论文部分内容阅读
【摘要】随着乡镇建设的快速发展和国家对土地资源更为严格的控制，合理利用土地，优化资源结构，提升土地的利用率，已成为规划工作的重要思考内容。如何在乡镇规划区内适度引导村民集居，提高村民生活质量，减少基础设施建设投入，从而腾出更多的土地资源用于集约化生产。本文是笔者在进行规划编制过程中，对农村集中居住区规划保留、撤并等遇到的诸多问题作出的思考和探索。
[关键词]乡镇建设 ； 农村集中居住区
一、前言
近年来，随着乡镇城市化进程的快速推进，位于苏北地区，宿迁市南大门节点位置的泗洪县双沟镇，与其它快速发展的乡镇一样面临着一个新的难点，即如何提高土地利用率，如何尽快提高农村居民的生活水平等诸多问题。2009年，按照泗洪县的工作部署，结合双沟镇总体规划的编制成果，泗洪县人民政府委托宿迁市城市规划设计研究院编制泗洪县双沟镇镇村布局规划和一些保留的农村集中居住区的详细规划，并开展了一些康居改造试点。从这些工作中，我们通过前期调研、实地查勘、后期总结，对规划区内的村民集居区规划编制做了粗浅的思考和初步的探索。
二、规划编制背景
（一）建设社会主义新农村的要求
社会主义新农村建设要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设五项要求为总体目标，按照科学规划、因地制宜、整体布局、分类指导、综合整治、长效管理的要求，规范村镇规划建设。
经过多年发展双沟镇的农村面貌有了根本的变化，通过康居示范村创建活动，引导和推进农村集中居住点建设，优化农村人居环境，提高农民生活质量，改善农村面貌，推进乡风文明建设，加快了双沟镇社会主义新农村建设的步伐。但是受经济发展水平、自然条件和自身文化、技术等因素的影响，农业生产基础设施和物质技术装备条件距离农业现代化要求还有一定差距，经营管理较为粗放，农村基础设施等还有待进一步改善。
（二）现代化城镇规划管理工作的新要求
由于原有规划从结构和深度上已不能适应新的城镇建设与规划管理的需要和当前的经济社会发展的需求，所以结合《泗洪城镇体系规划》、《泗洪县双沟镇总体规划》和当地的实际情况，确定双沟镇为泗洪县中心城镇的总体定位，也为今后镇域内农村集中居住区建设布局指明了方向。融合消化这些成果为此次规划编制提供了良好的基础和条件。
三、自然村现状概况
（一）村庄布局散乱、人口规模小、占地面积大
目前双沟镇域内共有51个自然村，自然村密度约59个/100平方公里，平均每个自然村448人。村庄建设用地面积504.56公顷，人均建设用地220.7平方米/人。各自然村人口数量、户数有较大的差异，小的自然村仅有十几户人家。村落布局凌乱分散，一些村落人口规模较小，却占用了大量的建设用地，土地利用率地，对土地造成了大量的浪费。
（二）市政设施缺乏、公共设施简陋
现有的自然村大多缺乏规划和市政公共设施配套，水、电、气等市政设施不完善，环境脏乱差；道路狭窄，消防通道不通畅，防灾抗灾能力差。
（三）居民住宅建筑标准低、功能不完善
现有自然村内的村庄绝大部分房屋都是村民自建的住宅建筑，建筑内部结构布局存在缺陷，各种居住使用功能不完善。
以上现象表明，村庄长期保持保留原有的管理体制，其村庄建设和管理长期处于混乱无序和低水平状况，不仅居住环境差，整体景观差，而且还易诱发卫生、治安、消防、环保等各方面问题。在城市化进程快速发展和提倡构建和谐社会的今天，对农村进行整治和改造愈现迫切和重要。
四、规划编制的基本思路
（一）目标
结合双沟镇的实际，本着适应城市化发展要求、促进城乡统筹发展、集聚发展、节约土地资源的原则，调整和优化本地空间发展结构，进行农村居住区的撤并、选点和布局，统筹安排各类基础设施和公共设施，严格保护基本农田，保留和挖掘特色村庄。合理压缩现有农村集中居住区数量，改变村庄分布散乱现状。
