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摘要:现代意义上的环境法已不仅局限于传统的污染防治和自然资源保护,而是越来越多地涉及人类与自然、生态的和谐,有关自然灾害防治的法律如防洪法、防震减灾法、防沙治沙法等也是环境法的重要内容,环境立法应重视对生态安全的保障。
关键词:灾后重建;环境法;防灾减灾
一、概况
目前,中国对灾害防治的研究,已经取得了很大进展,但对于灾后可能发生的次生环境灾害的系统性研究还显得比较单薄,其研究对象虽然已明确确定为中国的救灾减灾制度,基本上围绕灾害救助展开,但在灾害的管理体系上缺乏宏观的战略管理思维,对预防机制、应对机制及恢复机制的法律规定在体系上还没有形成三阶段的高效联动;在机构设置和职责划分上,缺乏深入系统的研究,现有研究也基本上处于翻译阶段;在制度设计上,对国外具体制度的借鉴研究明显不足。
相比而言,国外的灾害管理法律制度发展较早,并在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法律体系,有效地保障了防灾、救灾、减灾事业的发展。
美国、日本的防灾减灾法凭借长期以来的救灾实践经验,形成了一整套切合实际、行之有效的法律制度。虽然国外法律也没有将次生环境灾害作为一个单独的灾害类别给予特别规定,但以美国、日本为代表的国家,其灾害立法较为先进,已在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法制体系,完全可以通过法律解释或类推适用,将次生环境灾害的上位概念"灾害"的相关法津规定变通适用于次生环境灾害的防治。特别是其中设计较为合理的具体法律制度完全可以为我国所借鉴。
目前,中国对灾害的研究,已经取得了很大的进展,但是,对于灾后易发生的次生环境问题的系统性研究还显得比较单薄。相比而言,国外的灾害管理法律制度发展较早,并在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较完善的法律体系,有效地保障了防灾、救灾、减灾事业的发展。特别是美国、日本的防灾减灾法凭借长期以来的救灾实践经验,形成了一整套切合实际行之有效的法律制度。虽然国外法律也没有将次生环境灾害作为一个单独的灾害类别给予特别规定,但以美国、日本为代表的国家,灾害立法较为先进,已在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法制体系,完全可以通过法律解释或类推,将对次生环境灾害的上位概念"灾害"的法津规定变通适用于次生环境灾害的防治。特别是其中设计较为合理的具体法律制度完全可以为我国所借鉴。
二、 环境法对突发性污染事故的规定
环境保护法中,目前还没有明确次生环境灾害的概念,也没有将次生环境灾害单列作为环境法调整的对像,只规定了突发环保事件的应急处理,这显然是我国环境法上对次生环境灾害防治立法的不足。虽然在环境法中没有直接出现次生环境灾害的相关字词,但可以通过法律解释的方法将其适用到次生环境灾害的防治上。
环境保护法律关于突发环境事件应急处理的规定是在宪法规定的指导下,由我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律分别对突发环保事件应急处理作出综合性和专门的法律规定。
三、综合性环境保护法律的相关规定
1989年的《中华人民共和国环境保护法》是我国的综合性环境保护法律,该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外,还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定:"因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位,应当采取措施,加强防范。"但由于89年《环境保护法》并不是全国人大通过,根据《立法法》的规定,它不是形式意义上的环境基本法,因而该法第31条的应急处理规定不能很好的起到指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。
四、 环境保护单行法的相关规定
针对突发性事件造成的污染事故,目前已有一些环境保护单行法做出了明确的规定:
第一,环境污染防治单行法律的规定在突发固体废物污染事件的应急处理方面, 主要有2004年12月29日修订通过新的《固体废物污染环境防治法》。该法第55条规定了产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告的应急预案制,第56条规定了原因者的应急义务:"因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理"。第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责。
第二,在突发水污染事件的应急处理方面主要有2008年新修正的《水污染防治法》。该法第六章专门规定政府、企事业单位及其它单位或个人对水污染事故的应急处置。第66条规定了"各级人民政府及其有关部门,以及可能发生水污染事故的企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。第68条则对企业事业单位应对突发环境事故的应急处理做出专门规定:"企业事业单位发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。"
第三,在突发大气污染事件的应急处理方面,2000年修正的《大气污染防治法》第28条不仅规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务,还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。
第四,在放射性污染事故的应急处理方面,《放射性污染防治法》第25、26条分别规定了核设施营运单位应当建立健全安全保卫制度、国家建立健全核事故应急制度。"核设施主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门,在本级人民政府的组织领导下,按照各自的职责依法做好核事故应急工作。"
第五,在突发海洋污染事件的应急处理方面,1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务,还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责。
五、 环境行政法规的规定
在宪法、环境保护法律规定的框架内,一些单行环境行政法规和减灾防震、卫生等其他部门法的行政法规规定了突发环保事件的应急处理问题。如1989年的《森林病虫害防治条例》、1993年的《核电厂核事故、应急管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》、2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等条例。
