，还是一个民主过程。公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见，甚至表现为旷日持久的讨论。因此，一项公共经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。我国三峡工程的出台，经历了数十年的论证，充分印证了这一点。但是，我们并不能因成本、效率而牺牲公共经济活动必要的民主程序，这样只会削弱公共经济的公共性价值。“对许多公共组织来说，效率不是所追求的惟一目的，还存在其他目标。……在世界上许多政府中，公共组织是‘最后依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足社会”。预算作为最大公共经济组织的政府的基本财政经济计划，理所当然如前所述，必须充分体现民主精神，贯穿民主原则，实行民主决策。
应当看到，民主监督缺少、政府公共部门内部的“目标取代”和预算最大化现象必然会导致政府行政效率的低下。这主要表现为政府公共部门中的“目标取代”现象。具体来说，“目标取代”是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。正如默顿所指出的，“一种工具性的价值变成了一种终极性的价值……人们不把它(遵守纪律)看作是旨在实现具体目标的一种做法，而逐渐把它变成一种官僚主义在组织中生活的直接价值。由于原有目标移位的结果，强调纪律会发展成为一种僵硬的做法，并且缺少迅速做出调整的能力。形式主义，甚至仪式主义，造成的结果是毫无异议的坚决要求一丝不苟的坚持形式化的程序。”因此，在社会对公共经济主体尤其是政府公共部门民主监督缺失的情况下，必将导致公共经济管理过程中形式主义和官僚主义的泛滥，其结果必然是政府行政效率低下。
民主监督的缺失还导致政府公共经济活动中资源的严重浪费和政府机构与开支的膨胀，乃致经济腐败、政治寻租，也必然会导致政府行政效率低下。有人认为，官僚追求的个人目标主要有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担”。”’除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈正相关关系。官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府预算的效率。因此，加强对政府及公共部门在内的预算全过程的民主监督和制约，有助于提高政府行政效率。
同样，应该看到，行政效率的提高，理财成本意识的增强，政府预算技术和决策的科学化会反过来有助于财政民主化建设。第一，行政效率或财政效率的提高意味着政府部门用较少的财政资金为社会公众办更多的实事，这样可以提高政府的声誉，赢得选民的更多支持。相反，“由于在联邦项目中的浪费和效益低下，不仅破坏了美国人民对政府的信心，而且削弱了联邦政府满足公众最基本需要的能力”，政府绩效“通过制度使联邦部门负责地达到项目成果，以提高美国人民对联邦政府的信心”。第二，行政效率的提高意味着代议机关、专业机构、社会公众可以有更多的时间、更好的条件来审查、监督政府预算的编制与执行。行政效率是预算执行的结果，带来这种效率提高的过程必然是预算技术的改进、项目决策论证的科学化、专业人士理财水平的提高和财政预算制度的完善。这些财政预算基础工作的进步，同样为财政民主建设客观上提供了人力资源、技术支持和制度保障。第三，行政效率的提高意味着政府预算公开性和透明度的提高，有利于预算通过后的有效执行和财经政策的顺利推进，有利于预算决策和监督的科学化、民主化。政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的基础和前提，政府预算信息公开的目的就是便于公众对预算决策程序的参与和对预算过程及结果的监督，让社会公众对将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，这是民主理财的重要渠道，是行政效率提高对民主建设的重要贡献。
三、公共预算改革与行政效率、财政民主
我国的财政预算从包干体制到分税制、到公共财政体制的改革，都是在“摸着石头过河”的思想指引下进行的。经过相对漫长的探索与争鸣的过程，我们已经把构建公共财政框架体系作为市场化进程中财政改革的最终目标定位。特别是1999年我国开始新一轮财政改革，把改革的重点转到支出管理，以重新构造预算编制和执行过程，其内容主要包括部门预算、国库集中支付体制和政府采购。前者的主要目标是改进资源配置效率，后两项改革的主要目标是改进运作效率。同时，由于部门预算改革使预算报告包括了比原来详细得多的预算内容，因此也有助于人大进行预算监督，促进预算民主。可以说，这一轮财政改革开始把行政效率和财政民主作为政府预算发展的两个目标或理念提到改革的前台。