通过本次调整调整，使镇村布局规划与县域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇总体规划等相关规划相互衔接，进一步优化镇村空间布局，增强规划实施的可操作性。
(二)规划思路
1、因村制宜，灵活选址。采取“依托大庄、内改外扩，依路近水、跨村成片”等不同方法灵活选址。
2、统筹配套，设施共享。规划统筹安排和充分利用现有的各类基础设施和公共设施，努力实现设施共享，减少基础设施投入。
3、保护基本农田，保留特色村庄。规划严格执行省市关于村镇建设用地的各项指标，切实保护基本农田。梳理、保留和挖掘具有一定历史文化内涵、产业特色、自然风貌特色的村庄。
4、上下联动，减少矛盾。规划过程中在满足相关指标规定的前提下，采取“自上而下”、“自下而上”方式反复征求意见，听取基层干群意见，力求减少矛盾，使规划具有较强的可操作性。
（三）居住区规划保留与撤并原则
1、农村集中居住区撤并原则
规划对集中居住区的位置和规模进行优化调整，对上一轮规划较小的集中居住区进行撤并，每个行政村原则只保留一个集中居住区，例如上轮规划的毛咀行政村、李庄行政村内都有两个或两个以上的集中居住区，本轮都进行了缩并，只保留了毛咀和李庄集中居住区。在每个行政村保留一个居住区的基础上，我们大胆的寻求突破，2009年，双沟镇以罗岗村为试点，在土地的流转问题上进行大胆尝试，打破土地行政界限，由政府对选址范围内的集体土地进行有偿收购，解决了外来人口购买本地住房无法获得土地使用权的问题，这一突破常规的做法刺激了外村人口在罗岗购买住房，有效的吸收了周边村庄人口。在这一做法的基础上，此次缩并过程中，对于地理位置偏远、交通不便，上一轮保留的大高套集中居住区，此次也予以撤并。对划入城镇规划建设用地和发展备用地范围内的集中居住区本轮也予以撤并，例如施马居住区距离镇区较近，占用了城镇的发展备用地，本轮也予以撤并，人口逐步分流至镇区和南侧的小孙庄集中居住区。规划也对交通、水利等大型基础设施工程规划用地和控制范围内的集中居住区予以撤并。
2、农村集中居住区保留原则
本轮规划对原有集聚能力较强，且人口规模较大的集中居住区进行保留，近一步扩大其用地和人口规模，使其继续发挥集聚能力，吸引周边农民到集中居住区生活。如刘符套、李庄、毛咀等集中居住区。对已经启动建设和编制过详细规划的罗岗和双淮居民点也进行保留。在规划过程中我们也充分挖掘其自然生态特色和历史文化特色，着力打造双沟镇的特色村庄，并且对一些具有一定特色产业的村庄也进行了规划保留。例如位于草湾村中的“下草湾遗址”因其独特的古人类遗址，具有浓郁的历史人文特色，虽然人口规模较小但也规划予以了保留并加以保护。双淮居住区现状依湖而建，特点显著，在建设性规划编制及村庄建设中充分挖掘现状的地形地貌的特点，形成富有特色的依水而建的居住区
（四）规划成果
规划调整使双沟镇区的规模逐步扩大，自然村数量逐步缩减，人口逐步向镇区和农村集中居民区集中。通过本轮规划将全镇9个行政村（51個自然村），从08年的18个农村集中居住区，优化调整为9个农村集中居住区。镇区规划人口达到40000人，农村人口缩减到12000人，城镇建设用地增加75.07公顷，农村建设用地节约396.56公顷（表1）。
通过规划强化了中心镇区的功能，推进了城市化进程，促进了经济社会各项事业的发展，也使土地利用更为合理，在经济条件允许的前提下，逐步实施撤村并点，提高建设用地使用效益，节约土地，保护耕地。
五、实施措施
（一）加强建设引导，严格控制非保留村庄新建住宅。
目前，双沟镇每年审批的农民私建住房数量不大，而且镇区商品房开发已经启动，应该说停批农民私建住房的条件已经成熟，应借此镇村布局规划的契机，调整农民新建住房的审批条件，明确在非保留村庄上停批新建住房。