作者简介:李妍辉(1984～),女,湖北恩施人,武汉大学环境法研究所博士研究生,主要研究方向为国际环境法。
关键词:灾后重建;环境法;防灾减灾
一、概况
目前,中国对灾害防治的研究,已经取得了很大进展,但对于灾后可能发生的次生环境灾害的系统性研究还显得比较单薄,其研究对象虽然已明确确定为中国的救灾减灾制度,基本上围绕灾害救助展开,但在灾害的管理体系上缺乏宏观的战略管理思维,对预防机制、应对机制及恢复机制的法律规定在体系上还没有形成三阶段的高效联动;在机构设置和职责划分上,缺乏深入系统的研究,现有研究也基本上处于翻译阶段;在制度设计上,对国外具体制度的借鉴研究明显不足。
相比而言,国外的灾害管理法律制度发展较早,并在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法律体系,有效地保障了防灾、救灾、减灾事业的发展。
美国、日本的防灾减灾法凭借长期以来的救灾实践经验,形成了一整套切合实际、行之有效的法律制度。虽然国外法律也没有将次生环境灾害作为一个单独的灾害类别给予特别规定,但以美国、日本为代表的国家,其灾害立法较为先进,已在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法制体系,完全可以通过法律解释或类推适用,将次生环境灾害的上位概念"灾害"的相关法津规定变通适用于次生环境灾害的防治。特别是其中设计较为合理的具体法律制度完全可以为我国所借鉴。
目前,中国对灾害的研究,已经取得了很大的进展,但是,对于灾后易发生的次生环境问题的系统性研究还显得比较单薄。相比而言,国外的灾害管理法律制度发展较早,并在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较完善的法律体系,有效地保障了防灾、救灾、减灾事业的发展。特别是美国、日本的防灾减灾法凭借长期以来的救灾实践经验,形成了一整套切合实际行之有效的法律制度。虽然国外法律也没有将次生环境灾害作为一个单独的灾害类别给予特别规定,但以美国、日本为代表的国家,灾害立法较为先进,已在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较为完善的法制体系,完全可以通过法律解释或类推,将对次生环境灾害的上位概念"灾害"的法津规定变通适用于次生环境灾害的防治。特别是其中设计较为合理的具体法律制度完全可以为我国所借鉴。
二、 环境法对突发性污染事故的规定
环境保护法中,目前还没有明确次生环境灾害的概念,也没有将次生环境灾害单列作为环境法调整的对像,只规定了突发环保事件的应急处理,这显然是我国环境法上对次生环境灾害防治立法的不足。虽然在环境法中没有直接出现次生环境灾害的相关字词,但可以通过法律解释的方法将其适用到次生环境灾害的防治上。
环境保护法律关于突发环境事件应急处理的规定是在宪法规定的指导下,由我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律分别对突发环保事件应急处理作出综合性和专门的法律规定。
三、综合性环境保护法律的相关规定
1989年的《中华人民共和国环境保护法》是我国的综合性环境保护法律,该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外,还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定:"因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位,应当采取措施,加强防范。"但由于89年《环境保护法》并不是全国人大通过,根据《立法法》的规定,它不是形式意义上的环境基本法,因而该法第31条的应急处理规定不能很好的起到指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。
四、 环境保护单行法的相关规定
针对突发性事件造成的污染事故,目前已有一些环境保护单行法做出了明确的规定:
第一,环境污染防治单行法律的规定在突发固体废物污染事件的应急处理方面, 主要有2004年12月29日修订通过新的《固体废物污染环境防治法》。该法第55条规定了产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告的应急预案制,第56条规定了原因者的应急义务:"因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理"。第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责。
第二,在突发水污染事件的应急处理方面主要有2008年新修正的《水污染防治法》。该法第六章专门规定政府、企事业单位及其它单位或个人对水污染事故的应急处置。第66条规定了"各级人民政府及其有关部门,以及可能发生水污染事故的企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。第68条则对企业事业单位应对突发环境事故的应急处理做出专门规定:"企业事业单位发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。"
第三,在突发大气污染事件的应急处理方面,2000年修正的《大气污染防治法》第28条不仅规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务,还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。
第四,在放射性污染事故的应急处理方面,《放射性污染防治法》第25、26条分别规定了核设施营运单位应当建立健全安全保卫制度、国家建立健全核事故应急制度。"核设施主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门,在本级人民政府的组织领导下,按照各自的职责依法做好核事故应急工作。"
第五,在突发海洋污染事件的应急处理方面,1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务,还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责。
五、 环境行政法规的规定
在宪法、环境保护法律规定的框架内,一些单行环境行政法规和减灾防震、卫生等其他部门法的行政法规规定了突发环保事件的应急处理问题。如1989年的《森林病虫害防治条例》、1993年的《核电厂核事故、应急管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》、2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等条例。
作者简介:李妍辉(1984～),女,湖北恩施人,武汉大学环境法研究所博士研究生,主要研究方向为国际环境法。