但是，时至今日，我们还在问“离公共财政有多远”?当2005年中央财政收入超过3万亿元的时候，仍然是财政紧张，有的地区甚至行政运转都还困难?问题在于：长期以来，我们国家的财政税收体制改革，着重于体制内的建设，着重于财政“蛋糕”的做大，满足于各级政府及社会的正常运转，较少顾及财政效率的提高与财政民主建设，没有把财政当作一 个极为重要的政治问题来考虑，没有把财政预算改革提到政治改革、行政体制改革的高度来加以重视。因此，出现了一些财政增长中的“贫困”问题，如财政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影响严重，公众关注程度低。
其中重要的一点是，非正式预算在我国政府预算已经存在多年，非正式程序和规则在预算过程中有着非常重要的影响。“零碎化的威权体制”(Frag—mentedAuthoritarianism)使各级党政除主要负责人之外在正式的预算过程中并没有正式的支出权的领导人，时常通过“批条子”的方式要求财政部门为他们所喜欢或者支持的项目或部门提供资金，他们实际上非正式地拥有预算支出权。诸如此类的非制度性因素在我国财政分配中产生非常恶劣的影响。非制度性的财政安排在政策制定过程中会出现大量的讨价还价和政策协调，牺牲了效率，有的甚至是无效率，负效率，也破坏了民主制度。这说明，“要改进中国公共预算中资源配置效率，不仅要改革预算制度，还需要对政策和行政体制的某些方面进行改革”。
民主理财是社会主义民主政治建设的一个重要方面。政府预算通过收支活动，反映国家对社会利益的再分配，与全体社会成员的切身利益挂钩，可以增强社会公众对国家政治经济活动的关注度，从而为人民群众参政议政搭建良好的平台。推进民主理财，增强政府预算的透明度和公开性，应当着重在以下三个方面进行改革：(1)实行财政文告制度，公开办事程序和理财规则，推进政务公开，提高社会公众对政府预算的知情权、参与权和决策权；(2)改革财政管理制度，尽快取消制度外政府收支活动，规范政府基金和收费项目，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，加快建立统一、完整的公共财政预算，将所有财政性资金全部纳入财政管理和社会监督的范围；(3)改革和完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，完善专家咨询制度，实行支出决策论证制和责任制，推进预算决策的科学化、民主化。
行政效率(财政效率)是政府预算改革和行政管理体制改革追求的基本目标，是科学理财观的核心，是财政制度创新的基础。提高行政效率，提升政府绩效管理水平，主要应从如下几个方面进行改革：(1)在财政民主决策和财政分权的基础上，政府之间财政可以展开竞争，进而提高政府财政效率。由于各地政府能力不同，提供公共物品的水平也不同，各地民众就会对政府能力加以比较，然而通过用手投票(选举)和“用脚投票”(迁移)来选择最好的政府(最有效地提供最多公共物品的政府)，这就在各地政府之间形成一种竞争机制，促使其提供质优价廉的公共物品，进而提高政府工作效率和财政资金使用效率。地方财政、区域经济发展势必成为各级地方政府关注的头等大事。(2)打破公营部门垄断，使公营部门的垄断减少到最低限度，公营部门的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具有存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当消失。我们必须积极致力于打破垄断，鼓励民营。只有这样，才能提高这些部门的经营效率和财政资金的使用效率。(3)细化部门预算，建立科学的支出标准和预算定额，积极推行实物费用定额，扩大事业单位定员定额管理范围，规范预算外资金使用。(4)改进财政基本建设预算管理，完善政府投融资宏观调控体系，科学规范财政投融资管理公司运行机制和风险防范机制。
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关键词：政府预算；民主政治；体制改革
中图分类号：F810．3 文献标识码： A 文章编号：1003—7217(2006)05-0080-05
现代政府预算的发展及其考核，大都受功利主义的影响，从解决财政困境的现实出发，较多地侧重于财政体制、财政规模、财源建设等，而很少顾及理财成本、理财理念方面的研究。我们认为，政府预算的发展是政府追求行政绩效进步的过程，是经济民主在财政领域的发展和成热的过程。本文从政府理财的基本理念出发，指出追求行政效率和财政民主是政府预算所追求的基本价值目标，解决“民主与效率”悖论，实现二者的协调统一是政府预算管理的关键，也是深化我国公共预算改革和行政管理体制改革必须正确处理好的基本矛盾。
一、行政效率与财政民主是政府预算所追求的基本价值目标
从终极意义来说，政府强调公平，市场讲究效率毫无疑义。但从经济、技术的层面，政府并不是不计行政成本，政府必须讲究行政效率。政府预算是行政运转的财政保障，政府预算的行政效率问题涉及到两个方面，一是政府预算本身在编制、审议、执行、监督过程中的效率问题；二是政府预算所涉及的项目、资金的使用效率问题。现在人们的研究往往侧重于后者。