（二）在城镇总体规划的指导下，深入做好保留村庄的建设规划。
对保留的村庄，应尽快开展居住区建设规划，进一步确定居住区的规模、用地布局和基础设施配套。同时，要根据居住区的经济发展水平和农民收入的状况，研究居住区建设的投资机制，处理好建设主体多元化与建设形象整体化的关系，提出居住区建设的开发方式和开发时序，切实提高规划的操作性。
（三）利用基础设施配置的调控手段，增强保留村庄的集聚能力，降低非保留村庄的吸引力。
基础设施配置要优先考虑满足保留村庄的需要，非保留村庄以维持现状为主，并促使这些村庄逐步萎缩。
（四）积极探索，消除异村建房的政策障碍。
撤并村庄，一个重要而迫切需要解决的问题是被撤并的村庄的村民能否顺利到保留的村庄上建房。目前双沟镇对罗岗集中居住区的建设引导的成功做法已经走在了泗洪县其他乡镇的前列如此逐步滚动，应该能够引导农民集居到规划居住区生活。
六、结语
双沟镇依据中心镇发展和社会主义新农村建设的要求，对农村集中居住区的编制做了有益的探索。通过下一步对保留居住区的详细规划，进一步确定规模、用地布局和基础设施配套水平，根据经济发展的水平和农民的收入状况，研究新居住区的投资机制、处理好建设主体多元化与建设形态整体化的关系，进一步加大基础设施和住宅建设的同步性，切实提高规划的可操作性，相信随着这些措施的落实，规划编制的目标最终会实现。
参考文献
[1] 双沟镇总体规划（2008-2020）
[2] 顾平春 陆一中 严玲 陈伟前 常州市城中村改造的探索 江蘇城市规划 2006（8）
作者介绍：
龚玉磊（1982-）男，本科，宿迁市城市建设投资有限公司，景观工程师、规划师。
俞丹（1986-）女，本科，江苏省宿迁市规划局宿城分局，助理工程师、规划师。
曹芹（1982-）女，本科，江苏省宿迁市规划局宿城分局，助理工程师、规划师。
马鑫（1982-）女，本科，江苏省城市规划设计研究院宿迁分院，宿迁市城市规划设计研究院，规划师。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
[关键词]乡镇建设 ； 农村集中居住区
一、前言
近年来，随着乡镇城市化进程的快速推进，位于苏北地区，宿迁市南大门节点位置的泗洪县双沟镇，与其它快速发展的乡镇一样面临着一个新的难点，即如何提高土地利用率，如何尽快提高农村居民的生活水平等诸多问题。2009年，按照泗洪县的工作部署，结合双沟镇总体规划的编制成果，泗洪县人民政府委托宿迁市城市规划设计研究院编制泗洪县双沟镇镇村布局规划和一些保留的农村集中居住区的详细规划，并开展了一些康居改造试点。从这些工作中，我们通过前期调研、实地查勘、后期总结，对规划区内的村民集居区规划编制做了粗浅的思考和初步的探索。
二、规划编制背景
（一）建设社会主义新农村的要求
社会主义新农村建设要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设五项要求为总体目标，按照科学规划、因地制宜、整体布局、分类指导、综合整治、长效管理的要求，规范村镇规划建设。
经过多年发展双沟镇的农村面貌有了根本的变化，通过康居示范村创建活动，引导和推进农村集中居住点建设，优化农村人居环境，提高农民生活质量，改善农村面貌，推进乡风文明建设，加快了双沟镇社会主义新农村建设的步伐。但是受经济发展水平、自然条件和自身文化、技术等因素的影响，农业生产基础设施和物质技术装备条件距离农业现代化要求还有一定差距，经营管理较为粗放，农村基础设施等还有待进一步改善。
（二）现代化城镇规划管理工作的新要求
由于原有规划从结构和深度上已不能适应新的城镇建设与规划管理的需要和当前的经济社会发展的需求，所以结合《泗洪城镇体系规划》、《泗洪县双沟镇总体规划》和当地的实际情况，确定双沟镇为泗洪县中心城镇的总体定位，也为今后镇域内农村集中居住区建设布局指明了方向。融合消化这些成果为此次规划编制提供了良好的基础和条件。
三、自然村现状概况
（一）村庄布局散乱、人口规模小、占地面积大
目前双沟镇域内共有51个自然村，自然村密度约59个/100平方公里，平均每个自然村448人。村庄建设用地面积504.56公顷，人均建设用地220.7平方米/人。各自然村人口数量、户数有较大的差异，小的自然村仅有十几户人家。村落布局凌乱分散，一些村落人口规模较小，却占用了大量的建设用地，土地利用率地，对土地造成了大量的浪费。
（二）市政设施缺乏、公共设施简陋
现有的自然村大多缺乏规划和市政公共设施配套，水、电、气等市政设施不完善，环境脏乱差；道路狭窄，消防通道不通畅，防灾抗灾能力差。
（三）居民住宅建筑标准低、功能不完善
现有自然村内的村庄绝大部分房屋都是村民自建的住宅建筑，建筑内部结构布局存在缺陷，各种居住使用功能不完善。
以上现象表明，村庄长期保持保留原有的管理体制，其村庄建设和管理长期处于混乱无序和低水平状况，不仅居住环境差，整体景观差，而且还易诱发卫生、治安、消防、环保等各方面问题。在城市化进程快速发展和提倡构建和谐社会的今天，对农村进行整治和改造愈现迫切和重要。
四、规划编制的基本思路
（一）目标
结合双沟镇的实际，本着适应城市化发展要求、促进城乡统筹发展、集聚发展、节约土地资源的原则，调整和优化本地空间发展结构，进行农村居住区的撤并、选点和布局，统筹安排各类基础设施和公共设施，严格保护基本农田，保留和挖掘特色村庄。合理压缩现有农村集中居住区数量，改变村庄分布散乱现状。
通过本次调整调整，使镇村布局规划与县域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇总体规划等相关规划相互衔接，进一步优化镇村空间布局，增强规划实施的可操作性。
(二)规划思路
1、因村制宜，灵活选址。采取“依托大庄、内改外扩，依路近水、跨村成片”等不同方法灵活选址。
2、统筹配套，设施共享。规划统筹安排和充分利用现有的各类基础设施和公共设施，努力实现设施共享，减少基础设施投入。
3、保护基本农田，保留特色村庄。规划严格执行省市关于村镇建设用地的各项指标，切实保护基本农田。梳理、保留和挖掘具有一定历史文化内涵、产业特色、自然风貌特色的村庄。
4、上下联动，减少矛盾。规划过程中在满足相关指标规定的前提下，采取“自上而下”、“自下而上”方式反复征求意见，听取基层干群意见，力求减少矛盾，使规划具有较强的可操作性。
（三）居住区规划保留与撤并原则
1、农村集中居住区撤并原则
规划对集中居住区的位置和规模进行优化调整，对上一轮规划较小的集中居住区进行撤并，每个行政村原则只保留一个集中居住区，例如上轮规划的毛咀行政村、李庄行政村内都有两个或两个以上的集中居住区，本轮都进行了缩并，只保留了毛咀和李庄集中居住区。在每个行政村保留一个居住区的基础上，我们大胆的寻求突破，2009年，双沟镇以罗岗村为试点，在土地的流转问题上进行大胆尝试，打破土地行政界限，由政府对选址范围内的集体土地进行有偿收购，解决了外来人口购买本地住房无法获得土地使用权的问题，这一突破常规的做法刺激了外村人口在罗岗购买住房，有效的吸收了周边村庄人口。在这一做法的基础上，此次缩并过程中，对于地理位置偏远、交通不便，上一轮保留的大高套集中居住区，此次也予以撤并。对划入城镇规划建设用地和发展备用地范围内的集中居住区本轮也予以撤并，例如施马居住区距离镇区较近，占用了城镇的发展备用地，本轮也予以撤并，人口逐步分流至镇区和南侧的小孙庄集中居住区。规划也对交通、水利等大型基础设施工程规划用地和控制范围内的集中居住区予以撤并。