从政府预算发展的过程来看，预算制度、预算管理模式的每一次进步都极大地促进了政府行政、财政效率的提高。我们知道，市场经济国家的预算管理模式大体上经历了以下七个发展阶段：(1)以控制为目标的传统预算模式；(2)以管理为目标的绩效预算；(3)计划／规划／预算管理模式(PPSC)；(4)强调个人自主性的目标管理预算(MBO)；(5)强调项目优先次序的零基预算(ZBB)；(6)带有中央集权和立法色彩的目标基础预算；(7)融合重塑政府思想的结果预算(新绩效预算)。到20世纪90年代，以成果为导向的预算改革在美国、澳大利亚等发达国家兴起，形成一股新的全球性的政府财政改革潮流。政府预算从强调立法机构约束控制(政治控制)的古典预算到侧重行政机构自由裁量权(行政控制)的现代预算的转变发展过程中，突出了管理技术如目标管理、系统理论、绩效评价体系等在公共预算领域的应用，重视财政支出的使用效益，节约支出，强调财政效率。到1998年美国政府终于在实行政府绩效评价5年之后实现了财政盈余，结束了长达近40年的预算赤字历史。
应当指出，为了有别于传统政府管理的行政效率，上世纪末人们提出了财政效率的概念，旨在为政府绩效管理改革提供理论前提。目前，这一概念已为世界上大多数国家采用。可以说，从行政效率到财政效率是人们对公共管理认识的飞跃。
在我国，财政效率是一个新概念，是政府改革的核心问题。财政效率的理财观念，要求把握三个基本问题。第一，政府是效率的产物，但由于它产生后复杂的组织结构和政治关系，使效率变得模糊不清，以致颠倒。政府是低效的，有时甚至是无效的。因此，财政效率要求改革臃肿的行政机构和公共决策模式，重新界定政府职能，提供有效的公共服务，建立公共决策的财政评价体系。第二，财政效率可以为衡量执政能力提供量化指标，即使不足以全面反映执政情况，但至少可以提供一种方法，一种思路，并且，财政效率可以把政府的政绩纳入绩效评价，用财政效率来治理行政无效率，克服腐败行为，可以说财政效率是建设廉洁高效政府的关键。第三，财政效率是以效率为中心对传统财政支出理论的创新，其在方法论上的要求就是政府绩效管理，是公共财政改革评价的重要标准，是财政预算和行政管理制度创新与改革的基础。
财政民主和行政效率一样，是政府预算理念的基本价值目标。一般认为，政府预算的统一性、年度性和公开性等基本特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。正如爱伦·鲁宾所总结的：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”其政治性的一个重要方面就是预算的公开性、民主性。公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体人民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督下。总结起来，可以将现代政府预算的政治特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。
政府预算的民主性可以从两种理论视角来阐释。首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表(或议会)组成代议机关来管理国家和社会公共事物的间接民主制，即“代议制度”，西方国家称其为议会制度。在西方议会制度国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。
其次，从委托代理理论来看，在政府预算中存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论的基本内容是规定委托人聘用代理人支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益得以实现。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属于国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责 任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。
从西方民主制度的建立过程可以得知，政府预算与民主政治发展之间呈现良性互动关系。民主政治的发展可以促进政府预算的完善，而政府预算不仅为民主建设提供财力保障，而且政府预算的民主化本身就是推动民主政治的发展。“不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。”
我们应当利用政府预算改革的契机，有步骤地积极推进政治体制改革，努力建设社会主义民主法治国家，并且，要学会利用财政手段，积极介入民主政治建设的进程，使政府预算改革与民主政治发展相互促进。