2、农村集中居住区保留原则
本轮规划对原有集聚能力较强，且人口规模较大的集中居住区进行保留，近一步扩大其用地和人口规模，使其继续发挥集聚能力，吸引周边农民到集中居住区生活。如刘符套、李庄、毛咀等集中居住区。对已经启动建设和编制过详细规划的罗岗和双淮居民点也进行保留。在规划过程中我们也充分挖掘其自然生态特色和历史文化特色，着力打造双沟镇的特色村庄，并且对一些具有一定特色产业的村庄也进行了规划保留。例如位于草湾村中的“下草湾遗址”因其独特的古人类遗址，具有浓郁的历史人文特色，虽然人口规模较小但也规划予以了保留并加以保护。双淮居住区现状依湖而建，特点显著，在建设性规划编制及村庄建设中充分挖掘现状的地形地貌的特点，形成富有特色的依水而建的居住区
（四）规划成果
规划调整使双沟镇区的规模逐步扩大，自然村数量逐步缩减，人口逐步向镇区和农村集中居民区集中。通过本轮规划将全镇9个行政村（51個自然村），从08年的18个农村集中居住区，优化调整为9个农村集中居住区。镇区规划人口达到40000人，农村人口缩减到12000人，城镇建设用地增加75.07公顷，农村建设用地节约396.56公顷（表1）。
通过规划强化了中心镇区的功能，推进了城市化进程，促进了经济社会各项事业的发展，也使土地利用更为合理，在经济条件允许的前提下，逐步实施撤村并点，提高建设用地使用效益，节约土地，保护耕地。
五、实施措施
（一）加强建设引导，严格控制非保留村庄新建住宅。
目前，双沟镇每年审批的农民私建住房数量不大，而且镇区商品房开发已经启动，应该说停批农民私建住房的条件已经成熟，应借此镇村布局规划的契机，调整农民新建住房的审批条件，明确在非保留村庄上停批新建住房。
（二）在城镇总体规划的指导下，深入做好保留村庄的建设规划。
对保留的村庄，应尽快开展居住区建设规划，进一步确定居住区的规模、用地布局和基础设施配套。同时，要根据居住区的经济发展水平和农民收入的状况，研究居住区建设的投资机制，处理好建设主体多元化与建设形象整体化的关系，提出居住区建设的开发方式和开发时序，切实提高规划的操作性。
（三）利用基础设施配置的调控手段，增强保留村庄的集聚能力，降低非保留村庄的吸引力。
基础设施配置要优先考虑满足保留村庄的需要，非保留村庄以维持现状为主，并促使这些村庄逐步萎缩。
（四）积极探索，消除异村建房的政策障碍。
撤并村庄，一个重要而迫切需要解决的问题是被撤并的村庄的村民能否顺利到保留的村庄上建房。目前双沟镇对罗岗集中居住区的建设引导的成功做法已经走在了泗洪县其他乡镇的前列如此逐步滚动，应该能够引导农民集居到规划居住区生活。
六、结语
双沟镇依据中心镇发展和社会主义新农村建设的要求，对农村集中居住区的编制做了有益的探索。通过下一步对保留居住区的详细规划，进一步确定规模、用地布局和基础设施配套水平，根据经济发展的水平和农民的收入状况，研究新居住区的投资机制、处理好建设主体多元化与建设形态整体化的关系，进一步加大基础设施和住宅建设的同步性，切实提高规划的可操作性，相信随着这些措施的落实，规划编制的目标最终会实现。
参考文献
[1] 双沟镇总体规划（2008-2020）
[2] 顾平春 陆一中 严玲 陈伟前 常州市城中村改造的探索 江蘇城市规划 2006（8）
作者介绍：
龚玉磊（1982-）男，本科，宿迁市城市建设投资有限公司，景观工程师、规划师。
俞丹（1986-）女，本科，江苏省宿迁市规划局宿城分局，助理工程师、规划师。
曹芹（1982-）女，本科，江苏省宿迁市规划局宿城分局，助理工程师、规划师。
马鑫（1982-）女，本科，江苏省城市规划设计研究院宿迁分院，宿迁市城市规划设计研究院，规划师。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。