二、行政效率与财政民主在政府预算实践中的和谐统一
在政府预算中，效率与民主的矛盾同样存在，具体来说就是行政效率与财政民主的矛盾。应当认识到，“政策制定权力和预算权力相对集中并不必然带来资源配置效率的提高”，“需要在外部条件形成某种制约并使得预算过程透明才能为资源配置效率的改进创造条件”。政府预算在追求行政效率与财政民主的理念可以实现和谐一致或者应当尽量实现统一。
政府作为公共经济组织，其职责就是利用社会公共资源来满足社会的公共需要。从政治的意义上讲，公共经济决策执行过程应广泛吸纳社会公众的参与和表达，因此它是一个社会公众进行公共选择的民主过程。然而，在某种意义上，民主同效率是相悖的，因为民主过程必然消耗公共资源，发生成本，甚至可能导致公共经济生产的低效率。一项公共经济活动与私人经济过程不同，其目的是满足公共需要，因此，它不仅是一个经济过程，还是一个民主过程。公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见，甚至表现为旷日持久的讨论。因此，一项公共经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。我国三峡工程的出台，经历了数十年的论证，充分印证了这一点。但是，我们并不能因成本、效率而牺牲公共经济活动必要的民主程序，这样只会削弱公共经济的公共性价值。“对许多公共组织来说，效率不是所追求的惟一目的，还存在其他目标。……在世界上许多政府中，公共组织是‘最后依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足社会”。预算作为最大公共经济组织的政府的基本财政经济计划，理所当然如前所述，必须充分体现民主精神，贯穿民主原则，实行民主决策。
应当看到，民主监督缺少、政府公共部门内部的“目标取代”和预算最大化现象必然会导致政府行政效率的低下。这主要表现为政府公共部门中的“目标取代”现象。具体来说，“目标取代”是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。正如默顿所指出的，“一种工具性的价值变成了一种终极性的价值……人们不把它(遵守纪律)看作是旨在实现具体目标的一种做法，而逐渐把它变成一种官僚主义在组织中生活的直接价值。由于原有目标移位的结果，强调纪律会发展成为一种僵硬的做法，并且缺少迅速做出调整的能力。形式主义，甚至仪式主义，造成的结果是毫无异议的坚决要求一丝不苟的坚持形式化的程序。”因此，在社会对公共经济主体尤其是政府公共部门民主监督缺失的情况下，必将导致公共经济管理过程中形式主义和官僚主义的泛滥，其结果必然是政府行政效率低下。
民主监督的缺失还导致政府公共经济活动中资源的严重浪费和政府机构与开支的膨胀，乃致经济腐败、政治寻租，也必然会导致政府行政效率低下。有人认为，官僚追求的个人目标主要有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担”。”’除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈正相关关系。官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府预算的效率。因此，加强对政府及公共部门在内的预算全过程的民主监督和制约，有助于提高政府行政效率。
同样，应该看到，行政效率的提高，理财成本意识的增强，政府预算技术和决策的科学化会反过来有助于财政民主化建设。第一，行政效率或财政效率的提高意味着政府部门用较少的财政资金为社会公众办更多的实事，这样可以提高政府的声誉，赢得选民的更多支持。相反，“由于在联邦项目中的浪费和效益低下，不仅破坏了美国人民对政府的信心，而且削弱了联邦政府满足公众最基本需要的能力”，政府绩效“通过制度使联邦部门负责地达到项目成果，以提高美国人民对联邦政府的信心”。第二，行政效率的提高意味着代议机关、专业机构、社会公众可以有更多的时间、更好的条件来审查、监督政府预算的编制与执行。行政效率是预算执行的结果，带来这种效率提高的过程必然是预算技术的改进、项目决策论证的科学化、专业人士理财水平的提高和财政预算制度的完善。这些财政预算基础工作的进步，同样为财政民主建设客观上提供了人力资源、技术支持和制度保障。第三，行政效率的提高意味着政府预算公开性和透明度的提高，有利于预算通过后的有效执行和财经政策的顺利推进，有利于预算决策和监督的科学化、民主化。政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的基础和前提，政府预算信息公开的目的就是便于公众对预算决策程序的参与和对预算过程及结果的监督，让社会公众对将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，这是民主理财的重要渠道，是行政效率提高对民主建设的重要贡献。
三、公共预算改革与行政效率、财政民主
我国的财政预算从包干体制到分税制、到公共财政体制的改革，都是在“摸着石头过河”的思想指引下进行的。经过相对漫长的探索与争鸣的过程，我们已经把构建公共财政框架体系作为市场化进程中财政改革的最终目标定位。特别是1999年我国开始新一轮财政改革，把改革的重点转到支出管理，以重新构造预算编制和执行过程，其内容主要包括部门预算、国库集中支付体制和政府采购。前者的主要目标是改进资源配置效率，后两项改革的主要目标是改进运作效率。同时，由于部门预算改革使预算报告包括了比原来详细得多的预算内容，因此也有助于人大进行预算监督，促进预算民主。可以说，这一轮财政改革开始把行政效率和财政民主作为政府预算发展的两个目标或理念提到改革的前台。
但是，时至今日，我们还在问“离公共财政有多远”?当2005年中央财政收入超过3万亿元的时候，仍然是财政紧张，有的地区甚至行政运转都还困难?问题在于：长期以来，我们国家的财政税收体制改革，着重于体制内的建设，着重于财政“蛋糕”的做大，满足于各级政府及社会的正常运转，较少顾及财政效率的提高与财政民主建设，没有把财政当作一 个极为重要的政治问题来考虑，没有把财政预算改革提到政治改革、行政体制改革的高度来加以重视。因此，出现了一些财政增长中的“贫困”问题，如财政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影响严重，公众关注程度低。
其中重要的一点是，非正式预算在我国政府预算已经存在多年，非正式程序和规则在预算过程中有着非常重要的影响。“零碎化的威权体制”(Frag—mentedAuthoritarianism)使各级党政除主要负责人之外在正式的预算过程中并没有正式的支出权的领导人，时常通过“批条子”的方式要求财政部门为他们所喜欢或者支持的项目或部门提供资金，他们实际上非正式地拥有预算支出权。诸如此类的非制度性因素在我国财政分配中产生非常恶劣的影响。非制度性的财政安排在政策制定过程中会出现大量的讨价还价和政策协调，牺牲了效率，有的甚至是无效率，负效率，也破坏了民主制度。这说明，“要改进中国公共预算中资源配置效率，不仅要改革预算制度，还需要对政策和行政体制的某些方面进行改革”。
民主理财是社会主义民主政治建设的一个重要方面。政府预算通过收支活动，反映国家对社会利益的再分配，与全体社会成员的切身利益挂钩，可以增强社会公众对国家政治经济活动的关注度，从而为人民群众参政议政搭建良好的平台。推进民主理财，增强政府预算的透明度和公开性，应当着重在以下三个方面进行改革：(1)实行财政文告制度，公开办事程序和理财规则，推进政务公开，提高社会公众对政府预算的知情权、参与权和决策权；(2)改革财政管理制度，尽快取消制度外政府收支活动，规范政府基金和收费项目，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，加快建立统一、完整的公共财政预算，将所有财政性资金全部纳入财政管理和社会监督的范围；(3)改革和完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，完善专家咨询制度，实行支出决策论证制和责任制，推进预算决策的科学化、民主化。
行政效率(财政效率)是政府预算改革和行政管理体制改革追求的基本目标，是科学理财观的核心，是财政制度创新的基础。提高行政效率，提升政府绩效管理水平，主要应从如下几个方面进行改革：(1)在财政民主决策和财政分权的基础上，政府之间财政可以展开竞争，进而提高政府财政效率。由于各地政府能力不同，提供公共物品的水平也不同，各地民众就会对政府能力加以比较，然而通过用手投票(选举)和“用脚投票”(迁移)来选择最好的政府(最有效地提供最多公共物品的政府)，这就在各地政府之间形成一种竞争机制，促使其提供质优价廉的公共物品，进而提高政府工作效率和财政资金使用效率。地方财政、区域经济发展势必成为各级地方政府关注的头等大事。(2)打破公营部门垄断，使公营部门的垄断减少到最低限度，公营部门的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具有存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当消失。我们必须积极致力于打破垄断，鼓励民营。只有这样，才能提高这些部门的经营效率和财政资金的使用效率。(3)细化部门预算，建立科学的支出标准和预算定额，积极推行实物费用定额，扩大事业单位定员定额管理范围，规范预算外资金使用。(4)改进财政基本建设预算管理，完善政府投融资宏观调控体系，科学规范财政投融资管理公司运行机制和风险防范机制。
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